政策分析方法和政策理论模型

政策分析方法

和政策理论模型

本章要点政策分析的步骤1政策模型及相关理论3政策分析的方法2第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤1政策分析的基本因素

（1）问题指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题。（2）目标（3）备选方案（alternatives）是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。（4）效果（5）选择标准（criteria）又称决策标准或决策规则。第一节政策分析的步骤与方法（6）模式（models）是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像。（7）政治可行性（politicalfeasibility）是指符合解决问题的政治限制。限制指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤2政策分析的过程框架综合政策分析家们的观点，陈振明提出包括如下六步的政策分析过程模型：图3—1政策分析过程的基本步骤第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤2政策分析的过程框架宁骚认为公共政策分析过程的逻辑顺序分为如下几个阶段：（1）阐释目标：分析有关问题和争论点；弄清这些争论的来龙去脉；说明目标；发现起作用的主要因素以及取得对它们之间关系的初步认识。（2）寻找方案：根据政策目标来搜寻和设计出所有可能的备选方案，包括对已有方案的整理。在此基础上，收集与方案有关的资料和数据，并进行分析。（3）预测效果：根据备选方案的内容和性质，以及方案实施的环境和条件，对方案的效果做出估计。（4）构造模型：构造一个或多个关于政策系统及其环境的模型；根据模型，对政策系统的操作进行分析，并对政策系统的工作方式和工作性能做出估计。（5）评估方案：选择一定的（一个或多个）标准，把各种备选方案按照优先顺序排列起来，使决策者更容易做出选择。第一节政策分析的步骤与方法一政策分析的过程框架及步骤2政策分析的过程框架政策分析在实际应用中不仅是递进的，而且往往互相交叉、互相渗透，有些阶段还要循环往复若干次。奎德用框架图来表示政策分析的重复过程。图3—2分析过程的重复性第一节政策分析的步骤与方法二政策问题界定的方法威廉·N·邓恩归纳出政策问题界定的八大方法：表3—1方法目标程序知识来源评价标准边界分析估计元问题的边界饱和抽样、启发问题知识系统限定范围的正确性类别分析澄清概念概念的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑一致性层级分析明确可能的、可行的及合理的理由原因的逻辑划分与分类个别分析人员逻辑一致性综摄法确认问题间的相似点建立个人的、直接的、象征性的、幻想的类比个别分析人员或集体比较的合理性头脑风暴产生想法、目标、战略产生想法和评价集体一致性多角度分析产生洞察力综合运用技术、组织和个人观点集体洞察力的改进假设分析冲突性假设的创造合成明确利益相关人，提出假设，质疑，集中并合成集体冲突论证图形化假设评估合理性和重要性的评估排序并制图集体最佳的合理和重要性案例3—1政策问题界定的方法的应用（见章后链接）

第一节政策分析的步骤与方法三目标确立的方法1价值分析（1）价值判断构成确定政策目标的基本前提。（2）价值（观）是由复杂的因素所决定的超理性或非理性的既成的东西，不一定是合于理性的思考结果。生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。（3）价值分析：政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性限制；价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变。（4）为澄清目标而作价值分析，主要解决的是目标反映谁的价值观，目标相关群体的利益等问题。对各种价值表征进行行为研究；对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析；决策分析（包括对不同价值的敏感性进行分析）；预测分析（资源分配是价值观的最突出的表征之一）；面谈；利用德尔菲法进行详细调查；辨别目标群体及个人价值观的基本含义和范围等。第一节政策分析的步骤与方法三目标确立的方法2政治分析影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要，以及各种利益团体的政治诉求。3处理多重及冲突的目标奎德认为，如果在政策目标这个问题上存在着争论，人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。