农业水价综合改革的意义与推进策略

0 引言近几年，国家按照“先机制，后建设”的方针，制定并健全了配套的水价补助、用户节约用水的奖惩机制等一套制度，推动了农业用水从粗放、浪费型到集约高效型转变。我国水资源的安全得到了切实的保护。在新的历史阶段，深入研究我国农业水价一体化的发展战略，是推动我国水资源可持续发展，实现农村发展的重大举措。1 农业水价综合改革的意义1.1 确保农业灌溉的正常运转目前，“重建轻管”是目前农业建设中普遍出现的“有人建、没人管、没钱管”的问题。根据调查，目前国内小型农田水利建设项目中，50%以上的小型灌溉设施未完善，大型灌溉泵房的设备完成度低于60%，目前小规模灌溉泵房的设备状况不容乐观。长期以来，我国的农田水利建设项目建设资金投入不足，而实际投入使用的资金又不足70%，且不能保障建设单位的运营管护经费，造成难以落实农田水利工程设施管护主体和履行管护责任[1]。农业水价一体化的实施，就是针对目前存在的“无人管、无钱管”的问题。通过明晰农田水利设施的管理方式，落实管理主体和资金筹集，使其“有人管、有钱管、管得好”，从而确保农田水利工程设施长效良性运转。1.2 推动农业节约用水和减少污染目前，全国耕地的有效灌溉面积已由1949年的2.4百万hm2增至目前的10.37亿hm2，位居全球第一。根据有关资料，截至2020年底，我国的节水灌溉已达5.67亿hm2，其中，管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉已达3.5亿hm2。尽管我国的节水灌溉取得了很好的效果，但与我国的农业现代化建设仍存在着很大的距离，尤其是在我国的缺水地区，农民的节水意识不强，致使大量的农田土地仍在进行大水漫灌。另外，目前我国的农作物存在施肥过量、施药过量等问题，施用化肥的平均施用面积约为506.11kg/hm2，比美国高3.69倍，英国高2.05倍；杀虫剂施用量为10.3kg/hm2，比美国高4.68倍，英国高3.43倍，肥料和杀虫剂的使用都远远超过了国际先进水平。化肥和农药是农业非点源污染的主要污染源，化肥使用过多，在农业生产中60%～70%会进入河流、水库、湖泊，对土壤造成污染，而常规的大水漫灌更容易造成农业非点源污染[2]。农业水费一体化改造能解决农业灌溉效率低下、农业非点源污染的难题，改变了以往农业灌溉模式下的“大水漫灌”模式，改变了以往农业灌溉模式下的“大水漫灌”，进而将农业从“用水大户”变成了“节水大户”，实现了农业的高效节水，彻底改变了以往的农业生产模式，从“浇田地”到“浇农作物”，进而推动了农业的节能化和节能降耗，确保了我国的水资源和环境的稳定。1.3 推进农牧业的供应体制变革通过制度的变革和创新来达到“三优化”（产业体系、生产体系、经营体系）、“三提高”（提高耕地产量、提高资源利用率、提高劳动生产率），进而扭转资源的耗能状态，使我国的农产品生产环境朝着绿色、生态可持续发展方向迈进。中共中央和国务院在2017年12月印发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》[3]。《意见》提出，要推动农产品的结构调整，要实现农产品和工业结构的调整，同时要加快农业质量和效益的提升。要坚持以绿色为导向，继续提升我国的可持续发展，包括加强农业的节水型、建立健全的农业节能型社会保障制度。要进一步加强农民的主体地位，尽快建立健全农业水价的价格体系，是全面推进农村供水体制改革的重大举措。农业水费一体化的工作还包括农业种植结构的调整、推广和实施先进的节水技术等方面，并利用水费作为手段，促进农业用水的节俭。所以，搞好农村水利体制的改革，不仅要推动农村的发展，而且要在农村持续发展中保持新的活力，而且要把农村的发展推向新的高度。1.4 确保全国粮食安全粮食安全是“国之大者”，党中央和国务院十分关心。习近平总书记强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，我们的饭碗应该主要装中国粮。