新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗

制度1提纲对传统合作医疗发展的回顾评价及新型农村合作医疗产生的背景机遇与转折---新型农村合作医疗制度的建立全国新型农村合作医疗的进展情况我省新型农村合作医疗的基本情况新农合的贡献、任务与挑战2一、对传统合作医疗发展的回顾评价

及新型农村合作医疗产生的背景3合作医疗的发展轨迹萌芽期：20世纪40年代的陕甘宁边区形成期：20世纪50年代农业合作化普及期：20世纪60-70年代毛泽东：合作医疗好。（1967）解体期：20世纪80年代农村经济体制变革探索期：20世纪90年代逐步建立市场经济体制新型农村合作医疗试点阶段：2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。45党的十六大提出：全面建设小康社会；

2003年SARS突显：社会卫生，特别是公共卫生滞后；

党的十六届三中全会：五统筹、以人为本；

党的十六届四中全会：和谐社会。6据2003年全国卫生服务调查显示：

——农村合作医疗覆盖率为9.5%，农村地区仍有90%的人口没有任何的社会医疗保障。

——农民的两周未就诊率为45.8%（1998年为33.2%),未住院率为30.3%。

——31.4%的农民采取自我医疗方式（1998年为21.4%）

——在农村贫困户中，因疾病损伤导致贫困的为33.4%,与1998年相比有较大程度的增加。（一）在温饱问题解决以后，农民因缺乏有效的健康保障办法，因病致贫、因病返贫成为社会发展的突出问题。71998年与2003年相比，农民次均就诊费从45元上升到78元，年均增速14%（全国平均9%）。农村次均住院费从1532元上升到2236元，年均增速为9.1%（全国平均为6%）。（二）医疗费用明显增加，相对于多数农民增收缓慢，农民不堪重负。8（三）城乡居民医疗保健服务利用和健康水平存在明显差距农村城市1、2000年农村、城市儿童死亡前治疗情况92、2000年，城镇人口期望寿命为75.21岁，农村为69.55岁，相差5.66岁。1994年农村孕产妇死亡率和婴儿死亡率分别是城市的1.9倍和2.9倍，到2002年为2.6倍和2.7倍。10（四）既往合作医疗需要改革

合作医疗覆盖率变化曲线示意图111、成败启示（1）成功之处： ——符合农民需要 ——适应中国农村经济社会条件 ——是发展中国家解决农民保障问题的创举，功不可没。12计划经济体制下的医疗卫生服务体系（2）失败之处：农民健康合作医疗农村三级卫生服务网乡村医生农村集体经济个人投入

投入政府集体经济的支撑作用缺失，没有替代132、其它问题政治因素，认识不一统筹层次低，抗风险能力弱管理落后透明度差，存在不公平现象医疗服务点少层次低，缺乏制约因素多次反复，农民缺乏信心14对传统合作医疗的基本评价合作医疗在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。表现在三个方面：有利于农民获得及时、合理、有效的医疗、预防、保健服务。有利于农村三级卫生网的巩固和发展。有利于农村卫生队伍的稳定和提高。15对传统合作医疗的基本评价传统合作医疗大面积解体的主要原因：一是政策因素：政策之间的相互冲突、有的政府部门把举办合作医疗当成增加农民负担。二是制度设计上的缺陷：未能构建农民参与管理和监督的有效实现形式。三是未建立可持续发展的筹资机制：由于国家基本没有投入，传统合作医疗失去经济支撑。四是合作医疗基层组织与管理者对合作医疗的积极性下降。16二、机遇与转折

经过三年的多部委调研与协调，在李岚清副总理的支持指导下，2002年10月19日下发了《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，2002年10月召开了全国农村工作会议。17（一）目标到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。18主要包括：建立基本设施齐全的农村卫生服务网络建立具有较高专业素质的农村卫生服务队伍建立精干高效的农村卫生管理体制建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度和医疗救助制度19新型农村合作医疗的特点与基本知识概念：新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。目标：到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民。20（1）实施原则一是与当地经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应二是自愿参加、多方筹资三是以收定支、保障适度四是先行试点、逐步推广21（2）组织管理

