公共财政建设情况及措施

公共财政建设情况及措施作者：罗红单位：中共安徽省委党校1准确领会公共财政的深刻内涵1.1公共财政概念公共财政是在市场经济条件下，政府为了满足社会公共需要，通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。如何准确理解公共财政概念？需要从以下两个方面把握：首先，弄清公共财政究竟为了谁。大家知道，所谓财政就是政府的一种资金收支活动，而这种收支活动总是为了实现政府职能或为政府行使职能服务的。那么在市场经济条件下，政府的职能就是满足社会公共需要，因此，公共财政成为政府实现满足公共需要职能的一种资金收支活动。在这里还需要进一步搞清两个问题：什么是公共需要？为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能？1）所谓公共需要，具体说很复杂，概括说就两大类。第一类是纯公共需要：保证国民基本素质和生存安全的需要，如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、基础科研、公共卫生和环境保护等；第二类是准公共需要：介于纯公共需要和私人需要之间,从性质上不能截然划分清楚的一些需要，如医疗卫生、社会保障、保障性住房，以及大型公共基础设施，甚至包括某些基础产业和支柱产业，如水、电、气、煤、油、运等。两类公共需要的区别在于，对于满足纯公共需要的产品进行消费通常都是免费的，而对于满足准公共可比性。三是地方政府大多没有比照中央跟进公开：已公布〃三公经费〃的地方只有北京、上海（预算）、陕西（决算）。#p#分页标题#6#3推进我国公共财政建设的对策建议3.1继续加大对民生领域资金投放的力度1）教育。百年大计教育为先。为了保证教育的优先发展，必须进一步加大教育投入，确保2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。在加大财政教育投入的同时，要更加注重优化教育资金的支出结构，突出保障重点，着力支持教育发展的关键领域和薄弱环节，重点向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。以缓解当前我国教育机会不均等、教育资源不公平的问题。2）医疗卫生。继续扩大基本医疗保险覆盖范围，初步形成13亿城乡居民全民医保体系；进一步提高医保的补助标准，将新农合和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准提高到年人均240元（之前为200元），并适当提高报销水平。3）社会保障。进一步加快推进社会保障体系建设，实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖（之前的覆盖面为60%）,而且还要进一步提高其他方面社会保障的水平。4）保障性住房。做好目前在建项目的建设，基本建成500万套，同时还要新开工700万套以上保障性住房，包括棚户区的改造，进一步缓解城镇低收入群众、新就业的职工以及农民工住房困难的问题。5）文化。大力促进文化发展繁荣，保证公共财政用于文化方面的支出增长幅度要高于财政经常性收入增长的幅度，从而更好地促进文化发展繁荣，满足人民群众精神文化的需求。3.2通过税收和公共支出双向发力，完善财政分配制度1）通过减税适度降低税收增幅，这样既可以减轻纳税人负担，又符合国家〃减税让利〃的政策选择。每次提及减税，很多人都会想到个人所得税。因为它是直接税，给人的感觉很直观，容易被引起关注。其实个人所得税在我国税收总额中占比并不高，2011年不足7%。关于个人所得税的改革，应该是对中低收入阶层的税负要进一步下调，而对收入来源多收入水平高的人，应使用先进的信息化征管手段,加大征收力度,减少税款流失。所以通过个人所得税的改革，应该真正实现收入多的人多交税、收入少的人少交税或不交税，从而有效发挥个人所得税调节收入分配、缩小收入差距的作用。（关于我国个人所得税的进一步改革，美国做法有值得借鉴的地方）从当前来看，我国迫切需要进行结构性减税。关于结构性减税，我国理论界早在几年前就已经提出,但实际实施的力度不够大，税收增幅依然居高不下。直至今年的中央政府工作报告，首次明确我国要进行结构性减税，重点减税领域应该是流转税，主要税种是增值税和营业税。