强调落实“藏粮于地、藏粮于技”战略,以确保我国粮食安全。水利是农业的基础，水利是农业的生命线，水利是农业发展的主渠道[4]。水利是指通过数字技术、种子技术、农田改造技术、节水灌溉技术等现代化的科学手段来改善农田的产出率、资源的有效利用和劳动生产率。农业水费一体化改革的重点是建立健全农村水利设施的长效、良性运作。切实打牢保障国家粮食安全的水利基础。与此同时，农业节水一体化的实施，使农艺节水、设施节水、管理节水等节水手段得以持续地改善，以减少用水量、增加产量，确保了供水和粮食的稳定。2 农业水价综合改革推进策略2.1 建立健全、切实可行的农业用水价格体系建立和完善我国农用水费的基本原则，主要有三个方面：第一，制订并出台省、市、县的农业用水价格政策，其中还应包括超额用水量递增的制度和措施；二是要对改造区域的运营、维修和全部费用进行合理的计量，实行费用监督；三是要制订地区农业用水价格的规划。“定价”是此次改革的焦点，要把“谁来定”，“怎么定”，“定多少”等问题都摆在突出位置。首先，“谁来定”，也就是价格的问题，主要有政府定价、协商定价和指导定价，而对于大中小灌溉的骨干项目，政府定价的基本思路是政府定价；对下游渠系、小型灌区和由民间资金出资建设的灌区和水利设施，要采取议价机制；如果是由国家和社会多方合资建设，或具有社会公益性质，或具有援助或扶贫性质的水利项目，或有其他情况不适合谈判的，可以采用由政府指导的方式确定或限制最高的价格。其次是“分类水价”与“分档水价”的“怎么定”。一是区分粮食作物、经济作物和畜牧业用水的不同类别，并对最终用水的价格进行分级；二是根据不同水源的不同类别，如地表水、地下水、再生水、客水等，确定不同类别的水价，以体现其发展、使用费用及费用（税费）；三是根据地区差异或水资源短缺情况，确定不同地区的水资源价格。总体而言，附加值较高的经济作物、设施农业和畜牧业的价格较普通经济作物要高，而粮食价格则相对较低；地下水位比地表水位要高；在水资源短缺的地方，水费比其他地方要高。在实施“分类水价”的同时，也要实施“分档水价”，实施农用水的限额，逐步实施按比例递增的方式，建立两部分水费，对供水或用水受季节变动的影响较大的区域，可以实施丰枯期水费[5]。一般而言，对分级水费的制订没有严格的规定，而分级水费则应逐步实行。再次就是“成本水价”与“执行水价”“定多少”。供水定价要考虑水资源的成本、水资源的稀缺程度和使用者的承受力等因素，确定供水的定价，并在一定程度上保证其正常运营和维修费用。总体而言，粮食生产必须满足运营和维修费用的要求，经济作物的供水费用要满足全部费用标准，高附加值经济作物和设施农业供水的水价要高或有利润。在水费计算和制定完成后，“执行水价”的最后决定也是至关重要的，也就是要及时进行水费的调节，要掌握好水费的增加幅度和速度，可以逐步将农用水费进一步提升到包括运营和维修费用，有能力的地方则要把水费降到全额。在实施过程中要注意因人而异，要坚持“集中连片”的方针，在水源、供水工程等方面，在基本相同的条件下，对邻近的乡镇和村庄实施价格一致，避免激化冲突；在一个较少的区域，由于“插花地”中的农作物品种的差异，也不要强加于同一个区域的农作物的水费等级或实行不同水费；针对有防洪要求的沿湖低洼地区，实行供水价格要综合考量[6]。“成本水价”的制定要做到科学化、合理化，真正体现出灌区实际的水费；“执行水价”的确定要符合水情民情，有一定的可操作性。从宏观上讲，要根据物价的管理职能，实行分类经营，要体现水资源的紧缺和农户的承受力，要充分利用市场的资源分配和政府的职能。用句话来说，就是水费问题，应该由国家来解决，应该放开的地方要放，谁用水谁出钱，用水多交费多，总体上不会给农户带来太大的压力。2.2 建立健全我国农用水价格的科学化体系要根据有关标准和要求，对农村用水进行计量。在农村用水费用计算完毕后，根据水资源稀缺程度、农民接受能力等因素，在不提高农民承受能力的基础上，通过政府的价格和费用监督，科学确定实施水价，并逐渐实行水费计收。