统筹单位：一般采取以县（市）为单位进行统筹。

管理体制国家：国务院领导全国新型农村合作医疗工作，建立新型农村合作医疗部际联席会议制度，日常工作由卫生部负责。省、市级：成立由卫生、财政、农业、民政、审计、扶贫等部门组成的农村合作医疗协调小组。22（2）组织管理县（市）级：（1）成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责组织、协调、管理和指导工作。（2）委员会下设经办机构，负责具体业务工作，可称合作医疗管理办公室，或合作医疗管理局，根据服务人口数核定编制，为事业编制，比照公务员管理，财政全额供给。县级经办机构在乡镇可设立派出机构（人员）或委托有关机构管理。（3）经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不得从合作医疗基金中提取。23（3）基金筹资性质：合作医疗基金是民办公助社会性资金。原则：个人缴费、集体扶持和政府资助相结合政策界线：农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行的缴费义务不能视为增加农民负担。来源：中央财政（对中西部地区）地方三级财政农民个人缴费24（4）医疗服务管理经办机构：择优选择定点医疗机构，加强监督力度，实行动态管理。定点机构：完善并落实各种诊疗规范和管理制度，保证服务质量，提高服务效率，控制医疗费用，向参合农民提供合理、有效、质优、价廉的医疗卫生服务。25（二）党中央、国务院高度重视新农合工作胡锦涛：这是一件为民、便民、利民的大好事。（2003.11.20）温家宝：做好新型农村合作医疗试点工作，是加强农村医疗卫生工作的一项重大举措，必须从贯彻“三个代表”重要思想和党的十六届三中全会精神，统筹城乡协调发展、统筹经济与社会协调发展的高度充分认识这项工作的重要意义。（2003.11.19）26农村合作医疗试点工作取得明显进展，受到广大农民的欢迎。但与其它新事物一样，难免有不够完善的地方。望继续加强领导，完善试点，因地制宜，循序渐进，确保健康发展，以造福于亿万农民群众。

胡锦涛总书记2004年7月批示：27温家宝总理2004年7月批示：

赞成关于合作医疗试点工作的总体考虑。建立新型农村合作医疗体制，解决八亿农民的看病问题，直接关系广大农民的健康和利益，关系农村实现小康宏伟目标。要充分估计这项改革的艰巨性和复杂性，做好克服困难的思想准备和工作准备。28为此，必须加强党和政府的领导，通过扎扎实实的试点工作，摸索和总结出一套切实可行的改革方案；必须坚持实事求是，一切从农村实际出发，照顾不同地区的特点，因地制宜；必须尊重农民的意愿，因势利导，调动农民的积极性，让农民得到实实在在的利益；必须把国家的政策扶持、合作的优势同市场机制结合起来。多年农村改革的实践告诉我们，许多经验和创造来自基层，来自农民，我们要善于发现、总结和提高。29（三）两个根本问题1.为什么还要搞合作医疗？卫生公平的需要全面建设小康社会、以人为本的需要社会保障的初始形态（在相当长的历史时期内，不能实现城乡统一的社会保障制度）既要改革又要继承和发展：强化政府的主要作用（理念、经济支持、组织领导）30

2.新型农村合作医疗制度“新”在何处？一是加大了政府支持力度，中央财政和地方财政都予以补助，补助标准由初期的10元逐步提高到了现在的120元。二是提高了管理层次，各级政府建立领导协调监管机构、经办机构和监督管理机构，管理经费不由合作医疗经费开支而由地方政府承担。三是突出了以大病统筹为主。主要保“大”，适当保“小”。31

