自然保护区生态补偿机制研究

自然保护区生态补偿机制研究

长期以来，人类不合理的自然资源利用不仅造成了巨大的资源浪费，而且造成了严重的环境和生态破坏，给社会经济带来了巨大的经济损失，直接制约着经济发展。随着市场经济的发展,人们越来越倾向于用经济手段来对人们的生产、生活行为进行调控。与传统的命令控制型手段相比,经济激励手段具有成本-效益优势和更强的激励-抑制作用,因而在生态环境保护领域受到了人们的关注和青睐,生态补偿正是在此背景下产生和发展起来的。自然保护区的生态补偿作为一项重要措施,也受到了国内外越来越多的关注。根据国际自然保护联盟(IUCN)的定义,自然保护区系指以保护和维持生物多样性和自然资源及相关的文化资源为目的,并通过法定的或其他有效方式进行管理的特定的陆地或海域。由于受到自然条件特别是人为活动的影响,物种栖息地破坏、生物多样性减少和生态功能下降,已经成为困扰世界各国社会经济可持续发展的重要问题,建立自然保护区则是进行生物多样性保护和生态服务功能恢复的最重要措施之一。笔者通过调研大量文献,分析了国内外自然保护区生态补偿研究与实践情况,并根据我国自然保护区面临的问题提出了建立生态补偿机制的若干建议,以便为进一步开展自然保护区生态补偿研究和实践提供参考。1城市绿地补偿。在自然在我国,生态补偿在不同的时期和环境下具有不同的含义。生态补偿最初源于自然生态补偿,含义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调解自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”。自然生态补偿还被定义为“自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用”,强调的是自然生态系统对外界压力的缓冲-适应能力。在生态环境管理领域,生态补偿最初的含义是指人们通过采取措施确保生态环境质量或功能的行为,特别是对生态用地的占用补偿,即确保一定区域内生态用地保持在稳定水平,如湿地补偿、城市绿地补偿等。20世纪50年代以来,许多国家和地区采用了一些经济手段调整人们的生产与生活方式,促进生态环境的保护与建设,逐步形成了生态补偿这一资源环境保护的经济手段。我国一些学者最初的理解主要是狭义的生态环境补偿费的概念,即为了控制生态破坏而征收的费用,其性质是行为的外部成本,征收的目的是使外部成本内部化;或者把征收生态环境补偿费看成是对自然生态环境价值进行的补偿,认为征收生态环境费(税)的核心是:为损害生态环境而承担费用是一种责任,这种收费的作用在于它提供了一种减少对生态环境损害的经济制约手段。显然,这里的生态补偿一般是由生态环境加害者付出赔偿的代名词。20世纪90年代后期以来,政府开始高度重视生态环境保护和建设工作,全面启动了以生态环境建设为主的生态工程建设,人们更多地将生态补偿理解为对生态环境保护、建设者的财政转移补偿机制,将生态补偿机制看成是调动生态建设积极性,促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。目前应用较为广泛的概念是:生态补偿是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)和由此行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的”。生态补偿的理论基础是通过制度创新实现生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额提供;通过制度创新解决好生态投资者的合理回报,激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。其内涵是:社会必须付出足够量的劳动专门用于保护和建设生态环境,社会用于生态环境保护和建设的劳动量最低标准是要能制止生态环境的进一步恶化,较高标准是要等于社会对生态环境质量要求所决定的社会必要劳动时间。2国外的生态补偿实践2.1美国过程下的保护性退耕计划20世纪30年代遭受的特大洪灾和严重的沙尘暴,促使美国选择了保护性退耕这种政策手段,隐藏在该项目背后的经济学原理就是对原先种地的农民为开展生态保护、放弃耕作的机会所承担的机会成本进行补偿,按照市场机制和遵循农户自愿的原则由政府提供补偿资金。