在实施水费计收时，要对水费进行适当的调节，逐步实现农田水利建设的正常运转。重点项目的水价通常是政府制定的，有条件的可以通过市场供求双方协商确定。在田间作业中，农用水量可以通过国家或供求双方进行谈判来确定。各地应结合自己的具体情况，积极探讨农业水价分类，逐步推行农业水价分级水价[7]。分类水价是指根据粮食、经济作物、畜牧业等多种用水的不同类别，根据其用水量、收益等因素，合理确定各种用水量的水价。分级水费是指根据农业用水的限额管理，采用增量式的方式，通过适当地设定各等级的水费和水费的提成，从而达到节约用水的目的。2.3 农村水权体系的建设与完善完善我国农村水权体制，就是要实现对农村水利用水的合理配置。首先要确定的是，这一点毋庸讳言，因为这是政府制定的，最关键的是，水权的发放与水资源的精确补助、水资源的激励制度息息相关，如果现在不进行水权的分配，那就太被动了。其次，讨论了水资源的“谁来分”“分给谁”“分多少”等问题，这些都是我国农村水资源管理体制改革中的一个重要问题。再次，关于水权的买卖，要严格遵守国家水利部门的《实施细则》。第一，要根据实施最严的水管理体制，把所有的水量都划拨到县级政府；第二，要对全区域的水量进行产业重新配置，也就是城乡生活、工业、农业、环境等方面的用水。这个工作进展得很慢，困难也很大。第三，要按照农业用水的总量，与灌溉指标相适应，将其逐步细化到农村经济组织、农村用水组织、农民用水组织、农民用水大户等。大部分市、县（区）都没有做这个工作，有的地方跨越了水权的范围，而是按照灌溉的面积和定额来进行水资源的调配。必须清楚“谁来分”的原则，即：农村水利水权的配置应当按照最严苛的水资源管理体制的规定，遵从流域水利主管机关的领导。关于“分给谁”的问题，国家发改委的通知提出，要将用水的总量，逐步细化到农村集体经济组织、农民用水合作组织、农户等用水主体，落实到特定水源，明确水权，实施总量控制；要把农业用水的总量分成各个水利枢纽或乡镇、村集体、农村基层用水单位，有条件的可以分解到用水户或土地，这就要求各地区要根据实际情况和管理要求，合适分到哪一级就分到哪一级。用更简单的话来说，就是将农用水权划拨到了某一区域（灌溉站、闸管所、小型水库管理单位或经营、承包公司等），或者将其划拨到没有建立这个机构的，也可以将其划入到农村集体（可以超出村级管辖范围）。“分多少”要看农资总量的调控和灌溉限额，若采用“自上而下”的精细划分办法，则有很大的可能会被分配给农民或土地，使其达到目前的灌溉指标，也就是说，农业用水的行业分布有问题，或者该地区水资源短缺，需要进一步推行高效节水灌溉，鼓励实行非充分灌溉制度[8]。若采用“自下而上”的定额方式来进行农业用水量的调配，会造成地区内的农业用水超过整个地区的总需水量，因此，此办法通常是不可行的。针对某一地区有多个灌溉源的农田水权配置，因计量设备的不健全而造成水量的计量不明确，造成了水资源的合理配置困难，通常采用“以电控水”和“以亩折水”的方式进行水资源配置。此外，还应注意，农用水权的分配金额与特定的灌溉保障比率有关，通常是以50%（普通农作物）或75%（水田作物）为保障，低于城镇居民和工商业用水的保障比例，在旱季（特别是在特别的情况下），必须对公众进行说明。2.4 制定适当的精确补助制度制定的价格，由当地政府提供。在确定补贴对象、细化补贴标准、制定补贴方式、程序和资金运用管理等方面的基础上，制定农业节水补贴的合理补贴限额。合理的精准补贴应当是精准补贴对象、精准补贴额度、合理补贴方式。精确补贴要以水源补贴、骨干工程运行维护为主、田间工程补贴为主，补贴范围通常按水价和用水量的差值来计算，补贴限额以内用水，超量用水不补贴或采取阶梯水价。要强化补贴资金监督管理，及时了解补贴资金的落实和使用情况，并对存在问题进行整改。政府的扶贫资金主要集中在水利发展、农业发展等领域，并将资金用于高标准农田建设后的管理资金，并通过水库山塘收益、农村集体经济等方式，多渠道、全方位筹措精准补助资金，确保精准补助资金的可持续性。3 结语农田水利一体化管理体制的创新、管理和维护资金的落实，确保了农村水费