关于防护林体系建设的几点思考

关于防护林体系建设的几点思考

目前，中国尚未建立全面的森林生态体系，森林植被总量不足，分布不均。生态状况局部改善和一般恶化的趋势尚未根本改变，土壤生物生态安全问题必须尽快解决。同时，我国经济快速发展对木材和其他木材产品的需求不断增加，资源严重短缺。林业在资源总量严重不足的情况下,肩负着改善生态和满足国民经济发展对木材等林产品需求的双重使命,决定了中国林业必须跨越边治理边破坏的传统工业发展阶段,直接进入可持续发展新阶段,完成传统林业向现代可持续林业的转型,这就要求中国林业建设在今后数十年内必须采取“数量与质量并举”的双重战略方针。防护林体系建设作为六大林业重点工程之一,是国土安全的重要保障,也必须遵循这一战略方针。要实现这一战略必须有足够的资金和制度保障,而资金不足,管理机制不活是当前我国林业建设,特别是防护林体系建设面临的突出问题。改革现有投融资体制,创新防护林建设与管理机制势在必行。一、为构建稳定的投资机制，为构建可持续健康的肉桂体系建设提供财政保障1.建立以政府为主导的投融资机制防护林建设提供的是生态效益,而生态效益属于现代经济学中的“公共物品”范畴,具有广泛使用性、不可分割性和非排他性,只要这种产品和服务存在,公众都可以消费。生态效益的公共产品性质,使得森林生态效益的产出可以不需要经过森林所有权的转移,也不需要经过生产者同意就为整个社会广泛享用。这种消费的非唯一性,使得防护林建设成本弥补缺乏特定的对象,无法保证预付资金的回流。此外,防护林建设在投资上具有很大的外部性。经济正面的外部性是指投资者的投资行为使他人收益却不会因此得到补偿。因此,这种正面的外部性使得追求利润最大化的私人资本缺少投资热情。基于上述防护林建设生产生态产品的特殊性,防护林建设的持续健康发展内在要求建立一个有效克服“市场失灵”的投融资机制,即建立稳定的以政府投资为主的投入机制。长期以来我国防护林建设资金严重不足,并没有体现出政府财政的主导地位,尽管1998年国家实施积极的财政政策以来,财政对林业生态工程建设的投入呈现跳跃式增长,国家投入比重迅速增大,但防护林体系建设工程的资金投入与实际建设任务相比缺口仍然很大,且不是全口径投入,许多工程规划范围内的地区因没有纳入年度计划而无法完成建设任务;同时,在资金使用方向上,主要集中于造林和种苗补助,而投向后续管护的资金很少。这种资金使用的安排也不利于防护林生态效益的整体持续发挥。因此,应建立以政府为主导的投融资机制。防护林等生态公益林建设资金筹集的渠道可以包括财政渠道、市场渠道和社会渠道等。一是财政渠道。政府财政资金对防护林建设的支持可以包括财政预算拨款、发行国债和实行森林生态效益补助等方式。多年来,我国的防护林体系建设工程一直是财政预算内林业基本建设资金的投资重点,但由于财政支付能力有限,远远不能满足防护林工程建设资金的需要。1998年以来国家通过发行国债大幅度增加了生态建设的财政投入,大大加速了防护林体系建设进程。实践证明,发行国债是防护林工程投入的有效机制。同时,可以利用发行20——30年期的长期国债,调节当代人和后代人的经济利益关系,弥补负担和受益的代际不均衡。因此,即使将来国家积极的财政政策逐步淡出了,仍然要考虑继续发行专项用于林业生态工程建设的长期国债,满足防护林等生态公益林建设的资金需求。实行森林生态效益补助,以国民收入再分配的形式代替防护林等生态公益林生产中的资金自我积累,用于防护林的管理、抚育管护、基础设施建设等费用,是弥补生态公益林生产成本不可或缺的重要途径。目前国家在财政预算中列支的森林生态效益补助资金数量少、实施面窄,远不能满足实际建设需要,应视国家财力逐步增加,最终实现对所有生态公益林实施生态效益补助。二是市场渠道。借鉴西方发达国家的一些做法,可以从市场交换的角度回收一部分防护林建设资金。