保护性退耕计划以合同制方式分阶段实施,每一阶段的保护目标不尽相同。合同期满时农户可以根据当时农作物的市场行情来确定是否继续参加下一阶段的退耕项目。美国竞标体制的具体操作过程分为4步:合同的总体签署阶段;由土地所有者或者经营者上报其打算(或继续)退耕的土地及其愿意接受的租金率;政府根据“环境效益指数”和“按照土壤特点经过调整的租金率”2个评价体系确定与当地实际情况基本相符的租金率;向首都华盛顿递交竞标结果,由主管部门进行评审。这种竞标机制隐含了自愿和竞争的原则,也就是说如果竞标者参加竞标时上报的愿意接受的租金率高于政府所确定的租金率,他们可以选择不参加或者不被政府纳入退耕项目。在这种机制下,租金率由生态效益的购买者(政府)和销售者(农户)之间的供求状况所决定1。2.2改革现行的保护计划,实现对私有的遗产资源可持续发展的税收倾斜巴西在恢复退化的林地和增加保护区面积的进程中成功地发挥了经济激励手段的积极推动作用,其中比较典型的3种经济激励手段是:生态增值税、建立永久的私有的自然遗产保护区和储藏量的可贸易权。生态增值税作为一种财政补偿机制遵循“谁保护谁受益”的原则,在巴西已有6个州实施了生态增值税。巴西政府规定将销售税的25%重新返还给这些建立保护区和实行可持续发展政策的州政府,每个州可以自己制定分配标准。各地获得的生态增值税数量由各州所得销售税的百分比、保护区面积占本地总面积的百分比、保护水平和质量因素等决定。此外,对私有的自然遗产保护项目区的农村地区实行减免税收,在国家环境基金项目自愿分配中优先考虑自然遗产保护区,并在对农村的信用评级中对其加以倾斜,从而为土地所有人或经营人参加私有的自然遗产保护项目提供激励机制。合法储藏量的可贸易权计划实际上是在政府行政调解下由私人组织开展的森林开采权的贸易。例如,巴西的法律规定,为保护生物多样性,在亚马逊河流域范围内任何土地所有人必须保证在其拥有的土地上森林覆盖率保持在80%以上。但因土地边际生产力的差异,毁林开荒现象时有发生。为了有效利用土地资源,政府允许那些从农业生产中获得较高收益但违反了国家法律规定的农户向那些把森林覆盖率保持在80%以上的农户购买其开采森林的权利,从而使整个地区的森林覆盖率保持在国家规定的标准。这种机制有利于提高土地的利用效率和生态效益,交易成本很低。2.3生态补偿和物种保护并重主要方式有政府补偿和保护区公众支付2种形式。政府补偿指政府决定被补偿的对象、范围和标准,并直接进行补偿。如在瑞典,90%的农民(欧洲平均仅为20%)得到生态补偿,补偿数额以可数量化的生物多样性的改进为基础。瑞士按照生态贡献的41%收取生态补偿,如休闲地的增加和草地非集约化利用所带来的生态效益等均得到补偿;干旱草原生物多样性以物种丰富度和分布的均匀度衡量,当地政府给农户发放生态补偿金,鼓励他们积极进行物种保护,取得了明显成效。荷兰政府在高速公路等大型基础设施建设中列入生态补偿计划,如对生态环境和动物栖息地的影响和相应的补偿措施。KARIN等应用经济生态模型计算了德国物种保护的补偿费用,依此制定物种保护政策。至目前为止,政府补偿规模最大的是北美和欧洲对参与农业环境保护农户的支付,其目的是保护水生及陆地野生物种。类似补偿还包括哥斯达黎加对森林恢复的投资(24US$·hm-2·a-1),巴西对拥有自然保护区地区的补偿(如支付Parana州1.5×108US$),和墨西哥对7×106hm2保护区的投资等。据统计,发展中国家已投入1.5×108US$用于保护区生物多样性保护1。2.4通过政府协调和市场,提高公众参与意识和政府决策水平对于自然保护区的保护和发展的关系,通常认为有3种范例:经典途径、公众途径和新自由途径。经典途径主要认为,社区公众是保护区生物多样性的直接威胁者;公众途径则认为社区公众的参与和赋权是多样性保护的重要方面;新自由途径将管理机构、市场和政策的失误作为生物多样性损失的根源。因此,应该采用经济分析解决保护区生物多样性的保护和发展问题。其中支付意愿(willingnesstopay)调查是目前应用较多的方法之一。随着生态补偿意识的提高,近年一些国家通过对保护区生态恢复和环境保护的支付意愿调查来增加相关项目的投入,以弥补政府投资的不足,提高公众参与意识和政府决策水平。如美国俄亥俄州湖县,由于当地社区缺乏环境保护资金,地方政府采用条件价值评估法(CVM)和意愿调查法了解地方公众对改善环境条件的支付意愿。