论京张城际铁路建设与京张合作发展机制

论京张城际铁路建设与京张合作发展机制

张家口市官厅水库流域的一部分是北京第一个行政区的重要水源。也是北京周边“上游和上游”生态障碍。周围的北京河津是整个北京河湖地区的重要组成部分。官厅水库库区主要污染物如氨氮等指标至今未达到饮用水水质标准(Ⅲ类水体标准)。京张关系总体上矛盾大于合作。然而,新的合作机遇逐步来临,协调发展前景广阔。国家正在积极推进主体功能区战略,倡导生态文明建设,北京奥运会后,北京又提出“人文北京、科技北京、绿色北京”的新理念,这对协调京张矛盾,加强生态补偿和水资源补偿,十分有利。大北京、首都都市圈建设的浪潮,促进了京津冀的合作进程。京津城际铁路开通,京津同城效应彰显,而北京至张家口城际高速铁路也即将动工,为京张合作与协调发展带来了新的机遇。1张家口市水源生态经济区的特点和问题1.1区域发展不均衡,贫困带严重制约城市持续稳定发展本文所述首都跨界水源生态经济特区,主体属于张家口生态经济特殊示范区。这是一个贫困与生态脆弱问题交织的敏感区。作为环京津贫困带,它有以下两个突出的特点与问题。首先,它是全国特大城市周边贫困程度最严重的地区。上海和广州是我国最具发展活力的“长三角”和“珠三角”经济区的龙头,上海周围的宁波、嘉兴、昆山,广州周围的番禺、珠海、佛山等区域经济得到较快发展,基本上消除了大范围的区域性贫困。京津经济发展对河北唐山、保定特别是廊坊的发展起到了很大的带动作用,但与之毗邻的张家口、承德地区仍有众多的国家级贫困县存在,使之成为全国大城市周边贫困程度最严重的地区。实际上,城市与周边的腹地是不可分割的整体,只有中心城市及所在区域协调发展,才能保持中心城市的持续稳定和繁荣。首都周边地区贫困带的存在不仅会成为京津经济发展的拖累,而且也难以保证首都的社会安全和稳定。从河北省各地级市产值、收入排名结果显示,2007年张家口市是贫困带中最贫困的地级市,平均排名倒数第一,人均GDP倒数第四。张家口市面积是北京市的2.24倍,常住人口是北京市的1/4,但人均GDP不到北京市的1/4,人口非农化、城市化水平、市民人均收入不到北京的一半,农民人均收入只有30%。见表1。2006年张家口和北京市人均地方财政收入分别为535.18元和7066.1元,张家口市约为北京市的7.6%,2007年北京市与张家口市经济指标对比见表2。其次,环京津贫困带是我国生态保护最敏感的地区。长期以来,环京津贫困带遭遇了超强的开发和垦殖,区内河湖干枯断流、湿地山泉消失、水土流失加剧、地表水源污染、土地沙化、草场退化。区域内生态环境的持续恶化,严重威胁着京津冀北地区的供水安全和大气环境质量的改善。天津、唐山频繁出现水荒,首都北京多次供水危机和应急调水,海河南部平原河流出现断流,地下水环境由于超量开采遭到毁灭性破坏,人均水资源量持续下降,同时环境空气质量始终受到来自外围地区的影响而得不到根本改善,沙尘暴频繁发生。目前环京津贫困带生态环境恶化的趋势仍未得到根本遏制。距离北京110公里的承德市丰宁县小坝子乡沙漠目前还在以每年3米~4米的速度向北京推进。距离北京72公里,位于北京近郊官厅水库附近的河北省张家口市怀来县龙宝村的天漠沙丘,每年沉降10万吨的黄沙,形成近1万平方米的沙丘,沙尘直接影响北京。由于近年来气候干旱,土地沙漠化日趋严重,官厅水库、密云水库、潘家口水库的入库水量逐年减少,部分河流污染状况仍较突出,地表水的稀释自净能力降低。