可以采取两种另外的途径（最优化途径和“满意”途径）来确定一个偏好的目标。第一节政策分析的步骤与方法三目标确立的方法4目标最优化的方法及技术实质上是在各种目标和各种限制条件（约束）之间寻求一个合理的妥协。常用的多目标决策分析的方法和技术有：（1）化多为少法；（2）重排次序法；（3）分层列序法；（4）直接求非劣解法；层次分析法。第一节政策分析的步骤与方法四方案搜寻的方法（一）备选方案的来源魏墨和维宁认为有四个来源：1）现有的政策提案；2）通用的解决方案；3）调整过的通用解决方案；4）非现成的解决方案。阿西认为，备选方案可以通过四种途径获得：1）保留现有的制度；2）调整现有的制度；3）使用已预先进行的方案设计；4）进行全新的制度系统设计。第一节政策分析的步骤与方法邓恩在《公共政策分析导论》中列举了备选方案的八个来源：1）权威；2）见识；3）方法；4）科学理论；5）动机；6）相似案例；7）类比；8）伦理体系。陈振明认为备选方案的主要来源有：由政策问题的性质以及政策目标所派生；现有的政策；从别人或别的地方处理相同问题的经验中得到借鉴；某些特殊政策案例的启示；从类似的问题中加以类比或推广；向专家请教；根据权威的要求；从政策参与者的价值观及信念、法律的规定和科技知识中进行推导等。第一节政策分析的步骤与方法四方案搜寻的方法（二）备选方案产生的步骤和方法1搜寻与发现应尽可能地在方案的来源中弄清备选方案的可能范围和种类，通过大胆的搜寻、调查与发现，尽量产生出广泛而实际的解决办法或方案。各种查明潜在备选方案的方法，包括：头脑风暴法、文献评论法、快速的调查、与理想的比较、无所作为的分析、实践经验的比较、被动的收集与分类、类型学的发展、类比等等。

2设计和创造实际上包括两个步骤：政策方案轮廓的设想：是指运用创造性思维，从不同的角度和途径，勾勒出多种实现政策目标的思路和方案轮廓。方案细节的设计：是指按照构想的方案轮廓，确定实现政策目标的具体途径、措施和方法。3筛选要在可供选择的备选方案的基础上，对各种可行方案进行比较和鉴别，然后加以优劣判断，加以取舍，以便作进一步的分析研究。第一节政策分析的步骤与方法四方案搜寻的方法（三）若干应注意的事项没有一致公认的规则可以保证我们找到合适的或理想的备选方案。具体的注意事项：（1）不要过分依赖于过去的经验；（2）不要急于批评别人的意见，不要让好的主意溜掉；（3）避免过早锁定问题定义；（4）避免过早形成偏好；（5）防止未经评估而排除备选方案；（6）注意在条件发生变化时，重新考虑以前被排除了的备选方案。第一节政策分析的步骤与方法五结果预测的方法1、趋势外推法。根据过去的变化趋势预测未来。基本前提是预测对象的变化规律从过去到现在直至未来是基本不变的，即发展的过程是渐进的。本质特征是利用现有的数据资料，发现预测对象的变化趋势，并把这一趋势推向未来。常用于中、短期经济预测与技术预测。2、因果分析法。找出事物变化的原因，找出原因与结果之间的联系方式，并据此预测未来。基本前提是预测变量（结果变量）与其他解释变量（原因变量）之间的联系方式。本质特征是以过去的结构为依据，做未来的预测。主要应用于经济领域。第一节政策分析的步骤与方法3、直观预测法。主要靠预测者的经验、学识和经验分析能力来做预测，因此更富有“艺术”的特色。主要应用于较难定量化的领域。这类方法有很多种，但并未形成完整的体系。较常见的有德尔菲法、头脑风暴法、交叉影响分析法、相关图示法、类推法、形态分析法、空缺分析法、“脚本”法等等。第一节政策分析的步骤与方法六方案比较的方法巴达克（Bardach）认为，对政策目标产生较大影响的主要制约因素是：技术可行性、政治可行性、经济可行性和行政可行性。帕顿以为，大部分主要的评估标准都可以归入这四种综合类型。（1）技术可行性（technicalfeasibility）标准。测量备选方案或项目的结果能否达成预期的目标。包含两层含义：现有的技术或方法能否使得目标的实现成为可能；在现有的技术水平或方法论上达成目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。（2）经济可行性（economicfeasibility）标准。是可用资源的可能性。包括两方面内容：某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益。第一节政策分析的步骤与方法（3）政治可行性。邓恩等人将政治可行性细分为可接受性、回应性、合法性和公正性等方面；美国学者马杰（G·Majone）认为一个政策方案或建议仅当它满足所有相关的约束或限制（constraints）时才是可行的。这里的约束是指任何能够影响政策结果和不在政策制定者控制之下的环境特征。（4）行政可行性（administrativefeasibility）。也称行政或管理的可操作性。