结果表明,被调查公众有57%愿意支付至少1US$用于环境恢复项目。基于此结果,地方政府决定每月从每户收取1.5US$用于补充环保项目费用。美国俄勒冈州大麻蛤鱼影响当地文化、政治和经济发展。但支付意愿调查表明,当地公众对大麻蛤鱼保护区恢复的支持率和支付意愿在1996—2002年期间呈下降趋势,其缘由尚不清楚。对斯里兰卡首都哥伦布市大象保护区居民的支付意愿调查发现,如果假设大象数量在现有基础上下降,则支付意愿增加,认为对大象保护区的支付意愿与政府保护政策紧密相关,但并不能度量物种的总经济价值。斯里兰卡湿地保护意愿调查表明,被调查对象的80%对湿地保护持赞成态度。其他方式的补偿包括政府确定补偿对象和标准,但不进行直接补偿,而是由相关方依据此标准补偿,如政府制定CO2排放标准,但由排放者支付超量排放的费用;私营企业对保护区的补偿,如非政府组织(NGO)对生物多样性丰富的林区所有者的补偿;将保护区产品销售给支持保护区管理的消费者,如在产品上标注是否木材制品,等等。但这些补偿方式一般没有政府的直接干预,而是通过买卖双方的合同实现的。显然,自然保护区生态补偿主要是通过政府主导和市场的作用而实现的。不论是在发达国家还是在发展中国家,公共支付手段都是主要的支付手段,也是社区积极参与保护区管理的有效方式。3我国自然资源补偿的研究与实践3.1大力发展保护区生态补偿我国自然保护区的生态补偿探索也是源于解决保护区经费问题的困扰。2005年4月以来,各级环保部门执法人员对全国的自然保护区(重点是国家级、省级自然保护区)进行了全面检查,涉及23个省市2056个自然保护区。调查显示我国自然保护区建设目前存在的问题很多,其中保护区管理资金缺乏和保护区周边地区居民面临保护与发展的矛盾是最为重要的方面。四川省青城山的生态补偿可能是我国较早开展保护区生态补偿探索并取得成功的案例之一。青城山位于成都以东60km,是我国著名的道教圣地,在20世纪70年代,由于护林人员工资不到位,放松了管理,乱砍滥伐森林十分严重。成都市决定青城山门票收入的30%用于护林,从而使青城山的森林状况很快好转。另外,国家在1998年设立森林生态效益补偿基金之后,2001年在24个国家级自然保护区进行了森林生态效益补助资金的试点,为我国各种类型的自然保护区建立生态补偿机制提供了样板。一些保护区通过发展生态旅游等增加收入的做法事实上也起到了生态补偿的作用。3.2生态补偿的研究关于自然保护区管理、资金筹集、生物多样性保护、价值评估、生态旅游发展等方面[18,19,20,21,22,23]的研究开展较多,为自然保护区生态补偿机制的探讨奠定了基础。保护区的设立限制了区内与区外居民的发展,因此,生态补偿制度是协调自然保护区周边地区社会经济发展和生态保护的关键,但对此方面的研究相对较少,较为系统地探讨自然保护区生态补偿问题也是近些年的事。吴晓青等曾围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿使用、补偿监管等问题进行了较为系统的探讨,提出了自然保护区生态补偿的框架。邓睿从生物多样性保护中存在的问题,如保护区的破碎化、缺少发展规划、资金缺乏等方面出发,探讨了西双版纳热带雨林保护中的生态补偿机制,认为该地生态补偿途径应当包括进一步加大财政转移支付力度、利用民族立法权制订法律条款、对野生动物肇事补偿实行分级补偿制度、积极申报国际援助项目、适当引入商业运作方式、发行环保彩票为环境保护筹集资金等。章锦河等以九寨沟自然保护区为例进行了分析,并利用2002年的资料进行了补偿标准的具体测算。其结果为:以居民退耕还林还草的直接收益损失作为生态补偿的最低标准时,2002年户均应补偿2159元,人均应补偿472元;如以退耕还林还草的生态效益(主要为游憩功能价值)作为生态补偿的上限时,2002年户均应补偿7142元,人均应补偿1561元;如以旅游者与当地居民的生态足迹效率差来确定补偿水平时,2002年户均应补偿4983元,人均应补偿1088元(这也可能是目前阶段较为合理的补偿标准)。4中国环境保护机制的一些问题4.1生态补偿的确定应当将生态补偿作为自然保护区管理的一个重要内容从法律上确定下来,特别是在国家即将出台的《自然保护区法》中明确生态补偿的内容。各地根据具体情况制定相应的实施条例,对保护区内的管理、资源开发、补偿资金的管理等进行统一规定。4.2态补偿专项基金(1)坚持公平