京津是首都都市圈的核心,是全国经济社会发展的重心区之一,首都周边地区的贫困和生态问题交织在一起,所产生的政治、社会影响和敏感程度,是需要引起高度重视的。1.2促进区域生态文明与绿色环保一体化发展,为城市服务官厅水库流域张家口市域部分作为首都跨界水源生态经济特区,其协调发展机制如下:(1)确立服务于水源功能区的绿色GDP为区域可持续发展的目标指标。建立水资源与生态环境统计核算卫星账户体系(分实物核算与价值核算)。据此核算,可修正GDP。随着经济的发展和人民生活水平的提高,人们对环境的支付意愿将越来越高,这份环境和水资源存量资本越来越具有价值,既服务于未来的张家口人,也服务于首都北京。(2)降低水源保护区的人口密度,通过生态移民、生态补偿、减低人口密度等机制,来保证这一区域的发展公平权和满足百姓生活水平的提高要求。(3)建立节水生态环保型产业结构模式,并使经济增长方式由粗放型向集约型转变。(4)建立官厅水库水源环境保护专项资金。借鉴绍兴市小舜江汤浦水库的经验。每年安排资金约200多万元,专项用于保护和改善库区周围的生态环境。按官厅水库供水量每吨0.015元计算,由北京市水务集团在每年12月底前一次性将资金划入专项资金账户,该资金纳入供水成本,专项用于官厅水库水源环境保护区范围内生活垃圾处理、生活污水处理、农业农村面源污染综合治理、自然生态恢复、环境保护科研等项目的补助。(5)张家口市创建生态市的机制与规划。张家口市政府2006年12月成立了张家口生态市建设领导小组,市委副书记郑雪碧市长任组长,副市长宋文玲任副组长并着手制定生态市建设规划。根据《河北生态省建设规划纲要》,提出以“打造区域性生态型循环经济示范区,建设资源节约型和环境友好型社会”为目标,解决制约经济社会发展的突出问题,增强经济和社会的可持续发展能力,提高城市综合竞争力,把张家口市建设成为经济繁荣、社会文明、生态良好、宜居兴业的生态市。这对首都饮用水源及生态屏障主导功能与目标的实现,是一个新机遇和重要动力。(6)延庆县、怀来县创新机制,创建国家生态县与ISO14000国家示范区的机制。创新是不竭的工作动力。创建ISO14000国家示范区是一项复杂的系统工程,涉及各个行政管理部门和各行各业,环保部门作为全县环境的监管者,负有重要的“指导、监督、推进、服务”职责。为此,县环保局抽调专门力量,负责创建工作,并与相关部门单位形成联动机制,充分发挥各部门的职能作用和主观能动性,形成齐抓共管、协调一致、共同推进的工作机制。延庆县已被评为国家生态县。为从源头上控制、预防污染,建立了相关部门联合审批建设项目管理机制;相关部门制定了招商引资奖励和优惠政策、出台了绿色采购、绿色消费制度,实施了危险废物收集处置管理办法、企业节能降耗鼓励措施等一系列政策措施,有力推动了创建工作。对水源保护区(尤其一、二级保护区)以内的工业,提高污染排放标准。也可借鉴流域限批的做法。所谓“流域限批”,是国家针对较大流域内重污染企业及污水处理厂实行的“挂牌督办”,是国家对某个河流流域限制新的污染企业数量采取的有效措施。国家环保部副部长潘岳认为,当前水污染持续恶化的趋势已非分割的治水管理体制所能解决,应该尽快建立跨区域跨部门的流域污染防治机制和新的环境经济政策体系,以完成减排目标。与“区域限批”和“行业限批”比较起来,“流域限批”从规模上讲是升级了。但最关键的区别是,“流域限批”除了要求限批对象“关停整改”外,还要力图使后续的治理机制进一步深化。第一,就是所有限批城市必须立即启动城市发展和流域开发的规划环评,结合流域环境承载力,明确本流域和区域主体功能和生态功能定位。