案例3—2方案比较的方法的应用——可行性分析（见章后链接）1成本—效益分析法：是对在整个的一种政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析方法。效果评估的方法2前后对比法：是对政策执行前后的有关情况进行对比。可分为四种方式：（1）简单“前—后”对比分析；（2）“投射—实施后”对比分析；（3）“有—无政策”对比分析；（4）“控制对象—实验对象”对比分析。3对象评定法：指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。4专家判断法：组织专家审定各项关于政策的记录，观察政策的执行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及工作人员交换意见，最后撰写评估报告，坚定政策的成效。5自评法：政策执行人员自己对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。七效果评估的方法第二节政策分析方法一系统分析方法（一）系统分析概述1系统分析的概念系统分析是一种系统研究的方法，它运用现代科学的方法和技术对构成事物的系统的各个要素及其相互关系进行分析，比较、评价和优化可行方案，从而为决策者提供可靠的依据。系统分析从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求优化整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。2系统分析的要素：目标、备选方案、效果、标准和模型第二节政策分析方法3系统分析的特征（1）以整体为目标（2）以特定问题为重点（3）运用定量分析方法（4）凭借价值判断4系统分析的基本原则（1）内部条件和外部条件相结合（2）当前利益与长远利益相结合（3）局部效益和整体效益相结合（4）定量分析和定性分析相结合第二节政策分析方法5系统分析的作用：

帮助人们了解政策系统及对不同的政策系统加以比较；鼓励人们对系统的不同部分进行同时的研究；使人们注意系统中的结构和层次的特点；开拓新的研究领域，增加新的知识；突出对未知东西的探索，使人们在过去和现在的基础上了解未来；使人们转换视角，从不同的角度或侧面看问题；在考虑目标和解决问题时，注意考虑协调、控制、分析水平和贯彻执行的问题；诱导新的发现，注意进行从目的到手段的全面调查等。第二节政策分析方法6系统分析的局限性（1）系统分析的各个具体方法之间仍然难以协调。（2）系统分析方法仍然会在解决公共政策问题时表现出无能。张国庆认为，系统分析的缺陷表现为：（1）缺乏创造性。（2）缺乏对价值体系的考量。（3）缺乏政治分析的维度。（4）缺乏对制度的研究。（5）忽视历史的因素。（6）倾向于依赖纯逻辑式的分析推论。第二节政策分析方法（二）系统分析的内容1整体分析（1）系统的各个要素和单元对系统整体均有其独特作用，突出整体中的任何局部的作用都将影响到整体效果的发挥，不能盲目夸大或缩小其中任一部分的作用。（2）系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化，偏离系统整体目标或分散目标都会增加系统的内耗，从而导致系统整体功能的无输出或少输出。（3）必须不断和调整系统的各个要素和单元中不合理或相互矛盾的成分，以促进系统各组成部分的均衡发展，提高系统的整体效果。（4）系统的整体功能大于部分功能之和。系统的优化从整体与局部的关系来看：一是局部的每个子系统的效益都好，而且组合起来的系统的整体效益也最优；二是局部的每个子系统的效益都好，但组合起来的系统的整体效益却没有达到最优；三是局部的每个子系统的效益并没有达到最优，但系统的整体效益较优。从近期和长远的角度来看：对近期与长远都有利；对近期有利而对长远无利甚至有害；对近期不利但对长远有利等。因此，整体优化的原则是：根据已确定的目标，在整体利益最优的前提下，处理好整体与局部、近期与长远的关系。第二节政策分析方法2结构分析系统的结构分析指的是系统内部诸要素的排列组合方式。（1）层次分析系统内部结构是分层次的，如表层结构和深层结构、横向结构和纵向结构、微观结构和宏观结构等，系统各层次既有相对独立性，又有相对关联性。五个步骤：建立层次结构模型；构造判断矩阵；层次单排序；层次总排序；一致性检验。第二节政策分析方法（2）相关分析在政策研究的过程中，尤其是在问题界定、目标确定和方案规划中，充分注意到各种问题以及问题各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、子目标与总目标以及子方案与总方案之间的关系，注意问题目标和方案与社会、经济和政治环境之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响。（3）协同分析协同性是指系统发展变化中各部分发展变化的同步性，即系统的变化引起系统各要素或单元及环境的变化的必然性和规律性。第二节政策分析方法一系统分析方法（二）系统分析的内容3逻辑分析图3—9逻辑分析过程4环境分析系统存在于环境之中，与环境相联系、相作用，又与环境相区别。环境因素主要有：（1）物理技术环境；（2）社会经济环境；（3）文化心理环境。