四是提高了统筹层次，加强了抗风险的能力。由以乡、村为单位变为以县为单位统筹。

五是明确了农民自愿参加的原则以及赋予农民知情、监管的权力。六是同时建立医疗救助制度。

32（四）重要的工作方法-----因地制宜，循序渐进（建立不同试点、探索完善政策、逐步形成制度）

1、吴仪副总理亲自领导试点工作确定浙江、湖北、吉林和云南为国务院首批试点省。吴仪副总理四次听取基层工作汇报，并到云南、湖北、湖南、吉林作专题实地考察。33吴仪副总理与参合农民交谈34吴仪副总理与定点医疗机构医务人员交谈35吴仪副总理在定点医疗机构考察合作医疗运行情况362、国务院建立部际联席会议制度，存在四个担心农民是否自愿参加——宣传动员资金运行是否安全——机制建设是否公平享有医疗服务——公开透明，加强监督农村卫生服务是否符合农民需要——改革与发展373、制定《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》等一系列指导文件充分认识试点工作的重要性和艰巨性（1）《指导意见》38明确试点工作的目标任务研究和探索适应经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况的新型农村合作医疗政策措施、运行机制和监管方式，为全面建立新型农村合作医疗制度提供经验。必须坚持农民自愿参加的原则严禁硬性规定指标、搞摊派、强迫代缴等简单粗暴、强迫命令的错误做法深入细致做好宣传引导工作39切实加强组织管理组成协调领导小组；成立专家技术指导组；成立管理和经办机构慎重选择试点县（市）符合四个条件：县（市）人民政府特别是主要负责人高度重视；县（市）财政状况良好，农民有基本的支付能力；卫生行政部门管理能力和医疗卫生机构服务能力较强；农村基层组织比较健全。认真开展基线调查40合理确定筹资标准注意与扶贫和医疗救助工作结合起来进一步完善资金收缴方式可由乡镇农税或财税部门一次性代收合理设置统筹基金与家庭帐户合理确定补助标准探索手续简便的报帐方式41严格资金管理，确保基金安全加强基金监管成立由有关部门和参合农民代表组成的监督委员会努力改善农村卫生服务条件，提高服务质量加强农村药品质量和购销的监管42财政部、卫生部：《关于完善中央财政新型农村合作医疗补助资金拨付办法有关问题的通知》卫生部：《新型农村合作医疗基本统计信息报表（试用）》卫生部：新型农村合作医疗试点工作阶段性评估检查方案财政部、卫生部：《关于建立新型农村合作医疗风险基金的意见》新型农村合作医疗基金财务管理办法和基金会计制度（2）完善有关政策和制度建设43（3）政策要点宣传、动员、自愿。坚持大病统筹与受益面适当结合。做好基线调查，制定好报销方案（需要思考：家庭帐户设立、起付线、报销比例、封顶线以上怎么办？）44县合管办：编制、人员素质、经费（0.5元－1元/人）；确保基金安全：钱帐分离，封闭运行；财政管理年度与新型农村合作医疗运转年度一致；建立风险基金以省为主；加强公示与监督；45合作医疗和医疗卫生服务要相互支持：

——垫资与审查

——范围与目录

——工作重心下移

——以改革促进服务的改进减少冗员，提高质量与效率（避免过度与重复检查）、合理用药、提高公益性，争取双赢。逐步理顺医药关系，防止假药流入农村加强农村卫生服务能力建设发达地区逐步探索与城市社保制度逐渐衔接464、国务院连续两次召开试点工作会议

2003年12月，国务院在湖北宜昌召开全国新型农村合作医疗试点工作会议，吴仪副总理部署有关工作。代表们讨论了《指导意见》，考察了宜昌市长阳县的试点工作。472004年10月在北京召开第二次试点工作会议，会议传达了党中央、国务院领导对新型农村合作医疗试点工作的指示，总结了试点工作的基本经验，提出了2005年扩大试点的安排和试点工作的总体思路。485、中央与地方、行政管理与专家结合，深入基层，研究指导试点省工作2004年4月，卫生部成立专家技术指导组，分赴试点省。每季度利用二周时间深入调研，一次报告，一次汇总研究。走行政领导与专家合作的道路，不断听取基层干部和农民群众的意见，为科学管理建立了组织基础。建立一批合作医疗的科研课题，解决新农合工作中暴露出的问题，创新机制，不断发展。496、把握要点，抓住典型，认真纠风，边整边改

卫生部三次转发省级（湖南、云南、河南）通报，批评和纠正不正之风

50三、全国的新农合进展情况1、基本情况

截止到2009年底

全国有33个省、自治区、直辖市2716个县（市）开展了新农合工作。51试点阶段全面推进巩固提高2003—2006研究探索政策措施、运行机制和监管方式，为全面建立新农合制度提供经验。2007—20082007年全国开展新农合的县(市、区)达到全国县(市、区)总数的80%以上；2008年全面覆盖。2009—完善制度，强化管理，提高受益，持续发展。新农合制度发展的三个阶段52（个）