从今年以来实施的减税举措看，一是对小微企业的增值税、营业税起征点进一步提高（由原来的月收入5000元提高到20000元）；二是对重复征税严重的服务业由营业税改征增值税。笔者认为，增值税作为我国流转税的重大税种，涉及企业生产居民生活的方方面面，征税范围及其广泛，可以考虑进一步降低涉及民生的基本消费品的增值税税率。另外，为了进一步强化消费者的纳税意识，提高税收透明度，建议消费环节在发票上注明税款。总之，通过大力减少流转税，既可以减轻企业负担，降低税收增幅，又有助于优化税制结构，扩大国内消费，实现税负公平公正。结构性减税并非只是一味地减税，针对不利于转变经济发展方式，不符合科学发展的情况，不但不能减税，反而还要增税。比如为了促进节能减排构建两型社会，应进一步提高资源税、开征环境税，以倒逼企业转变增长方式。还有对房产持有环节征收房产持有税，也是进行房地产市场调控的有效手段。也就是说，在优化税制结构的过程中，结构性增税不可避免。需要说明的是，结构性减税虽然不排除结构性增税，但执行的结果一定是减税的力度和幅度大于增税，最终使企业整体税负有明显下降。总之通过税收有增有减的结构性调整，使税制结构更加优化，从而构建起一个公平合理的税收制度。2）进一步调整财政支出结构，切实压缩行政性经费。严格控制〃三公〃经费，大力精减会议和文件，深化公务用车制度改革，进一步降低行政成本。3.3进一步提高〃三公〃经费公开透明的效果1）公开的项目要全面细化，数字要真实具体，并进行必要的文字说明，要让普通老百姓都能看得懂。由于财政收支预算具有较强的专业性，因此要求编制的部门尽可能做到项目细化、语言通俗，这样才能让公众看得清清楚楚、明明白白。2）公开的口径和标准要统一，进而使〃晒三公〃的内容具有真实性和可比性。公开〃三公〃经费既然是中央部门的统一行为，就应有统一的标准。只有标准统一，才具有可比性。为了防止部门〃自说自话〃，有选择性地公开，甚至弄虚作假，建议制定统一的统计标准，并由监察、审计等部门参与监督，统一对外公布。3）在中央机关公开〃三公〃的榜样力推下，地方〃三公〃公开才是重点，百姓更希望看到从中央到地方各级政府的完整〃三公〃数字。要求县级以上政府应当建立健全机关运行经费支出公开制度，定期公布〃三公〃经费的预算、决算、绩效考评情况。需要的产品进行消费则不是免费的，但是所产生的费用既不能由消费者全部承担，也不能让政府全部埋单，而是由政府和消费者按一定的比例分担。一般来说，政府承担的越多，表明国民的公共福利越高。2）为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能？因为市场经济条件下，作为市场主体的企业从事生产经营活动的目的，就是追求经济效益最大化。如果让企业生产提供公共产品，一方面对那些规模巨大，资金需要多的纯公共产品项目，任何一个实体都无能为力，另一方面公共产品消费使用过程中的不收费和低收费，也使得企业即便有能力也无动力，原因是与企业追求经济效益最大化的目标相违背。所以，在满足公共需要方面，市场是无效的或是失灵的。但是，公共需要在整个社会经济活动中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，为此需要政府出面。首先通过一定的手段（如税收等），集中一部分社会资源，形成财政收入，然后再以财政支出的形式，向公共领域投放公共产品，也可以通过购买公共服务的方式，从而满足整个社会方方面面的公共需要。因此，满足公共需要成为市场经济条件下政府义不容辞的职能和责任。而为了满足公共需要，政府通过组织收入、安排支出或购买公共服务，形成的收支活动就是公共财政。其次，公共财政是一种与市场经济相对应的财政模式。因为在市场经济条件下，市场成为资源配置的基础和主要手段，凡是市场能做的政府不要干预，凡是市场做不了或做不好的，政府必须介入。也就是说，政府要有所不为有所为，而政府有所为的正是市场失灵的公共领域，在公共领域范围内，为了满足公共需要，政府进行收支活动，所形成的财政模式只能是公共财政。我国传统的财政模式是〃生产建设财政〃。它是一种与计划经济相对应的财政模式，因为在计划经济下，政府是无限的、全能的，掌握着整个社会的全部资源。除了公共领域，政府还把大量的财政资金投入到了生产建设领域，最多的时候我国生产建设资金占到整个财政资金的70%左右，所以我国传统的财政模式被称为〃生产建设财政〃。实行了市场经济，要求政府必须转变职能，由无限的、全能的政府转为悠闲的、服务型政府，那么与政府职能相对应、为政府行使职能服务的财政也必须转型，也就是必须由传统的生产建设财政转为现代的公共财政。