第二节政策分析方法一系统分析方法（三）系统分析中的定量技术克朗根据决策类型的不同分类：确定型的分析技术和随机分析技术。确定型，是指只有一种姿态，并在做出可接受的假定之后，其变量、限制技术、不同的选择都是已知的、确定的、可以预见的方法或技术。模型、工具或技术应用基础知识线性规划解决在商业、交通、库存、建筑、后勤及网络中的配置、分配和优化问题计算机科学、敏感性分析、代数解法、单纯形表、经济学排队论人或事物或事件的等待服务问题蒙特卡罗法、模拟、统计学规划管理技术生产和建设计划PERT（成本或时间）、CANTT图、网络分析（CPN）、决策树马尔柯夫分析销售经营、预测矩阵代数、经济学对抗分析商业、心理学、国防研究博弈论质量保证工业、国防科学、技术损益分析资源分配经济学、统计学表3—2确定型的定量模型、方法和技术第二节政策分析方法随机分析技术则是应用于不确定型或风险决策的分析方法及技术。表3—3随机定量模型、方法和技术模型、工具或技术应用基础知识动态规划在生产、配置活动中的多阶段决策计算机科学和概率论计算机模拟系统内部的相互作用计算机科学和蒙特卡洛法随机库存论需求或提前时间是随机的情况概率论和期望值统计量随机模型计算系统转换的概率矩阵代数、微积分取样、回归、指数平滑大总体的问题解统计学和概率论贝叶斯定理条件概率下的预测、相关和因果分析代数、概率论以及有关先验概率和知识损益分析资源分配经济学和统计学决策树系统行为代数和统计学第二节政策分析方法一系统分析方法（四）系统分析中的定性方法1、因果分析法：是利用因果分析图来分析影响系统的因素，并从中找出产生某种结果的主要原因的一种定性分析方法。2、KJ法：KJ法是一种直观的定性分析方法，由日本东京工业大学的川喜田二郎（KauakidaJir）教授开发的。KJ法是从许多信息中归纳出问题整体含义的一种分析方法。基本原理是把每个信息做成卡片，将这些卡片摊在桌子上，然后综观全面的卡片，把有“亲近性”的卡片集中起来合成子问题，依次做下去，最后求的问题整体的构成。第二节政策分析方法一系统分析方法（四）系统分析中的定性方法3.目标——手段分析法目标——手段分析法，就是将要达到的目标和所需要的手段按照系统展开，一级手段等于二级手段，二级手段等于三级手段，依次类推，便产生了层次分明、互相联系又逐渐具体化的分层目标系统。图3—11目标—手段分析图案例3—3政策系统分析方法的应用（见章后链接）第二节政策分析方法二其他分析方法（一）矛盾分析方法矛盾普遍性和特殊性：在普遍性原理的指导下，具体的分析矛盾的特殊性。主要矛盾和次要矛盾：在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，统筹兼顾，学会“弹钢琴”。矛盾的主、次方面：在分析政策问题、制定和执行政策时要善于抓住重点，分清事物的主流和支流，坚持两点论和重点论的统一。第二节政策分析方法二其他分析方法（二）历史—比较分析方法1历史分析在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一。在评价事物时，要坚持肯定与否定的辩证统一。在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一。2比较分析（1）确定比较研究的范围；（2）进行个案研究；（3）类型分析；（4）设定比较对象的自变量和因变量，比较变量之间的关系，考察其共同特征和个别特征，发现共同本质和个别事物的特殊属性。3个案分析个案分析也叫个案研究或案例研究，是对单一的研究对象进行深入而具体研究的方法。第二节政策分析方法二其他分析方法（三）经济—社会分析方法1利益分析方法研究当前中国的公共政策，要明确当前中国存在哪些利益关系，这些利益关系表现出哪些新特点，如何进行针对性的调控。2经济分析方法（1）成本—效益分析法第一步：识别阶段，判断目标。第二步：调查阶段，主了解能实现该目标的方案。第三步：收集信息阶段。第四步：选择阶段，采用不同的分析方法。第五步：决策阶段。案例3—4京津唐高速公路的成本—效益分析（见章后链接）第二节政策分析方法（2）成本—效能分析法对于不合适用成本—效益分析法的项目，可以运用成本—效能法进行分析。这个方法的要点是根据方案或项目预期结果的成本与效能，来评估每个方案或项目的效果。（3）公共定价法由于政府也提供大量满足社会公共需要的“市场性物品”，那么，这些物品也涉及同其他商品和服务一样的问题，即价格的确定，这就是所谓的公共定价。