如碳补偿贸易,它的主要做法是排放CO2的一方(单位或国家等),向本国或外国森林拥有者、经营者支付森林环境生态效益生产成本的货币交换过程。这方面尝试虽然尚处于起步阶段,但却为森林生态效益资金的市场补偿提供了可以借鉴的途径。由于全球森林生态系统是开放式的、没有国界的,在全球经济一体化的今天,我国应积极考虑参与全球森林生态效益交易市场,拓展森林外部效益内部化的市场渠道。三是社会渠道。通过发行生态建设彩票、认养绿地、社会捐助等多种形式,拓宽社会集资渠道,用于防护林等生态公益林建设。2.防护林建设政府组织模式尽管防护林建设是一项社会公益性事业,提供的是一种公共物品,但是政府提供公共物品绝不等于政府生产全部公共物品,更不等于完全取代公共物品的“市场”。单纯由政府生产和经营公共物品,由于多种原因必然导致效率低下。因此防护林建设由政府投入为主,但并不一定要政府来经营,其实施完全可以通过市场机制来运作。过去我国的防护林建设一直采取政府组织的模式,由林业部门实施,尽管有群众参与,但仅仅是投工投劳,政府是防护林建设的主体。实践证明,这种组织形式效率和质量都是不高的。近年来,各地在实践中不断探索工程建设的招投标制、监理制、法人责任制等取得了明显效果,政府的角色在变化,但由于受资金、体制及观念的惯性限制等因素,招投标等机制并没有全面铺开,还处在试点探索阶段,大部分地区只是局部引入招投标,更多的还是林业部门直接组织千家万户的农民实施工程建设。政府仍未摆脱其建设主体的作用,而且工作任务日益繁重,运作成本高昂。按照政府的职能应该是“提供”,而不是自己“生产”公共物品的市场理念,当务之急是在政府提供资金的基础上,通过工程招标、拍卖经营权等形式,将防护林建设交由民办公司具体组织实施,即由这些公司去组织成千上万的私人个体。当然国有公司也可以参加,但必须建立在平等的基础上,形成防护林建设政府提供资金、公司企业化经营的运作模式。政府除了提供资金外,还必须制定完备的防护林建设技术标准、工程定额标准,建立一套完善的招投标体制和监督机制。3.关于阴山山地建设模式区域优势或比较优势,是发展经济学中的一个重要原理。分析区域资源环境(如光热水土条件)、产业结构、城市化程度、通讯交通等基础设施建设,以及社会传统等因素,不难看出,许多自然、经济条件较好的平原地区,防护林体系建设(即平原绿化工程)按照商品林的建设模式是可以发展起来的。目前我国山东、苏北、湖北等许多地方,已经出现了势不可挡的商品林业大潮,在农业产业结构调整中,农民在条件不太好的耕地上种起了速生丰产林。如:截止2001年,山东省平原地区有林地面积达119万公顷,林木蓄积量已达4517万立方米,占全省总蓄积量的70%。年产木材200多万立方米,木材加工企业3万多家,年加工能力1100多万立方米,形成了集培育、加工、销售于一体的林业产业新格局。这些地区平原林业迅猛发展的原因:一是这些地区有发展商品林得天独厚的自然、经济条件;二是近年来,粮食等主要农产品结构性过剩、价格持续低迷,粮食生产的比较效益下降,而平原地区木材生产周期短、生产成本相对低,比较效益高;三是地方政府遵循物质利益原则,制定了一系列促进非公有制林业发展的优惠政策。如江苏、山东两省均以省政府文件出台了关于加快林业产权制度改革的意见等。显然,正是市场机制决定了资源配置。在这种建设模式下,政府要发挥的作用不再是承担投资主体的角色,而是如何调整结构与布局,引导和规范民营林业的健康、持续发展,制定各项优惠政策、技术标准和市场游戏规则,加强技术指导和服务,加强执法监督等。需要指出的是,我国平原地区涉及全国26个省(自治区、直辖市)、900多个县,地域跨度大,自然、经济条件各不相同。平原绿化要从实际出发,因地制宜,合理确定建设目标和模式。在生态脆弱,自然灾害严重的地区,一定要把改善生态放在首位,以防灾减灾为目标,确保国土生态安全。只有在自然条件相对较好的地区,才能按照商品林建设模式,大力发展非公有制林业。