试述代建制的作用及其进一步完善设想

试述代建制的作用及其进一步完善设想“代建制”（也称“代甲方”），是一种工程建设的管理形式，就是由建设方（甲方）委托，工程管理公司对工程建设代行管理。这一管理形式在实践中已显现出诸多优越性，近年来在上海的工程建设中正被越来越广泛地应用。一、“代建制”在预防职务犯罪方面的作用为了适应浦东新区大规模开发建设的需要，加强工程建设管理，浦东新区早在1996年就已开始实施“代建制”。当年建立的浦东新区交通建设管理公司，在地铁二号线浦东段7个车站的建设中，受投资人一一浦东新区政府委托，代理工程建设管理。1998年，新区又建立了另一家管理公司一一浦东新区工程建设管理公司。至今，两公司总共已代建了184个工程项目，工程总额达141亿元，工程项目包括了地铁、道路、河道、桥梁、医院、学校、办公大楼等众多类型。通过几年的实践，两公司积累了不少经验，形成了一套较为规范和切实可行的管理机制。综观两公司的代建实践，可以发现其代建职能包含以下四个方面：1、 前期的咨询职能。主要是组织有关咨询单位和专家，对工程建设的造价、功能、环保等方面进行咨询论证研究工作。2、 准备期的各项管理职能。主要是做好工程的各种审批登记工作;组织实施土地划拨、征用工作，有时还包括动拆迁工作；组织实施对工程地质勘探和设计单位的招投标工作；组织实施建设方案的论证工作；组织实施对施工、监理队伍和主要材料的招投标工作等。3、 施工期的各项管理职能。主要是根据承包合同，对施工、监理等单位在工程建设过程中的各项监督管理工作。内容主要包括工程的质量、进度、安全、签证、资金拨付等。此外，还要做好主要材料供应和管理及其他有甲方负责实施的机电设备等方面的采购工作。4、 竣工验收及质量保证期的各项职能。主要是组织实施竣工验收备案工作；做好审计和资金结算的各种工作；做好质量保证期中的各种善后工作。从上述职能及操作过程中我们不难看出，代建与工程总承包不同，代建人承担的是一种工程管理工作，而不是具体的施工工作。同时，这些管理工作又有三个显著的特征：一是代建人的管理职能来自于建设方或称投资人的授权，一般都以委托书或委托合同形式授予；二是以投资人名义开展各项活动，如在签订工程承包、材料采购合同时都以投资人名义签署，而不是以代建人名义，当然法律后果也有投资人承担；三是代建人在授权范围内，以自己的管理能力，按照法律、法规或行业规范独立完成相关工作。与传统的工程管理模式相比，“代建制”至少显示出如下两方面优势：1、 业务管理更专业化。代建人的管理职能本来是由建设方自己承担的，按传统模式建设方要建立工程指挥部、筹建处等管理班子。这些管理班子最大的特征就是临时性，机构是临时的，人员也是临时的。由于这种临时性质，导致一方面无法积累专业管理面也很难保证人员的专业管理素质，最终也就很难保证管理质量。而实行“代建制”，其中的代建人，都是由专业化管理公司担任，其机构、人员设置稳定，管理人员的专业化水平高，在常年的专业化管理中也容易积累经验。如浦东新区工程建设管理公司，大专以上学历的专业人员占81%，其中硕士又占11%。一线的项目经理，基本上都是由专业本科以上学历及较高职称人员担任。在几年来的代建实践中，组织承包商攻克了不少难关，开创了多项技术成果。这对于一些临时性管理班子来说是很难做到的。2、 组织管理更规范化。由于代建人是公司法人，是依靠管理费收入来取得收益并生存发展的，这就提高了代建人的压力，促使其提高管理水平，建立起一套较完整的管理体系，其具体就表现在组织管理更规范化。浦东新区工程建设管理公司就根据工程管理的特点，内部建立了前期部、经营部、工程部、财务部等机构，各机构都有明确的职责范围和工作流程，各项工作都有明确的标准，各部门和人员之间形成了既相互配合，又监督制约的机制，对相关人员还有一套完整的考核办法。由此，该公司还取得了ISO2000质量体系认证。经验，另一方实行“代建制”使工程管理水平大大提高，其成果表现在：一是降低了工程造价和管理费用。实施代建制的工程，其造价和管理费用控制明显好于非代建工程。一般非代建制工程造价和管理费用超支现象都较严重，而浦东新区近年来凡实施代建制的工程，其造价和管理费用均控制在批复内；二是提高了工程质量。浦东新区所有的代建制工程，质量全部达到了优良，获得“白玉兰奖”、“鲁班奖”的比例非常高；三是缩短了工期。新区的代建制工程很多都是新区仍至市的重大工程，本来工期就很紧张，但却只有提前完成，而没有延期的。也许实行“代建制”的初衷并没有考虑会产生预防职务犯罪的作用，但由于“代建制”使专业化和规范化管理水平大大提高，因此就为预防职务犯罪打好了坚实基础。浦东新区“代建制”的实践也证实了这一点。如在市政工程建设的前期准备中，经常涉及动拆迁工作，新区两个代建公司前期部的重要职能之一就是动拆迁管理工作。由于前期部在这方面的专业化水平较高，并且操作规范，因此动拆迁前的摸底调查工作就做的比较扎实和准确，使之对拆迁公司的监管就比较有效。又如在施工过程中，代建人需对变化的工程内容或工程量进行签证。由于两个代建公司从项目经理、部门经理，到公司经理都是工程管理的行家里手，再加上在签证中的审核制度和会审制度，使施工管理中较难监控的签证环节得到了有效控制。监控到位就使职务犯罪的空间被大大压缩了，预防的作用由此显现。此外“代建制”本身的特征，也为预防职务犯罪工作创造了一个有利条件。