论高等学校的法律性质

论高等学校的法律性质

自1999年最高法院发布文件和学校地位法以来，北京海淀区法院向北京市法院院长田永诉的北京法院设立了一个法院，并要求其提交工作程序、赔偿经济损失和恢复名誉。他命令学校败诉。此后，地方法院打开了学生向大学投诉的大门，并将学生起诉学校的案件纳入刑事诉讼的范围。对学生请求撤销学校给予的纪律处分、要求学校颁发毕业证书、文凭或要求恢复名誉的案件,以行政诉讼的方式予以审理和宣判。法院受理此类案件,其动机是积极、进步的,但根据我国现行的政治体制和法律制度,将高等学校视为国家行政机关、将高等学校给学生的纪律处分视为行政处罚或将学校向学生颁发毕业证书的行为视为授权的行使的具体行政行为,并将学校直接作为行政诉讼的被告,以行政法律规范予以调整,从严格的法律意义上讲,未免过于牵强,因此,造成了此类案件虽然起诉事实、性质和诉讼请求大致相同,但尚无法律明文可适用,各法院的判决结果却各不相同。这不仅影响了司法的统一,而且诉讼当事人也很难实现真正意义上的司法救济,满足其主观愿望。无论是法律效果,还是社会效果,都不是十分理想。行政诉讼法第2条规定了人民法院受理行政案件的基本范围,即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,依法提起诉讼的,属于行政诉讼的受案范围。其诉讼标的或者说所针对的对象是具体行政行为,即国家行政机关(包括法律、法规授权的组织)所作出的实际影响特定公民、法人或者其他组织权利义务的,具有行政处罚、行政检查、行政许可、行政强制执行性质的行政职权和行政职责行为。行政诉讼法奉行保护“公民、法人或其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权”的原则。即使是国家行政机关也并非全部行政行为都可以起诉,也并非所有的行政案件都由行政诉讼来解决。在法律已有明文规定而又未做修正和更改的情况下,严格遵循法律规定,以法律为准绳进行行政诉讼是维护法律尊严的具体体现,任何理论探讨和学术观点都不应取代于行政诉讼的法律制度,超出法律规定扩大受案范围或不严格按照法律规定进行行政诉讼,或将司法者的司法理念及对法律的理解作为法律依据的做法,都是不可取的。更不能以司法审判权取代或削弱行政执法权和行政管理权。简言之,是否能将高等学校作为行政诉讼的被告,尽管已有许多案例,但至今尚无明确的法律规定和司法解释。为此,笔者仅就高等学校的法律地位、高等学校对学生给予纪律处分的性质和颁发毕业证书是不是授权行使的具体行政行为加以思考,以表高等学校作为行政诉讼被告不适格的一管之见。愿与同仁商榷。一、是法人资格的获得法定化的满足我国目前高等学校主要有公办和民办两种形式,以办学规格、层次、特点及教育对象,分为高等教育、职业教育、基础教育和成人教育,其性质属事业单位,具有服务性、公益性和知识密集性的特点。所谓事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。按照我国民法通则“具有法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理登记的,从成立之日起具有法人资格;依法需要办理登记的,经核准登记,取得法人资格。”及我国教育法第31条的规定,高等学校自依法成立之日,便具有法人资格(事业单位法人)。与机关法人、企业法人、社团法人一样,在社会活动中,独立的享有民事权利、承担民事义务。事业单位在我国计划经济时代,基本上是机关的附属物,既没有进入市场的需要,也没有进入市场的可能。而在市场经济的体制下,事业单位作为第三产业的重要组成部分,在客观上需要进入市场,不能完全进入市场的,也会与有关方面发生愈来愈多的关系。按照市场经济的法则,作为市场主体的前提条件就是具有能够承担民事责任的法人资格,使之取得受法律保护的“身份证”。1993年《中共中央关于党政机构改革的通知》(中发7号)提出:“要积极推进事业单位的社会化,使事业单位具有法人资格,进行事业单位法人登记。”1996年中办发17号文件指出:“要建立和实施事业单位登记制度,使事业单位的发展和管理更加规范,要通过实施登记制度,确立事业单位的法人地位,推进事业单位社会化进程,规范事业单位的行为,保护事业单位的合法权益,强化对事业单位的监督。”由此可见,国家之所以将高等学校列入事业单位法人,其目的是为了确立事业单位的法人地位,规范事业单位的行为,保护事业单位的合法权益,强化对事业单位的监督管理,推进事业单位社会化。既然高等学校的性质是事业单位法人,它就与国家行政机关在法律地位上有着本质的区别和不同。