卫生监视工作中行政法的适用

卫生监视工作中行政法的适用卫生监视是国家治理卫生公共事务的重要形式。国家为了保证人民群众的身心健康，保障社会主义各项事业的顺利进行，必须加强卫生监视工作。党的十五大明确而完整地提出要依法治国，建设社会主义法制国家。卫生事业是社会主义事业的重要组成部分，依法治理卫生事业是实现依法治国，建设社会主义法治国家的重要内容。卫生监视执法是政府治理全社会卫生的基本方式，是实现预防战略，保护人体健康的基本手段。卫生行政执法水平的高低，不仅关系到改善社会公共卫生状况，进步社会卫生水平和人民生活质量的题目，而且关系到规范市场经济秩序，优化投资环境、促进经济发展的题目。一、卫生监视与行政法“行政”一词就其原意来说有两层含义，一指国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，二指国家行政机关依其职权所从事的治理活动。行政法是规定国家行政机关组织、职责权限、活动原则、治理制度和工作程序的法律规范的总和。它调整国家各级行政机关及其职能部分在行使行政治理职能中，同其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民的社会关系。卫生法所调整的社会关系，既有各级卫生行政部分之间、各级卫生行政部分与同级人民政府之间、各级卫生行政部分与其卫生行政相对人之间的纵向行政治理关系，又有各种医疗机构、各种提供卫生服务的企事业单位与服务对象之间的横向卫生服务关系。就纵向的卫生行政治理关系而言，卫生法与行政法是从属和补充关系。卫生监视工作是卫生法的执行工作，即卫生行政执法工作。从卫生法与行政法的从属和补充关系来说，它是以行政法为基础，以卫生法律法规为依据的具体行政执法工作。具体来说，卫生监视是指具有法定监视权的国家机关、杜会组织和卫生行政执法职员依法对卫生公共事务进行治理的行为.二、卫生监视主体及其特征1、主体的特定性卫生监视执法的主体主要是各级卫生行政机关.只有卫生行政机关才是真正意义上的卫生行政执法主体。只是在特定的条件下，法律法规才将卫生执法权授予某一组织。这种组织称为法律、法规授权组织，一般应视同于行政主体。卫生行政机关要把执法权委托给其他组织行使，必须有法律、法规或规章明确规定，并承担法律贵任。2、职权的法定性卫生监视执法主体所执行的法律规范，只能是法律规定应当由卫生行政执法主体执行的法律、法规、规章.执法主体只能在法定职权内履行卫生行政治理责任，不得越权执法。3、行为的主动性卫生监视执法是一种直接影响相对人权利和义务的主动行为，不以相对人的意愿为转移。一般讲，法律规范颁布后它仅是一种抽象规范。有关公民、组织不自觉遵守，又没有行政主体往执行，就不会对公民、法人和其他组织产生权利和义务的实际影响。相对人的权利义务关系不会自动的发生、变更和终止。行政执法行为，则成为法的定与实施之间的桥梁和纽带。4、国家强制性卫生监视是国家卫生治理行政权运转的一种特殊方式，是由卫生行政主体单方面决定的国家治理活动，是国家意志的体现，具有国家强制性。行使卫生监视职权的机构是指依法设立并根据卫生法律、法规规定，具有某一方面卫生行政治理和执行卫生法律、法规和规章职权的行政机关、法律法规授权组织及其工作职员。取得卫生监视主体资格必须具备以下基本条件:第一，依据组织法或组织规则设立，并且具有外部生治理职能，能代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上的法律关系。第二，必须得到卫生法律、法规的明确授权，代表国家行使某一种别卫生行政执法职权。无论什么机关、组织和个人没有得到法律、法规的特别授权就没有卫生行政执法职权。第三，法律、法规的授权必须与其外部治理职能、权限、范围一致。包括权限上的一致性及治理范围和对象上的一致性.如县级卫生行政机关就不能被授予省级卫生行政机关的相应权限;其他治理职能的机关也不能被授予卫生行政执法职权。