作为工程建设的投资人，因为具有决策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”的最主要目标。但实现“代建”后，建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低的限度，其职务犯罪的机率也就相应降低了。同时，“代建制”属于委托代理范畴内的法律行为，而委托代理的特征之一，是被委托人在委托权限内独立为意思表示。代建人在权限范围内，应根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作，而不是一味迁求投资人，亦步亦趋，这样代建人对建设方也有一种制约的作用。代建人虽然实施具体管理，面对众多承包商和供应商，但却受建设方的监督制约，受代理权限的限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。“代建制”使工程管理体制中的决策权与执行权得以分离，从而也起到了预防职务犯罪的作用。二、进一步完善“代建制”的设想“代建制”在工程管理的实践中，已越来越显示出其优越性，近年来已被越来越多的建设方所推崇和应用，特别在一些重大公共建筑设施和市政工程项目，如上海市内医院、学校、地铁、越江工程、高速公路等已基本实行了“代建制”。此外，大约有四成的外资、民营投资的工程项目，也实行了“代建制”。目前，市政府建筑管理部门也已给予16家企业以“代建制”资质（浦东1家）。但就总体而言，上海市的“代建制”仍处在自然发展状态中，亟待在总结的基础上不断完善，给予正确的引导，使其向健康的方向发展。现试述一些存在问题及其完善的设想。实行“代建制”后，其首要问题就是选择代建人。优中选优、公平竞争应该是其基本原则。但目前却无法达到这一要求，原因就在于建设方选择代建人的范围十分有限，一般都是在本系统或本地区范围指定。造成这一情况的原因：首先，是由现有的投资体制造成的。目前，公共类工程设施建设，仍以政府财力投资为主，并且这一投资体制是按（各系统）或块（各区县）来落实的。在实行“代建制”建设时，建设方无不都选择本条或本块内的队伍来担任代建人，且建设方与代建人本身就是上下级关系，是领导与被领导关系。已有的一些被授予代建资质的公司，原本是一些局的基建处，“翻牌”后成为代建公司，由这些局落实管理的工程，基本土就指定这些公司代建了。其次，是由一些工程仓促上马的现状造成的。目前，相当部分将建或在建的工程，上马时都较仓促，前期准备不够，预见性不强，建设过程中的变更相当频繁，从而导致预先无法明确具体的委托事项和要求。再次，是由现有的代建市场不够发达造成的。工程施工队伍的选择可以根据造价、技术能力、设备能力等看得见、摸得着等硬件来评判。而代建人的选择主要是依其管理能力和可信赖度等软件来评判，而这又不太容易掌握。加之“代建制”实施时间不长，市场培育不够，信息不畅，委托人只能选择自己所十分熟悉的队伍，范围当然就非常狭窄。这一问题如不解决，将阻碍“代建制”的健康发展。一是不利于“代建制”市场的建立。缺乏公平竞争，就可能会保护落后，扼制工程管理的专业化和规范化水平提高，使“代建制”在低水平徘徊；二是不利于监督制约机制的建立。如果委托人与被委托人之间的法律地位不平等，就会使委托代理异化，代建中的监督制约弱化，也使预防职务犯罪作用大打折扣。此外，在行业管理方面存在大量空白点。目前，全市虽已有16家企业获代建资质，但并没有出台代建企业的市场准人标准，在总体上也没有建立起行业管理体系。这些空白点的存在，虽然只是阶段性问题，但如不尽快予以解决，不但不能发挥“代建制”的优越性，反而会引发各种新问题。如果让一些不具备条件的公司成为代建人，让一些不受监督制约的人掌握管理权限，不就如同给予其作案空间吗？解决上述问题一是靠宏观环境的改善。解决代建人选择的问题，需要有国有企业改制、投资结构变化和工程项目储备等基础条件，这不是“代建制”本身所能解决的。好在人们对此已有较深的认识。这方面所要达到的要求是：国有的代建公司要按现代企业制度要求进行改革，与公共设施建设的投资人代表，在管理体制上“脱钩”，增强自身参与市场竞争的能力；公共设施建设投资多元化，组建投资管理公司对资金运作进行管理，摒弃建设过程中的条、块行政干预。此外，公共设施项目要加强前期准备的力度，克服边设计、边施工、边改进的弊端。二是靠制度建设。政府管理部门应主导“代建制”的发展，建立起一整套的管理制度。具体而言应包括如下一些制度：1、 市场准人制。对代建企业应该设置一定“门槛”，以保证代建质量。这些“门槛”一般应包括：注册资金，以证明其承担风险能力；技术力量，以证明其管理能力；代建记录，以证明其实际能力。同时，根据代建企业的相关数据确定其资质等级。2、 招投标制。对代建企业的选择应采用招投标制。这些制度应包括：强制性规定，对于由政府财力，或主要由政府财力，或由政府担保建设工程，以及市政公共设施建设工程，强制性规定必须实行“代建制”，并通过招投标选择代建人；禁止性规定，参与投标的代建人，必须与招标人，以及以后的工程承包商、材料供应商等没有任何资产和人事方面的牵连；平台设置，可以共用现有的建筑工程招投标平台，但其评标方法等应根据代建特点重新设定。3、 信用记录制。代建的特点，决定了代建人的诚信度的重要性，建立代建人的信用记录，有利于政府管理，也有利于建设方的选择。记录内容应包括：已代建项目状况，主要内容有工程规模和数量、质量评定、审计结论等；不良纪录