行政公文写作教学初探

行政公文写作教学初探

作文写作是一门贴近社会、贴近日常生活、实用价值高的基础学科。要想教好这门基础课程,必须首先吃透教材。近几年来,应用写作教材如雨后春笋,层出不穷,但精品教材却是凤毛麟角。文章试结合国务院2000年8月24日颁发的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》),仅就行政公文写作教学中存在的疑点问题,对张德实先生主编的《应用写作》(以下简称《张本》)和徐中玉先生主编的《应用文写作》(以下简称《徐本》),谈一些粗浅的看法。一、“公文”的含义“公文”一词,《现代汉语词典》解释为:“机关相互往来联系事务的文件。”而《办法》定义为:“行政机关的公文(包括电报,下同),是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。”笔者认为这两个解释都有欠斟酌之处:《词典》只说了“机关”,这样涵盖面太小了。其实还有政党、团体、社会组织、企事业单位等。“相互往来”也有失偏颇,因为有些“公文”是单向的,不需要往来,譬如国家制发的各种法律、法规等。《办法》对“公文”的释义有两点值得推敲:一是“依法行政和进行公务活动的重要工具”中的“依法行政”和“重要工具”的内涵关系。我们知道,公文只有在载有内容的前提下,才成其为“公文”,没有内容也就不叫“公文”。因为“法”、“法规”、“指令”、“决定”等就载在“公文”里,这里的“法”和“公文”是同一的概念,“公文”即是“法”的同义语;而公文是工具,工具是公文。按照这样的逻辑关系,就推导出了以下的公式:公文是依据公文行政的公文。显然在逻辑上犯了同语重复的错误。二是“重要工具”。如果从宏观意义上来说公文是“工具”还能勉强说得过去。譬如,无论是“法”也好,是“公文”也好,都是统治阶级赖以维持其统治的工具。而对受文单位来说,就有些说不通了。因为对受文单位来说,无论是上行文还是下行文,它都不应该是“工具”,而应该是行政的凭证和依据。因此,有必要对《办法》所给出的定义作以下修订:“行政机关的公文是依法行政和进行公务活动的重要凭证和依据。”《徐本》对“公文”的概念作了广义和狭义两种解释:“广义的公文涵盖的面很广,它包括在处理各种公务中形成的文书材料。它既包括国家行政机关的公文,也包括各级党组织在公务活动中形成的公文,还包括其他党派机关、社会团体、企事业单位在处理公务中的各种问题、反映各方面的情况或联系各项工作所形成的文书材料。狭义的公文,就是指法定的公文。”《徐本》对“公文”概念广义的解释很全面,也很详尽,但似乎有些繁琐,不如一言概括之:“公文即是任何以组织名义所形成的文字材料。”而对“公文”狭义的解释又有些过简,应该再加上一句:“包括行政公文和党务公文。”二、对一个项目的概念的界定《办法》中对13个文种的解释均使用了“适用于……”,而多数教材亦援引《办法》的诠释作为概念或定义。诚然,这是对国务院发布的法规性文件的权威性的尊重。但笔者认为,国务院关于13个文种的诠释,只是从使用范围的角度做出的界定,而并非真正意义上的对概念或定义的给定。而其他教科书多将此范围上的界定看作是对概念或定义的诠释,难免有李代桃僵之嫌,也给教学带来了困惑。譬如《徐本》、《张本》均使用这种诠释,还有阮航主编的《应用写作》和张元忠、杨珺碧主编的《实用公务应用文写作》也使用了这种诠释。罗超、关韶云主编的《应用文写作教程》对文种的概念回避了,这倒不失为一种权宜之计。笔者认为,对13个文种的概念的解释应在“适用于……”前加上真正意义上的科学的定义。笔者冒昧地对13个文种的概念做以下尝试性的释义:命令(令):上级下达给下级的号令、指令。决定:上级机关就某项重要工作做出的安排。(“对如何行动做出主张”)公告:一定的权力机关或特种行业对外发布的重大或需公众周知的信息。(“政府或机关团体等向公众发出的通告”)通告:各级党政机关、团体、企事业单位向社会发布的有关周知或遵守的文书。