法律意义上的国家行政机关是行使国家行政职能,依法独立享有与行使行政职权的国家机关。其基本特征是:掌管国家行政职能,管理国家的行政事务;享有国家行政职权,有规范人们行为的权利;能以自己的名义独立行使行政职权;有一定的独立的组织形式,而不是一个机关的内部机构;属国务院编制序列和有行政经费。而作为事业单位法人的高等学校,是在国家机关的具体行政管理部门的管理下,以公益为目的,承担社会公益服务职能。其主要特征为:以为国家培养合格的劳动者和专业人才为宗旨,承担相关教学科研任务;具有同其所担负教育任务相适应的场地和设施,达到相适应的办学规模;具有与其办学规模相适应的行政管理人员、教学专业人员和其他从业人员;目前以国家财政投入为主,具有较强的公益性;区域分布广,数量多,规模、规格差异大。我国教育法赋予高等学校自主管理、组织教学、招收学生、进行学籍管理和实施奖励处分、颁发学业证明等权利(教育法第28条)的同时,对玩忽职守,造成高等教育事业重大损失的;克扣或挪用教育经费的;侵害学校、教职员工、学生合法权益的;未经批准擅自以高等学校名义办学的;违反规定乱收费、乱发学历文凭的;利用教育教学活动进行非法活动的学校。教育行政管理(主管)部门,有权依照有关法律、法规给予行政处罚;造成损失的,责令其赔偿;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。由此可见,高等学校不是国家行政机关,不具有国家行政职能、不但不享有行政管理职权,相反却是行政管理的相对人即被管理者。二、纪律处分和行政处罚的区别学生与高等学校的关系,既不同于用人单位与劳动者之间的雇佣和劳动关系,也不存在如同国家公务员之间领导与被领导、上级与下级的隶属关系,而是一种纯粹的内部管理与被管理的关系。这种管理关系,具有鲜明的对内性。也就是说,这种管理关系的基本对象只能是在校就读的学生。学校在对学生实施管理过程中,对违反管理规定的学生给予适当的警告、留校察看、开除学籍等纪律处分,是一种惩戒行为。这种惩戒行为是以教学和管理为目的,依国家法律和学校规定,对违反特定义务或未达到规定要求的在校学生,采取的一种管理手段和管理措施。它既不是行政处罚,更不能与行政机关对外实施的具体行政行为相提并论。所谓纪律处分,是指单位、部门根据有关规章制度,给予违反规章制度的内部工作人员或其它代为管理人员的一种惩戒。国家教育部在对原国家教委颁发的《普通高等学校学生管理规定》进行修改后于2005年9月1日正式施行了《普通高等学校学生管理规定》,该规定第52条规定:“对有违法、违规、违纪行为的学生,学校应给予批评教育或纪律处分。”第53条又规定了纪律处分的种类,即:警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍五种。还规定“对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案。”所谓行政处罚,是指国家机关对违反行政管理法规或某些轻微违法行为而不够刑事处分者所给予的制裁。其种类包括警告、罚款、拘留、吊销营业执照、拒发营业许可、以及停止营业或停止生产等。纪律处分与行政处罚两者的性质、依据、对象、形式和救济手段截然不同。一是性质不同,纪律处分属于内部管理行为,是以处分主体与处分对象存在的管理关系为前提,范围局限于本单位内部;而行政处罚属于外部行政行为,是以行使行政管理职能、职权为基础,范围是限于本行政机关以外。二是依据的法律法规不同。纪律处分所依据的是单位或部门的规章制度、奖惩条例;行政处罚所依据的是行政处罚法和有关行政管理的法律、法规。三是作出行为的主体不同。纪律处分是单位或部门从管理的角度对内部人员实施的行为,无需法律特别授权;行政处罚则必须由法律明确授权的国家行政机关作出。四是对象不同。纪律处分的对象内部工作人员或被管理人员,只能是对自然人;行政处罚的对象既包括公民,也包括法人和其他组织,既可以是自然人,也可以是法人。五是针对的事实行为不同。纪律处分针对的是轻微违法、违纪行为;行政处罚针对的是行政管理相对人触犯行政管理法规,违反社会管理秩序的行为。六是具体表现形式不同。纪律处分的种类有警告、记过、降级、撤职、察看、开除等;行政处罚的种类有警告、通报批评、罚款、责令限期改正、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销营业执照、没收非法所得、没收非法财物、行政拘留以及法律规定的其他处罚。七是救济手段不同。对纪律处分决定不服的当事人只能通过本单位、本部门或向其上级管理部门申请复核或申诉;对行政处罚不服的当事人则可以通过申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼,因违法处罚而使合法权益受到侵害的,相对人还可以请求赔偿。