第二,探索用市场的力量,也就是环境经济政策来遏制污染。第三,要建立公众参与的“环境后督察后评估机制”,为公众提供环境监督的平台,让公众充分行使监督权。(7)大北京生态经济协作区与合作机制。从长远考虑,从发展的角度来看,笔者认为把张家口市划为首都生态经济协作区,成立协调协作办公室,对张家口市实行双重管理和扶持是科学可行的。这种做法既有利于两区资源环境目标的实现,也有利于两区总体利益的协调,有利于突破行政区等人为界线和条块分割,有利于张家口市社会事业的发展及社会效益的提高。从城市与区域经济学的角度看,北京市实际上就是张家口市所依托的经济、文化中心城市,也是其对外交通、贸易、信息枢纽。近几年为了筹办北京奥运会,国家对北京城市的交通、生态环境、生活水源建设作为重点投入,极大地提升城市的现代化程度和资源环境承载力。然而,随着北京国际化大都市的发展,对资源环境的承载力要求越来越高,生态赤字日益明显,现有的行政区范围已远不能满足它的需要。2北京与张地合作的机会、现状、问题和机制2.1北京—京张合作的机遇京张城际铁路,区别于已有的京张铁路、丰沙铁路,走向基本与丰沙铁路一致,预计近期开工建设,工期4年(若2010年开工,则2014年建成)。全线设北京北、清华园、清河、昌平西、东花园南、沙城、下花园北、宣化东、张家口南9个车站。工程完工后将运行时速200公里~350公里的动车组。届时,北京至张家口用时不到1小时,大大拉近了京张时空距离。京张城际铁路等级为客运专线,双线电力牵引,设计行车速度为每小时200公里以上,全长173.9公里,北京市境内70.4公里,河北省境内103.5公里。该线路开通运营后,从北京市出发,预计1小时内抵达张家口市。目前,从北京到张家口快车也要3个小时,慢车5个小时左右。该线路除了正线外,还将新建桥梁59座、隧道9座、动车存车处1处,总投资约230亿元,由铁道部、北京市和河北省、张家口市政府联合投资。京张城际高速铁路开通后,不但使北京、张家口两地交通更为便利,更使两地的资源、市场有效连接,对两地的经济双赢有重要作用,既可带动两地旅游、房地产等行业迅速发展,也有利加强两地人才、信息、文化交流,及旅游业合作,有效地形成资源互补合作。使张家口真正成为北京市的1小时经济圈的组成部分。远期,京张城际铁路有望延至呼和浩特,成为北京到呼和浩特客运专线的一部分,并与规划中的张家口至大同的客运专线衔接。100年前的1909年8月11日,由詹天佑设计的京张铁路建成通车,当年10月2日举行通车典礼开始全线运营。2009年6月11日,张家口市市长郑雪碧在北京与北京铁路局局长黄桂章进行了会谈,双方围绕加快京张城际铁路建设,推进项目前期工作进行了交流沟通。他表示,京张城际铁路的前期工作进展顺利,在通过评审后,设计单位对铁路沿线的军事设施、地质矿产、文物、气象等相关数据和资料进行了研究,目前已报国家发改委审批。100年之后的今天,京张这段曾经引起世界震惊的铁路,又将翻开新的一页,续写新的京张铁路历史。2.2京张合作发展现状据张家口市政府最新提供的资料,2008年以来,张家口与北京签约项目235项,合同引进资金604.93亿元,实际引进130.3亿元。作为毗邻城市,多年来,北京从多方面对张家口给予了无私的援助。一是生态建设项目资金支持。北京市有关部门已基本同意把张家口生态建设纳入北京统筹城乡发展范围,2年内每年给张家口1000万元的防火物资,3年内在张家口由北京投资造林10万亩。