(“普遍通知的文告”)通知:在一定范围内告知对方知晓或遵照执行的文书。(“通知事项的文书或口信”)通报:上级将对已经发生的事情做出的处理意见告知给下级或同级之间互相交换信息所使用的文书(“上级机关把工作情况或经验教训等用书面形式通告下级机关。”)议案:专门用于政府、法院、检察院向同级人大提请审议并相互商洽、协商、答复问题的文书。(“提交会议及讨论决定的建议”)报告:下级向有隶属关系的上级汇报工作或反映情况的文书。请示:下级向有隶属关系的上级提出某种要求并需上级答复的文书。批复:上级对有隶属关系的下级上报的请示做出的答复。意见:对某项工作提出设想和安排的文书。函:平行单位或不相隶属单位之间相互往来的信件以及上下级用于询问和答复一般事项的文书。会议纪要:对会议的全过程系统的、有条理的、经过加工的文书。三、正确处理县人民政府和省教育、市街边部门的关系《办法》第三章第十条第十三款“抄送机关指除主送机关外,需要执行或知晓公文的其他机关,应当使用全称或者规范化简称、统称。”《办法》在这里只提到了“抄送”,而未提及“抄报”。或许是为了简化程序,但实际操作起来,仍有值得商榷的地方。譬如,某市教育局向市人民政府呈报增加编制的请示,根据内容的重要性,应该抄送省教育厅和市人事局;而省教育厅和市人事局并非同一个级别,都放在“抄送”栏内,似乎有些欠妥。其次,“会议纪要”的主送,《办法》规定放在版记里,几乎所有的版本在这里都说的是“上报下发”。那么,这里的“上报”是指“抄报”呢,还是指“抄送”呢?再次,在事务文书里,譬如“简报”的发文范围均明确标明“报、送、发”。显而易见,这里是将“抄报”与“抄送”明确区别开来的。虽然事务文书与行政公文有所区别,但它们都隶属于“文书”,应该有相对统一的标准。为此,笔者坚持认为,除“主送”外,需要同时递送其他单位或机关的,上级应为“抄报”,同级为“抄送”,这样似乎更理顺些。《张本》虽在正文里未提及“抄报”,但在习题里却有三处出现了“抄报”的字样。因为已经是约定俗成的了,使用起来更方便、更容易让人接受。四、提请资金,是否移送依据《办法》第四章第二十一条“请示应当一文一事;一般只写一个主送机关,如需同时送其他机关的,应当用抄送形式,但不得抄送其下级机关。”这里,《办法》明确规定“不得抄送其下级机关”,但可否抄送同级,《办法》没有讲。《徐本》对此问题未涉及,而《张本》却明确规定“请示上报的同时不抄送下级与同级机关。”笔者对此持有异议。其理由有二:一是《办法》没有明确规定可否抄送同级。既然《办法》只规定“不得抄送其下级机关”,笔者理解为就可以抄送同级机关,不然的话,《办法》为什么不做出明确的规定呢?二是在实际操作中,有些请示事项因与某同级单位有着密切的关联,因此应该抄送其知晓。比如,某市教育局向市人民政府请示一笔数额较大的费用,有必要抄送市财政局,以便财政局在“批复”下来之前有个准备。五、“意见”的标注是否必须是主送机关?“意见”是国务院2000年8月24日颁布的《国家行政机关公文处理办法》纳入的一个新文种。而此前1987年2月28日发布、1993年11月修订的《国家行政机关公文处理办法》中没有“意见”这个文种。在新《办法》之前都使用“通知”下发或转发“意见”。故在此情况下的“意见”并无主送单位。《张本》对“意见”的主送机关只交代了“为应知照的单位或群体。”这样的阐述适用于任何一个文种,等于没说。并且《张本》所举的两个例子均无主送。可在“例文简析”中却说这两则例文都是上行文。但笔者从文中内容看不出是“上行文”,说“下行文”也未尝不可。经查对,原文亦无主送。这就给教者和学者带来了困惑,既然是“上行文”,为何不明明白白地标出主送机关呢?《徐本》对主送机关讲述得比较详细:“经上级批转下发的意见,因主送机关已标注在批转通知中,故无须再标注主送机关。直接下发的意见,需要标注主送机关,因下属的单位较多,主送机关也可能是多个的。”这里令人费解的是:上级批转下发的意见是用“通知”转发的,“通知”的主送与“意见”的主送怎么可能是一回事呢?“主送机关已标注在批转通知中”更是令人不知所云。