由于我国实行市场经济只有20年，因此实施公共财政的时间并不长。我国于1999年正式实施公共财政。2公共财政基本特性作为一种现代财政模式，实行公共财政必须具备三个方面的基本特性：公共性、公平性、公开性。1）公共性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨，不能以赢利为目标。这是实行公共财政的最基本特性。因为在市场经济中政府满足社会公共需要的职能，决定了政府进行财政收支活动，只能局限在公共领域范围内。但我国实行公共财政的头几年，由于对公共财政本质内涵缺少准确的理解和把握，加之受传统财政模式思维的惯性影响，大量的财政资金依然被投向了生产竞争性领域。这一方面扰乱了市场公平竞争的秩序，另方面也导致了对公共领域资金投放的不足。另外，改革开放尤其是实行市场经济以来，由于对公共领域的一些部门（如教育、卫生等）进行了不恰当的市场化改革，结果随着政府财政收入的增加，对公共领域的投入却没有增反而减少，于是引发了老百姓上学难、看病难、生活难、住房难等一系列社会问题。面对这些问题，我们开始反思：表面上看是学校、医院出问题了，实质上是我们的体制有问题，是政府的职能出现了错位（即政府失灵）。因此在党的16届3中全会上，党中央提出完善我国公共财政体制的战略部署，其核心内容一是要求政府切实转变职能，让政府的财政资金逐步直至全部退出生产竞争性领域；二是必须调整和优化财政支出结构，加大向公共领域尤其是与民生相关的公共领域资金投入力度。特别是在2005年，党中央首次提出〃关注民生、以民为本〃的执政理念，自此以来的这些年，政府不断地增加向民生领域的资金投放。所以，我国的财政正在逐步回归公共性的本位。2）公平性：公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分，必须公平公正。财政具体表现为一种资金的收支活动,其属于分配范畴。政府将钱收上来再用出去，实际上就是在进行国民财富的分配和再分配。这就要求政府在取得收入时，必须明确向谁收、收多少；然后再支出使用时，明确用多少、怎么用。都要相应地制定一个公平合理取得收入、安排支出的制度，即财政分配制度。所以,财政属于分配范畴。财政分配作为整个国民收入分配的组成部分，我国政府这些年来在财政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准、连续多年提高低收入群体尤其是企业退休人员的养老保险金等等，目的是为了降低中低收入者税负，提高低收入群体的收入水平，缩小收入差距。但毕竟整个国民收入分配的结构存在先天的不足和缺陷，使得城乡之间、区域之间、行业之间以及个人之间的收入差距依然比较大，贫富悬殊问题依然比较严峻。还有国民财富蛋糕做大之后，如何在政府、企业、居民之间合理分配，依然面临许多需要解决的问题。所以要求财政分配制度还需进行进一步的改革和完善。3）公开性：政府的财政收支预算要公开透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。这是公共财政与传统财政模式相比所具有的最典型特性。在公共财政框架下，政府是在为民理财。既然如此，那么政府的钱从哪里来，又用到了哪里去，以及怎么用的，作为公众都有权知情。由于受计划经济理财观念的影响，我们长期以来都把政府的财政信息当做〃国家机密〃不可告人。所以实行公共财政很多年来，我国在财政预算民主化建设方面工作滞后。其实公开政府财政信息，不仅是公共财政的基本要求，也是对政府权力进行监督和约束、从根源上防止腐败的突破口。2008年国务院颁布了《政府政务信息公开条例》，作为政府政务信息的一个重要组成部分，财政信息向社会公开政府责无旁贷。最近这几年，我国加快了财政信息公开方面的进程，但效果还不尽如人意。为此，要继续加大财政信息公开的力度，让老百姓对政府公开的〃账本〃不仅看得到，还要看得懂。更重要是通过公开财政信息，遏制政府大手大脚花钱的习惯，使纳税人的钱用在该用的地方。#p#分页标题#e#2我国公共财政建设的现状分析1财政资金公共性的现状分析从当前来看，分析我国财政资金公共性，关键就是考察对民生领域的资金投放情况。理由有二:是民生领域构成我国公共领域的核心和重点部分；二是政府对民生领域资金投放的历史欠账太大。1）对民生概念的基本界定。