二、引入绩效评估理论，降低管理成本，提高绿化质量1.资金目前的制度和管理中,对造林成本和效益的提高是最影响造林质量的因素很多,既有外部因素如资金、政策、气候、立地条件、自然灾害等,也有内部因素如技术、管理等。影响造林质量的根本原因是管理体制和技术水平,而技术水平的提高又是建立在管理制度创新基础上的,因此管理制度创新是提高营造林质量的根本所在。国家实施积极的财政政策及六大林业重点工程以来,防护林体系建设等林业重点工程建设资金大幅度增加,国家林业局高瞻远瞩,及时提出了“严管林、慎用钱、质为先”的九字方针,并不断加强了对工程的组织实施和监督管理,各级政府也加大了监督管理力度,造林质量显著提高,但并没有实现质的飞跃,而且监管成本大幅度增加,并有稍一放松造林质量就会滑坡的危险,事实与愿望还有较大差距。原因何在?因为工程建设仍沿用计划经济体制下的资金拨付模式,在造林资金使用上,没有运用市场手段,优胜劣汰,造成资金使用效益差,工程监督管理难度大、成本高。按照绩效评估理论,政府公共部门如果不对成功者进行奖励,就是奖励失败。我们目前的这种资金拨付体制实际就是奖励失败。试想这种不分优劣、鞭打快牛的管理体制何以能提高质量和效率?2.确定合理的绩效评估体系,实行报帐制(1)绩效评估的内涵及作用绩效评估就是用科学的理论和方法,对行为主体活动产生的成就和积极效果进行科学判断和评估。绩效评估倡导一系列的政府管理新理念,并为之提供技术支持。其中“结果为本”的理念是其核心内容。传统的管理体制关注的是行为活动的过程和投入,不关注行为活动产生的结果。这种过程控制的结果,导致行为主体只注重按程序办事,把跑项目、要资金作为工作目标,反而忘记了真正的工作目标和所要达到的结果。以“结果为本”就是要从关注投入转到关注结果,从过程控制转向结果控制。不管过程如何,只评价行为结果,既节约成本,又提高效率。绩效评估为这种结果评价提供了技术方法。(2)绩效评估在防护林建设质量管理中的运用防护林体系建设追求的目标和结果是什么?简言之,就是以增加森林植被和提高森林质量为核心,全面改善和优化区域生态状况,促进经济社会可持续发展。即提高质量、增加效益。按照结果控制的理论,政府的职能就是合理设计绩效评估的指标体系,并以此对防护林建设主体的建设质量和效益进行科学评估,按照评估结果,兑现资金或奖励。林业世行贷款项目推行“报帐制”的成功实践,为造林质量的结果管理提供了宝贵经验。所谓报帐,就是报质量达标之帐,未达标、不合格者不在上报之列。报帐制摒弃了传统投资体制计划与质量相分离的弊端,而代之以以质量定投资,绩效与投资相结合,是对传统项目管理方法的重大改革。目前,各地在实施六大林业重点工程中,都在积极探索推行报帐制,但在实践中遇到了许多体制上的障碍。如报帐制要求营造林生产实行契约管理,造林者向国家提供合格的人工林,国家给予资金补助。提供的合格造林面积越大,获得的经济补助越多,也就是先造林后拨款。但问题是现行的计划经济拨款方式,是先拨款后造林,林业部门无法按质量控制拨款,何以实现报帐?因此,在防护林工程建设中推行报帐制,客观地要求必须改革现有的资金拨付体制,使资金拨付与质量管理紧密结合。要真正实现防护林建设质量的结果控制,除了引入报帐制以外,另一个重要方面就是不能提倡林业主管部门自身进行造林质量全过程管理。要区别林业主管部门和工程建设组织者在造林质量管理中的不同角色。按照上述防护林建设政府提供资金、公司企业化经营的运作模式,防护林建设是通过招投标,由造林公司组织农民(或施工队)造林。在这一过程中,林业主管部门不需要进行全过程质量控制和管理,只要按照报帐制的要求,验收造林公司提报的造林成果,再按合格的造林面积兑现资金即可。而真正要进行全过程、各环节造林质量控制的应该是组织工程建设的造林公司,目的是保证其最后报帐的质量要求,实现资金的回收。这种情况下,林业主管部门的主要任务,一是制定各级各类建设标准、工程招投标、工程监理办