高等学校对学生的纪律处分,也不同于教育行政部门依照我国《教育行政处罚法》对参加国家考试的考生实施的行政处罚。学校对学生实施管理并对违纪学生给予适当的纪律处分,是维护学校正常的教学和生活秩序,保障学生身心健康,促进学生德、智、体、美全面发展的重要手段之一。有人将其视为“内部行政行为”,但了解行政诉讼制度的人都应该清楚,在现行的行政诉讼法中并没有内部行政行为这个概念。按照我国当前的法律制度,因内部行政管理而发生的内部行政纠纷,不适用行政复议和行政诉讼程序解决。不具有行政法律意义上的可诉性。学生对学校给予的纪律处分不服,应依照《教育法》和《普通高校学生管理规定》的有关规定,通过申请复核或申诉的方式寻求救济,以避免因打官司而造成学生与学校之间的对立,给学校对其施教,学生在校学习带来情感或身心上的负面影响。三、强化行政监督、形成有法可依的教育行政管理体系学历证书是高等学校发给学生受教育程度的凭证,学业证书分为毕业证书、结业证书、肄业证书三种。高等学校按照国家有关规定向学生颁发学历证书,不同于学校依照法律、法规授权向学生颁发的学位证书和政府部门向有专业特长的人颁发的资格证书。学校向受教育者颁发学业证书是法律赋予或依法享有的权利,也是作为事业单位法人自身行为能力的体现。任何一所依法成立的学校,都应具有给学生出据学历证明和发放学历证书的权利能力和行为能力。为防止学校发放学历证书的权利滥用和规范这一行为,国家和教育主管部门制定了一系列相应的法律、法规。并从1993年起,对普通高等教育学历证书实行国家、省(自治区、直辖市)或国务院有关部门、学校三级管理。使原来的单一行为变成了三方行为。新的《普通高校学生管理规定》还特别规定,学校要严格按照招生时确定的办学类型、学习形式,填写、颁发学历证书、学位证书,并执行高等教育学历证书电子注册管理制度。所以,颁发学历证书的行为,并非是法律、法规授权学校以自己的名义行使并独立承担后果的具体行政行为。不符合具体行政行为的特点与构成要件。不属于行政处罚、行政检查、行政许可和行政强制执行的具体行政行为范畴。将学校向学生颁发学业证书的行为,称为“准行政行为”、“特殊行政行为”或“受权行为”,而启动行政诉讼并纳入行政判词当中的做法,是背离有法可依、有法必依、执法必严的司法原则的。一般来说,学生与高等学校之间因发放学历证书而产生的纠纷,大多是有原因或前提的。按照新《普通高校学生管理规定》,除非学生违反规定,未达到毕业要求或被学校给予开除学籍纪律处分的,学校就应当发给毕业证书。而单以要求学校发给毕业证书为由,向法院起诉,即便法院可以受理,但是,本着不告不理,告什么理什么的司法原则,其他如原告未在年限内修完学校规定的学习内容,德、智、体未达到要求的问题未解决和纪律处分未被撤销,法院也无法裁判。即使判令学校发给毕业证书,学校也难于履行。法院亦无法强制执行。诚然,目前高等学校在对学生实施管理中确实存在许多不规范、不科学、不尽人意的问题。教育行政管理部门的行政执法、行政监督的能力和水平与形势的发展和要求还存在一定差距。这些问题和差距有待于依靠国家加强立法、学校加强建设和教育行政主管部门强化行政管理职能、完善行政监督措施来逐步予以解决。2005年9月1日,教育部新的《普通高等学校学生管理规定》正式实行。新《规定》强调“育人为本”和“以学为本”,在涉及维护学生合法权益和依法扩大高校自主权方面有了重大突破和改变。使高等学校的法人地位更为明显、管理行为更为规范、学生寻求救济的渠道也更为畅通,为学校自主管理、学生充分行使权利的和谐氛围营造了良好的制度空间。首先,新《规定》取消了国家对学生毕业标准的要求,放权高等学校自主确定学生学习年限、学习标准和成绩评定方式;自主决定学生调整专业;自主管理学生学籍。进一步扩大和明确了高校办学的自主权。其次,新《规定》彰显出教育管理者尊重学生主体权利的法治理念。办学自主、高校自治并不意味学校的内部管理行为不受法治的干预,学生的权利可以被漠视。恰恰相反,学校的行为要依法规范,受法律制约,受教育行政管理部门监督,教育以人为本的原则正是体现对学生权利的关怀和关注。新《规定》在实体上突出了学生退学和违纪处分所享有的陈述、申辩和申诉权,并在程序上要求学校必须严格依法,做到“程序正当、证据充分、依据明确、处分恰当”。使学生在教育中的主体地位和权利地位得到了进一步重视。总之,高等学校是具有法人资格的事业单位,不但不是国家行政机关,反而要依法接受国家行政机关的管理和监督;学校对学生作出纪律处分决定是内部管理措施,不是行政处罚,高等学校向学生颁发