纯民生 与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面；泛民生 在纯民生基础上加计农林水、环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。2）民生资金的投放现状（本文基于对〃纯民生〃的分析）：增幅很大但占比仍低。从增幅看，2005年以来的这些年,政府不断增加对民生领域的资金投放,用于民生方面的支出增幅，明显超过同期全国财政支出的增长幅度。2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出累计达到38108亿元，比上年增长30.3%。（全国财政支出比上年增长21.2%）。所以，这些年的民生支出增幅很大。从占比看，2011年全国财政用于〃纯民生〃支出占全国财政支出的比重为35%,与2010年的32.6%相比，提高了2个多百分点。由于我国政府对民生领域的历史欠账太多，所以民生资金的基数依然比较少，绝对数依然比较小，与多数市场经济国家相比，占财政总支出的比重还比较低，另外与老百姓日益增加的民生诉求相比，也还有不小的差距。这就要求政府仍需继续加大对民生资金的投放力度。2财政分配的公平性现状分析财政是政府参与国民收入分配的一个重要手段，主要从收入与支出两个方面，对收入分配格局发挥重大调节作用。合理的财政分配制度是社会公平正义的重要体现。当前，我国财政分配制度存在的突出问题：1）财政增收太快。财政收入持续快速增长，使得政府收入占GDP的比重不断提高，当国民财富(GDP)一定的情况下，政府收入占比过高，必然会在一定程度上挤占本应属于居民的财富。特别是在当前劳动者工资普遍较低，国民幸福指数普遍不高的背景下，财政收入的过快增长，容易引发〃国富民穷〃的忧患。我国财政收入是由税收和非税收入构成，其中90%左右来自税收，所以财政收入的快速增长，主要源自税收的快速增长。21世纪的十多年来，我国的税收收入实现了持续快速增长，基本形成了这样两个规律：五年翻一番，十年翻两番；年均增速超过20%。具体分析税收快速增长的原因，主要有以下三个方面：一是经济的快速发展。因为经济决定税收，税收来源于经济。经济发展了，企业效益提高了，必然带来税源的增加。二是税务部门加强征收管理。由于通过先进的信息化征管手段，使税务部门征管水平不断提高，在很大程度上减少了税款流失，确保了税款应收尽收。三是从当前来看，通胀也会导致税收增长。因为通胀的主要表现是物价上涨，那么以商品价格作为计税依据的流转税款，必然会随商品价格提高、税基扩大而增加，所以在其他因素不变的情况下，通胀会带来流转税增加。流转税又称间接税，主要有增值税、营业税、消费税等，它们的共同特性是隐含在商品或劳务的价格里。企业只要发生销售行为并取得收入，无论盈亏一律依据销售收入纳税，然后企业把税款打入成本、计入价格,随着商品的流通转让通过价格将税款转嫁给消费者，消费者不论承受能力大小，只要有消费，在接受价格的同时也就接受了含在价格里的税款。所以间接税具有很强的诡秘性，它隐藏在我们日常生活衣食住行的方方面面，每个消费者只要有消费就在贡献税收。如果说企业是流转税的法定纳税人，那么通过价格转嫁税负，消费者就成为流转税的最终负税人或者实际纳税人。四是我国现行的税制结构恰恰是以流转税为主，占比高达70%左右。以流转税为主的税制结构，在通胀时期一定表现为税收增加，而且是流转税的增加o流转税太多，首先，不利于提高企业生产积极性。因为流转税越多成本越高，尽管可以通过价格进行转嫁，但毕竟增加了成本，尤其是在通胀的环境下，会使得企业因成本的上涨，大幅度压缩利润空间。所以过多的流转税会影响企业生产积极性。其次,对普通消费者来说,承受着过多的流转税，增加了消费成本、削弱了消费能力，不利于扩大国内消费需求。其实国外也有间接税，但与我国税制不同的是，大多数国家的间接税占税收总额的比重大致30%〜35%,远远低于我国的间接税占比，间接税占比越低，转嫁给消费者的税收就越少，消费者负担也就越轻，这才能真正体现税收公平的原则。而且消费者每发生一项销售行为，获取的发票上都会注明税款，因此国外的税制既公平又透明。通过上述分析，对我国当前的财政收入格局做以下结论：财政收入中90%是税收，税收收入中70%是流转税，而在通胀时期由于物价上涨，使得流转税增加，既影响了企业的生产积极性，又加重了消费者的负担。因此，我国现行税制面临着优化结构、减税