53农民在指定时间和地点主动缴纳参合费54

“三定筹资”的是指：定时间、定地点、定交费金额，引导农民自愿交费。

“三定筹资”场面

55人口数（亿人）56新农合人均筹资标准逐步提高57筹资水平稳步提高累计筹资1542亿元。58四、我省新农合的基本情况自2003年开展新农合制度以来，经过七年的努力，新农合制度已经在我省全面覆盖，基本形成了符合我省省情和农村实际的制度框架和管理运行机制。59发展进程县（市、区）：2003年全省启动了20个县的试点工作，2006年试点县增加到52个，2007年提前一年实现了全面覆盖。筹资标准：2003年为人均30元，2007年增加到人均50元，2008年增加到人均90元，2009年增加到人均100元，2010年增加到了人均140元，明年将提高到人均150元。60发展进程个人缴费：从试点初期的10元增加到现在的20元，明年个人缴费将增加到30元。参合率：2008年参合人数3222.06万人，参合率89.77%；2009年参合人数达到3293.49万人，参合率92.92%，较2008年提高3.15个百分点；2010年参合人数达到3412.15万人，参合率95.29%，较2009年提高2.37个百分点，为历年来最高。61发展进程财政补助：2010年我省新农合筹资水平提高到人均140元，其中，个人缴费20元，中央财政补助60元，地方财政补助60元。我省73个国家级重点扶持县、7个省级重点扶持县以及25个边境县的地方财政补助全部由省级财政全额承担，其它地区省级财政分类补助，省级财政补助占到了地方财政补助的80.8%，大大减轻了州县两级财政的压力。62发展进程资助参合政策：2009年起，对全省农村低保对象、五保供养对象和25个边境县（市）中边境一线以行政村为单位的农村居民，由中央财政和省财政安排的农村医疗救助资金全额资助其参加新农合，资助标准与当年新农合个人筹资标准相衔接。对农村独生子女的父母及年龄不满18周岁的独生子女、只生育了两个女孩且采取了绝育措施的农村夫妻，应由个人缴纳的参合费用由省、州、县三级财政分担，具体承担比例按照新农合财政补助政策执行。63发展进程补偿报销政策：省、州指导，具体由县级政府或合管委制定出台。从目前全省情况看，乡村两级门诊补偿报销比例达到35-40%；全省乡级住院补偿比例达到了70-75%，县级住院补偿比例达到了55-65%，州市级住院补偿比例达到了45-55%，省级住院补偿比例达到了30-40%;最高补偿限额达到了3万元。64运行情况2005-2009年基金使用情况（%）65运行情况

基金支出以住院补偿为主，基金使用率大幅提升2009年我省新农合基金当年支出34.39亿元，基金使用率达到104.24%，比2008年的81.14%提高了23.10个百分点。基金支出中以大病住院补偿为主，共补偿了25.32亿元门诊统筹减免资金7.22亿元家庭帐户基金支出1221.36万元住院正常分娩补偿资金7515.58万元。66运行情况总体上看，基金使用情况体现了“以大病统筹为主，适当兼顾小病”的宗旨。基金超支的县（市、区）应加强分析，在制定2010年补偿方案时酌情进行适当调整。控制不合理医药费用的增长。67运行情况

受益范围扩大2009年全省门诊减免7169.46万人次，受益面为217.69％，较上年的173.46％提高了44.23个百分点。2009年全省住院补偿253.55万人次，住院受益率为7.70％,较上年的5.92%增长了1.72个百分点。68运行情况69运行情况2009年全省实际住院补偿比达到45.20%各级医疗机构住院补偿比分别是：省级29.19％，州市级30.92％，县级50.41％，乡（镇）卫生院65.05％。70次均住院费用为2208.90元，次均住院补偿额为998.58元，较2008年提高了19.79%。71住院费用增长较快次均住院费用：县外医疗机构费用高、增长快乡级医疗机构增长缓慢72启示：

1.新型农村合作医疗的管理和运行机制开始形成；2.以新型农村合作医疗为契机，农村医疗机构服务条件有所改善，农村卫生改革与发展日益受到社会关注，农村卫生工作动力增强；734.体现了以人为本，密切了党同人民群众的关系，农民对新型农村合作医疗的信心通过实践逐步提高。3.带动了医疗救助制度的实施，新型农村合作医疗制度和医疗救助制度是农村初级社会保障的重要探索；74存在的主要问题与思考(一)主要问题

1.对建立新型农村合作医疗制度的长期性、艰巨性和复杂性认识不足一些干部对新农合工作的有关政策理解不透，工作不细，宣传发动不深入、不客观，有些政策措施未能很好地贯彻