疫情防控下应急征用的行政检察监督路径一、疫情防控越是吃劲的时候越要坚持依法防控岁末年初，新型冠状病毒肆虐华夏大地，为对抗突如其来的“新冠肺炎”疫情，中央成立了应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组（以下简称“领导小组”），各省市启动了重大突发公共卫生事件一级响应。“新冠肺炎”疫情是对我国的应急处置能力的一次大考，全国各条线众志成城，英勇“抗疫”，充分体现了党中央领导下的集中力量办大事的制度优越性，但也暴露出了我国预防预警、先期处置和物资储备等方面的不足。为解决防疫物资短缺问题，不少地方政府及其部门紧急征用民用物资，甚至出现了云南某地行政机关征用他省市应急救灾物资的“乌龙事件”。“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”，全面提高依法防控、依法治理能力。中央全面依法治国委员会第三次会议指出依法科学有序防控至关重要，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作的顺利开展。坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防治工作，对重大疫情发生地区的宾馆、场馆、民营医院以及口罩、防护服等防疫物资的征用，应当依法有序进行。“这次疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考”，在处置重大突发事件中能否坚持依法行政、依法防疫是检验国家治理体系和治理能力现代化建设的重要指标。二、检察机关是保证应急征用合法、有序的重要力量应急征用是行政机关应对突发性事件时，面对应急物资短缺状态所采取的行政应急措施，属于行政征用的范畴。应急征用是指行政主体在应对突发事件时，为了国家利益和社会公共利益，依据法律的规定，强制性取得公民、法人或其他组织的财产并给予合理经济补偿的行政征用行为。2003年“非典”疫情之后我国的应急法治建设取得了长足的进步，出台了一系列应对突发事件的法律规范，推动了我国应急征用法治化建设。应急征用是宪法性的行政权力，我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

《物权法》规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。”《突发事件应对法》规定，“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。”《传染病防治法》规定，“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”

2020年“新冠肺炎”疫情再次对我国应急征用法治化建设提出了挑战。检察机关是国家法律监督机关，是保障依法防控疫情、应急征用行为合法合理和社会有序运行的重要力量。行政检察监督是促进依法行政、推进全面依法治国的重要手段，是新时代检察机关履行法定职责的重要内容。在疫情防控中,行政检察在释放行政主体行为效能，协助解决行政争议，保证应急征用合法、公正，以及助力经济秩序恢复和营商环境法治化建设等方面具有独特价值和功能。三、行政检察监督应急征用的审查方法面对严峻的疫情防控形势，检察机关应做到守土尽责，除依法从快从严打击刑事犯罪外，还应当充分发挥行政检察在解决行政争议中的独特作用。行政机关在应急执法时，因处于特殊形势下，难免会忽视行政执法程序和行政相对人的权利保障，行政争议和公众情绪如果得不到很好的解决和疏导，很容易产生不必要的冲突，给本已吃劲的疫情防控形势雪上加霜。行政检察监督有必要也有义务介入应急防控工作，引导行政相对人通过法律途径解决问题，化解应急征用过程中的行政争议，保障行政相对人的合法权利，保证应急征用在法治轨道上运行。（一）行政检察监督的线索来源检察机关在履职中发现的，行政机关为防控疫情而采取的应急行政措施和临时性应急管理措施中的应急征用行为，均应当纳入行政检察监督的范畴。