2004年北京市为保护白河堡水库水质,对上游赤城县的生态建设项目支持资金620万元。二是以扶贫为重点的对口支援。1994年,北京市与张家口市建立以扶贫为重点的对口支援五年规划,北京市11个区县与张家口市11个贫困县区(1)结成“帮扶对子”、在经济、科技、人才、教育、文化、卫生等领域倾情帮扶,广泛合作。几年来,北京市为张家口市贫困乡村捐款捐物5000多万元,援建希望小学23所,资助失学儿童3000多名。1998年张家口市震灾支援;三是宣传、义演。为塑造张家口的对外形象,加快张家口市对外开放步伐,北京市每年都要组织大型新闻采访团到张家口市实地采访,《北京日报》、《北京晚报》、北京电视台等新闻媒体对张家口市进行了专题报道,广泛宣传张家口市的风土人情、优势资源、特色经济、生态环境、旅游等,为提高张家口市在国内外的知名度和影响力起到了积极作用。近年来,北京市还每年组织“心连心”艺术团到张家口市演出,丰富了张家口市人民的精神文化生活。四是农业合作。张家口市成功组织了大规模“送菜进京”活动,保障了北京市场供应,受到北京市委、市政府高度评价,极大地提高了张家口市“坝上蔬菜”知名度,为加强京张的农业合作奠定了基础。张家口市已先后与北京市商务局、北京市农委签订了《蔬菜产销合作意向书》、《蔬菜产销合作(2008~2012年)框架协议》,全面加强了农业合作项目的谋划和对接工作。在农产品安全检测体系建设、销售网络建设等方面加强了合作,在农业节水灌溉、绿色基地认证等方面合作取得了初步成效,已落实膜下滴灌、农业品牌、农民培训3个项目,争取北京无偿资金1280万元。总之,北京已由过去仅在水源方面对张进行支持转变为全面与张合作。总体评价京张合作的现状问题,可用“起步晚、层次低、难度大”来表述。京张合作还没有从根本上突破制约双方共同发展的观念、体制和利益“瓶颈”,还没有形成真正战略意义上的“京张共识”和“京张联盟”。当前和今后一个长时期内,京张合作发展还面临着以下几个主要问题:(1)行政区跨界与区域发展不平衡是双方合作的第一难题。官厅水库是首都北京市的饮用水源地,对张家口市不具有饮用水源地的价值。而水源流域主体部分张家口市属于河北省,两地财政“分灶吃饭”,即利益主体不一致。另外,据统计,2008年北京市人均GDP为63029元,按平均汇率折合9075美元,而张家口人均GDP为17134元,折合2467美元,低于全国人均GDP22698元及3268美元的平均水平,目前张家口仍有10个国家级贫困县,85万农民未实现脱贫。在世界大都市经济圈发展史上,还没有一个像京张这样“皇城根下草不旺”或“大树底下不长草”的奇观。如何解决发展差距大的问题,是京张合作的首要难题,也是影响大北京经济圈建设成功与否的重要因素。张家口的贫困有自然的、社会的多种原因,也有国家政治、军事的因素。(2)京张在合作诉求点上的差异与矛盾易造成合作上的不协调。区域合作必须有共同的合作诉求点,才能形成一体化的战略思路和保障体系。在京张合作的问题上,北京对张家口的诉求点主要是把张家口变成自己的生态屏障,即“水池子”、“菜篮子”、“花园子”和能源供应基地,对张家口的支持主要是围绕生态建设来展开。由于生态问题既是公共事业又是公共产品,受益者不仅是北京,还有天津、河北乃至更多的地区。所以博弈的主体除了北京市、张家口市,还应包括河北、中央等[补偿者还应考虑天津市或称京津冀协作委员会(笔者假设)的参与]。由于财政和补偿效果等多方面的问题,北京市对张家口的支持也是有一定困难。