因为在“批转通知”中,“通知”的主送单位只能是“意见”的制发单位以外的单位,要不怎么叫“批转”呢?即使是在正文里,体现的也只能是“意见”的制发单位。而“意见”的主送单位只能是“批转通知”的制发单位,又如何在“批转通知”中体现的?即使在“批转通知”中冠有发文机关的名称,与“意见”的主送单位又有怎样的必然联系?令人摸不着头脑。另外,在所举的例文《关于加强和规范评估行业管理的意见》一文中,也没有主送。是原文没有,还是引文略去?经查,原来这是国务院转发财政部的意见,国务院办公厅是用“通知”转发的。而财政部的意见原文亦无主送。在这里,财政部的行文明显存在不规范之处暂且不说,令人难以置信的是,《徐本》在引文中的落款竟是“国务院”,显然是张冠李戴,这是极不负责任的。张元忠、杨珺碧主编的《实用公务应用文写作》,罗超、关韶云主编的《应用文写作教程》关于“意见”一节讲到意见的写作格式时,也未提及“主送”。为此,笔者认为,“意见”作为一个法定的文种必须规范,直接下发的必须有主送机关自不必说,即使是转发的,作为附件的原文中也要有主送机关,这样才显示出公文的完整性、规范性、严肃性。另外,关于“意见”的行文方向,《张本》认为“意见既可以作上行文,也可以作下行文。”而《徐本》只是笼统地说“意见属于可多个方向行文的公文。”并未做出明确的界定。其实,国务院早在2001年1月1日下发的《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》中做出了明确的规定:“‘意见’可以用于上行文、下行文和平行文。”六、情况报告的方向根据《办法》对通报的适用范围的界定,通报作为下行文应该是没有疑义的。《现代汉语词典》也明确规定:“上级机关把工作情况或经验教训等用书面形式通告下级机关。”。笔者手中现有的几种版本对通报的行文方向多未做出明确的说明,只有张元忠主编的《实用公务应用文写作》做出了非常明确的规定:“通报是上级机关把工作情况或带有指导性的经验教训,通报下级单位或部门,无论哪种通报,受文单位只能是制发机关的所属单位或部门。”笔者对此持有不同的看法。通报作为下行文只是通用的常见的现象,但也有少数的特例,表扬或批评通报毫无疑问是下行文。问题出在“情况通报”上,笔者认为,情况通报既可以下行,也可以平行,甚至可以上行。譬如,公安部门发出的“协查通报”就可以是平行的,有些重要的“交通情况通报”、“汛情通报”、“灾害通报”“地震通报”等也可以报给相关同级部门或上报给有关上级部门。七、第三,公文关系上的“函”能否“请”?一是关于函适用范围的存疑。《办法》明确规定:“函适用于不相隶属机关之间相互商洽工作,询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。”这里值得商榷的是,有隶属关系的上下级之间遇到“询问和答复问题”时怎么办?下级向上级询问有关问题(而并非请示事项)该使用何文种?而上级向下级询问相关事项用“通知”又欠妥的时候,又该使用什么文种呢?《张本》对此未作说明。《徐本》则作了较详尽的阐释:“有时上级机关对下级机关询问一般性的问题,下级机关向上级机关询问具体事项、报送统计报表或一些简单物件、答复上级机关询问的一般性问题等,也可用函来进行。”笔者赞同《徐本》的观点。由此生发出另一个问题:函的适用范围扩大了,其行文方向也不再仅仅是“平行文”,也可作“上行文”或“下行文”,只是“平行文”的使用概率较高而已。而《办法》在修订时也应该充分考虑到这一因素。二是“函”可以答复“请示”吗?函的“请求批准和答复审批事项”仅限于不相隶属机关之间,这是《办法》明确规定了的,毋庸置疑。而有隶属关系的下级向上级递交“请示”,上级用“函”答复合适吗?笔者认为这样处理是欠妥的。因为《办法》中所规定的13个文种里,“请示”与“批复”的对应关系是最明确的。《办法》简洁明确地规定:批复“适用于答复下级机关请示事项。”再用“函”来答复,显然不够规范。可在现实中依然有用“函”来答复“请示”的案例。