应急征用的行政检察监督线索来源包括但不限于控告申诉部门办理的接待群众来信来访案件中涉及应急征用行为、刑事检察部门办理的刑事案件中涉及应急征用行为、民事检察和公益诉讼部门在履行职责过程中涉及应急征用行为、当事人向检察机关申请监督行政诉讼案件中涉及应急征用行为；以及高检院在保障依法防控疫情专项活动中涉及应急处置问题的监督，其中对有争议的应急征用行为进行重点监督。（二）行政检察监督的审查内容行政检察监督行政机关应急征用行为的方法和内容主要包括以下几个方面：▣一是应急征用的主体是否适格。根据《传染病防治法》的规定，国务院有权在全国范围内跨省级行政区域调配应急物资，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内行使应急征用权。根据《突发事件应对法》的规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财产。两部同位阶的法律在征用主体上规定不一，也给应急征用的行政检察监督带来了一些困扰。《突发事件应对法》虽然是新法，但《传染病防治法》属于特别法，故而在适用上必然引起争论。在审查此类争议时，应当更多考虑到应急征用行为的环境，行政主体所面临的执法情形是否紧急等。如果面对突发性事件，政府部门可以立即采取临时性应急征用措施，事后向人民政府备案，并及时给予相对人经济补偿或返还原物；如果在疫情防控中，有关部门执法环境并未达到现实紧迫危险程度，在时间和空间完全有可能取得人民政府授权或者系人民政府统筹安排的征用行为，应当由人民政府实施应急征用行为，具体可以授权、委托相关部门去行使，但法律后果应当归属于人民政府。检察机关在办理此类案件，化解此类行政争议时，应当具体问题具体分析，在具体的应急事态环境中，区别对待应急征用主体适格问题，并做好释法说理和依法解决当事人的经济补偿问题。▣二是应急征用的程序是否规范。应急征用就其行为性质而言，属于对物的行政强制措施，根据《行政强制法》第三条第二款规定，突发事件中的应急措施不适用行政强制程序。应急征用是在特殊社会状态下的非常之举，具有紧迫性和临时性的特点，要求效率优先，但这并不意味着可以“踢开”程序实施应急征用。首先，应急征用应当以书面的形式作出。行政主体在作出应急征用决定时，应当向行政相对人出具《应急征用决定书》，载明应急征用相对人，征用目的、依据，征用对象具体情况、征用时限，行政相对人享有的经济补偿和救济权利以及征用单位、时间等。其次，《应急征用决定书》应当直接送达行政相对人，确因情况紧急无法直接送达的，应当通过邮寄或者电子邮件方式送达；无法联系到行政相对人的，可以公告送达。因突发事件现实紧迫危险的，来不及出具书面材料的，应当电话告知相关人或邀请当地基层组织参与见证，并及时补办《应急征用决定书》三日内送达行政相对人。《应急征用决定书》是行政机关应急征用行使权力的象征，也是行政相对人权利保障的依托。检察机关应当重点围绕《应急征用决定书》的记载事项审查应急征用程序是否规范。▣三是应急征用的对象是否适当。检察机关对应急征用对象不仅要进行形式审查，更要实行实质审查。首先，应急征用对象是否超越了《应急征用决定书》记载的范围，如果出现实际征用对象超越文书载明范围、时限的情况，不能简单认定不合法，应当继续审查超范围、超时限的理由，以及事后有无补救措施等进行综合认定实际征用对象的效力。其次，应急征用对象是否符合比例原则。应急征用虽然是处于紧急情况下的行政处置措施，但征用的范围和时限也应当是必要的、适当的，对相对人权利影响最小的。由于突发事件情况紧急，在比例原则适用上可以较一般行政行为宽松，但也不能出现明显的不符合比例情况。如在此次疫情防控中云南省某地行政机关征用他省市防疫物资的行为，不仅是主体不适格，也不符合比例原则。▣四是应急征用的用途是否合目的。应急征用是在应对突发事件时，为公共利益的目的而为之。在重大疫情期间，应急征用目的是疫情防控，应急征用对象应当用于公共利益，不得为私利所用。检察机关对于应急征用对象用途的审查，应当坚持形式审查和实质审查并行。不仅要审查应急征用对象的书面单据流转、签收情况，还要审查行政机关是否将征用物资应用于突发事件的处置中，是否存在假公济私、不当挪用等情况，在分配应急征用物