第二节政策分析方法二其他分析方法（三）经济—社会分析方法3社会形态分析社会形态是一定社会发展阶段上经济制度、政治制度和思想文化体系的总称，是这个阶段生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的具体的、历史的统一。人类社会发展的不同历史阶段，都是由特定的经济基础和上层建筑统一构成的不同社会形态。经济基础是指由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和；上层建筑是建立在经济基础之上的意识形态以及与之相适应的制度、组织和设施的总和。经济基础是上层建筑赖以存在的根源，它决定上层建筑；上层建筑是经济基础在政治和思想上的表现，它反作用于经济基础。4社会阶级与阶层分析阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察和研究阶级社会中社会现象的方法第二节政策分析方法二其他分析方法（四）制度分析方法制度（Institution）包括政治组织、法律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。（五）价值、超理性与宏观分析方法1价值分析案例3—5向“三陪”小姐收个人所得税的伦理学分析（见章后链接）2超理性分析超理性的过程是极为复杂的过程。超理性过程基本上是非逻辑的过程，它直接影响人的决定和行为。R·M·克朗进行了较好的概括。图3—12克朗超理性过程过程定义判断从经验中获得的决策智慧直觉不依靠逻辑推理而在头脑中领悟到的知识创造力产生形式、构造和关系的脑力过程灵感通过非理性的方式而得到的偶然发现隐含的知识通过生活体验而获得的知识信仰未经理性检验而接受为真理爱情、欢乐、歉意、憎恨、恐惧从感情而产生的意识中的情绪状态领袖的魅力激发忠诚和称颂的能力忠诚对人或组织的忠顺和自觉承担义务洞察力理解能力意志达到目的的决心（越是耐心和克己，意志越是坚强）政治决定什么人在什么时候、怎样得到、得到什么的过程（决定分配的理性）超感交流越出感觉的正常范围的交流预见能力预见未来事件的能力第二节政策分析方法3德洛尔宏观公共政策分析德洛尔的22条原则（1）以判断和行为的哲学而不是科学的哲学为基础。（2）以超理性为依据。（3）以宏观公共政策为焦点。（4）对公共政策模式的考虑。（5）从国家兴衰、革命和政权的命运等“宏观”高度来思考问题。（6）未来因素的设计。（7）在历史中思考。（8）对形势进行广泛、远期和动态的预测，尤其要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变。（9）以协调的观点为指导，注意关键性抉择。（10）避免不利结局，争取良好绩效。（11）清除弊病。第二节政策分析方法（12）在与动态环境交互作用的意义上进行分析。（13）深层复杂性的处理。（14）公共政策赌博。（15）价值分析和目标探索。（16）了解新情况，修改旧决定。（17）创新和创造性。（18）政治上的周密性和相对独立性。（19）与危机决策的相关性。（20）同公共政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系。（21）元政策的制定。（22）注重沟通。第二节政策分析方法（六）创造性分析方法1专家预测法（专家决策法、专家评优法）以专家的创造性思维（如直觉、灵感、判断和顿悟等）来获取未来信息的一种直观型决策方法。（1）个人判断法（个人头脑风暴法）依靠专家的微观智能结构对政策问题及其所处环境的现状和发展趋势、政策方案及其可能结果等作出判断的一种创造性政策研究方法。（2）专家会议法（智囊团预测法、头脑风暴法）依靠一定数量专家的创造性思维来对决策对象未来的发展趋势及其状况作出集体判断的创造性思维方法。第二节政策分析方法2德尔菲法采用匿名通信和反复征求意见的形式，向与所预测的问题有关领域的专家分别提出问题，是专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，而后将他们回答的意见综合、整理、归纳、匿名反馈给各个专家，再次征求意见，然后再加以综合反馈，这样经过多次反复循环、技术处理，最后得到一个比较一致且可靠性较大的预测结果。第二节政策分析方法（六）创造性分析方法3脚本写作在公共政策分析中，脚本是对设想实现所要分析、设计和评估的系统或政策需要的各种条件的描述或预言。脚本写作（scenariowriting）就是准备一系列的从现在到未来的某个时候的假设可信事件的逻辑序列。综合运用决策者自己已有的知识、技术和经验，并依靠直觉、灵感、判断和顿悟等非理性或超理性思维，从现在到未来某个时候一系列假设可信事件的逻辑来编写脚本的构思和写作过程。回答的是：决策者要实现的目标在5年、10年、20年或更长时间中与环境之间有多大的相关性；为了改进和实现这些目标以确保它们适应未来的环境，必须采用哪些措施。第二节政策分析方法4运筹博弈运筹博弈（