罗超、关韶云主编的《应用文写作教程》就援引了这样的例文。现摘录如下:卫生部办公厅关于对在医疗保健机构外分娩的婴儿发放出生医学证明问题的函广东省卫生厅:(正文略)专此函复。附件:亲子关系声明卫生部办公厅(印章)二00三年六月六日[点评]:这是一份答复函。正文针对来函提出的问题给予了明确的答复。从上面的引文中可以明显地看出两点:一是卫生部与广东省卫生厅有着明显的隶属关系;二是广东省卫生厅上报的是“请示”。针对广东省卫生厅的“请示”,卫生部却用“函”来答复,显然欠妥。一个说得过去的理由是:卫生部办公厅与广东省卫生厅是平级,故用“函”;一个说不过去的理由是:广东省卫生厅用的是“请示”,相对应的行文关系应该是“批复”。诚然,卫生部办公厅可以代替卫生部行使职权。可这样一来,公文的行文关系就有些错乱了:首先,广东省卫生厅如果是对卫生部办公厅行文,应该使用“函”而不应该使用“请示”,因为双方是平级。其次,《办法》明确规定请示“适用于向上级机关请求指示、批准。”广东省卫生厅的“请示”主送的显然是其上级卫生部而非卫生部办公厅。第三、在“点评”里明明是“请示”却偏偏说是“来函”令人不知所云。对此,笔者不禁要问:“批复”这个文种到底什么时候该用,什么时候不该用?什么情况下可以使用“函”来答复下级的“请示”事项?笔者认为,为规范公文的使用,尊重《办法》的权威性,有关部门应该对此作出明确的界定:有隶属关系的上下级之间不宜用“函”来答复下级的“请示”事项。三是“函”可以下“批复”吗?笔者早年曾有过这样的文案经历,即用函的文头来下批复。其实,“函”有“文种”与“形式”之分。国务院办公厅在2001年1月1日下发的《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》作了明确的规定:“‘函的形式’是指公文格式中区别于‘文件格式’的‘信函格式’。以‘函的形式’行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。”这里,国务院对用“函的形式”载有其他的文种采用了认可的态度。故在实际运作中不乏此例。例如,《张本》54页所引[例文2.22]关于同意本市整顿住房建设收费取消部分收费项目的批复京政函[2001]106号市计委、市财政局、市物价局:(正文略)北京市人民政府二00一年十一月二十七日另有裴瑞玲主编的《应用文写作》67页亦有类似的引文:xx省人民政府关于同意发行振兴xx体育奖券的批复x政函[199x]x号再有罗超、关韶云主编的《应用文写作教程》51页也有套用的例文:国务院关于《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》的批复国函[1997]209号以上三例均是用“函”来下“批复”。值得注意的是,此三例只有第一例是在国务院办公厅下发的《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》以后实行的,而后两例则是在“处理意见”之前就出现了。可见这种行文方式已经有一定的历史了。在此,笔者提出的异议是,是不是其他所有的文种都可以通过“函的形式”发出呢?即使同样是“批复”,在什么情况下可以使用“函”的文头,在什么情况下不可以使用“函”的文头?有没有明确而严格的界定?可在同一个文件里,关于“函”的效力,国务院又作了同样明确的规定:“‘函’作为主要文种之一,与其它主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。”笔者认为,“函”固然有其固定的格式,但也应归属于“文件格式”的一种,这种区别仅限于“形式”上的。“函”既是“文种”,又是“形式”,这是公文中的一种极特殊的现象。如果用“函的形式”载有其他的文种,是否会削弱“函”的法定效力?是否会造成某种错觉?既然“函”与其它主要文种有着同样的法定效力,为什么还要套用“函的格式”?套用的本身就有了厚此薄彼之分,这样,国务院关于对“函的