北京不希望张家口发展与生态相悖的功利性产业、污染性产业,对张家口治污能力又寄予较高的期望。从张家口方面来讲,脱贫和生存仍是当前的第一需要,有些地方和乡村对投资大、见效慢的生态建设项目积极性不高,更乐意选择一些见效快、甚至有污染的企业项目。这些矛盾问题应该纳入京张一体化的全盘布局中加以统筹,建立流域生态共建共享机制,确立可持续的生态建设和区域发展战略,获取最优的经济效益和社会效益。(3)北京城市的“集聚效应”使张家口城市化和吸引人才技术面临竞争。北京目前正处于快速发展时期,对市场要素的引力大于扩散,对张家口来说是机遇也是挑战。北京的发展为张家口提供了农副产品、劳务、能源等输出的最佳机遇和市场,但与此同时,北京的集聚效应又把支撑张家口发展的优质市场要素,如人才、资源等“强磁力”吸走。据统计,近几年张家口输送的数千名大学生和研究生绝大部分流入北京和其他条件较好的城市,张家口的经济发展受到人力资源的制约。因此,这就要求张家口着力解决老工业基地门类齐全,但国有经济比重高,许多企业历史包袱沉重,机制僵化,观念保守,技术设备落后,技术创新激励力度不足,职工收入水平低,发展机会少,对外地人才吸引力弱,本地人才留不住、外地人才引不来等一系列问题,必须采取有力措施,加快建设各类承接北京城市辐射的平台。2.3北京与张明合作机制2.3.1促进节水型生态经济的发展由经济发展梯度差异而引发的产业转移已成为我国经济发展过程中的必然趋势,通过产业转移而促进经济结构调整、升级是京张合作的共同诉求点。官厅水库流域张家口市域部分产业结构要向节水型生态经济方向调整,一方面要鼓励北京向该区的节水、生态、环保型产业转移与资金技术扩散;另外,张家口市必须搭建承接平台,用于接纳和汇聚北京劳动密集型、生态型、高技术低污染等产业和企业,形成产业集群和工业加工区。按照一般规律,城市的污染产业应该向周边相对贫困地区转移、扩散,然而,张家口水源生态功能区对污染的敏感性及水资源的易污染或脆弱性特点等,决定了对转移产业的选择性。2.3.2以产品创新为核心北京科技资源雄厚,对周边辐射力强。张家口具有交通便利、土地广阔、低商务成本优势。张家口科技基地的建设,应以产品创新为核心,并把推进农业科技进步、加强企业技术创新、发展高新技术产业作为重点,积极组织实施农产品科技开发、工业产品升级换代、科技信息产业化、科技素质提高和吸纳科技人才等为主体的系列创新活动,通过活动创新促进基地建设。2.3.3加强人力资源的培养,增加贫困地区农民现金收入,提高农民增收收入张家口地区发展农业生产的条件较差,尤其是工业经济发展普遍落后,加快农村剩余劳动力转移,把发展劳务经济作为增加农民收入的重要渠道,具有十分重要的意义。从近期看,发展劳务经济可迅速增加贫困地区农民现金收入,是实现农民纯收入增长的有效途径。从长期看,发展劳务经济为贫困地区培养人才,积累资金和招商引资都将起到非常深远的作用,发展贫困地区劳务经济将有力地推动贫困地区农业产业化、农村工业化、农民城镇化进程。北京的人力资源增长较快,有1/4为外来人口,外来人口已成为北京市劳动力增长的主要因素。特别是北京的技术开发人才多、工艺技术人才少,进行资本运作和营销管理的人才多、高素质和具有丰富操作经验的高级蓝领技工少。这样的人才结构对北京发展制造业构成约束,同时为张家口的劳务输出,建立劳务输出基地,提供了机遇。2.3.4北京市蔬菜供应概况张家口具有独特的地理位置与气候条件,海拔高,昼夜温差大;光照充足,日照