浅谈世行贷款林业项目的审报、实施与管理世行贷款林业项目的申报、实施与管理

浅谈世行贷款林业项目的审报、实施与管理世行贷款林业项目的申报、实施与管理

自20世纪90年代以来，广西成功实施了四个大型林业项目，即“国家造林项目”、“森林资源开发和保护项目”、“贫困地区林业发展项目”和“广西综合林业发展和保护项目”。前三个项目都是作为国家林业局的分项目，是在国家林业局世界银行项目管理中心的指导下实施的，分别于1996年、1999年、2005年竣工，共利用世界银行信贷资金7035万美元，项目总投资8.27亿元人民币，造林27.39万公顷。后一个项目是由广西直接向世界银行申请的大型贷款项目，贷款额1亿美元，全球环境基金赠款525万美元。这在全国是第一个由省级林业部门直接向世界银行申请贷款的项目，经过3年的艰苦准备工作，于2007年1月正式启动实施，至2008年底，已累计完成人工造林12.5万公顷，其中人工用材林11.8万公顷，生态林7000公顷。世行贷款林业项目的实施，对缓解我区造林资金短缺、促进林业发展、改善当地生态环境、促进山区农民脱贫致富起到了积极的推动作用，成为我区林业的示范样板和对外的窗口工程。虽然取得了巨大的成功，但项目也经历过不少曲折，存在不少问题。为了总结经验，吸取教训，更好地为世行贷款林业项目服务，笔者以“广西综合林业发展和保护项目”为例，简单谈谈世行贷款林业项目的审报、实施与管理。来自世兴森林项目的审计报告1.提出这个项目贷款人根据需要与有关背景提出项目建议书向世界银行申请，并报国家发改委和财政部审查同意。2.验证世界银行审查项目建议书后派出专家组对提出的项目进行实地考察。3.世界保护方式世界银行根据其国别计划和项目的还款能力等因素决定是否立项，即项目认定。这是项目能否继续的前提。世行派出认定专家组到实地进行考察认定，对项目的总目标、项目活动的主要内容和实施安排等进行认真的审查。项目通过认定后，借款人根据认定组的意见尽快修改完善项目建议书报区发改委审批，再由区发改委报国家发改委审批，国家发改委把项目列入“三年滚动计划”。4.项目准备与分析。也就是规划设计，主要是为项目编制可行性报告，以及对项目的各种关键要素及指标进行分析，作为世行评估的依据。以广西综合林业发展和保护项目为例，主要有可行性研究报告、市场调查报告、社会影响评价报告、环境影响评价报告等。这些报告可以由借款人自己组织力量编制，也可以请国际或国内的咨询公司编制。报告的内容要资料详实，论据充分，才能取得世行的认同和支持。一般需要1～2年的时间。5.项目评估。包括预评估和正式评估。世行派出的评估专家组根据贷款方提出的可行性研究报告、项目的实施管理计划、以及其他的各种关键要素及指标，通过多方面、多层次的调查、考察，对项目进行非常客观和独立的评估，写出评估报告。“评估”一般是从技术、组织、经济、财务、政策等多方面进行。技术评估主要是审查项目设计中所采取技术措施是否先进可行；组织评估主要是审查借款人有无足够的组织能力支撑项目的运行；经济评估主要是审查项目的实施对国民经济和社会效益是否有利；财务评估主要是考察借款人（或企业、建设单位）的经济效益与财务回报；环境评估主要是审查项目实施对环境带来的负面影响以及消除这些影响的措施是否得力；政策评估主要是审查项目有无涉及非志愿移民，违背民族政策等敏感问题。通过以上几个方面的详细评估，并获得世行认可后，评估组向借款人出具正式评估文件。项目通过评估后，借款人要马上向国家发改委上报可行性研究报告及资金使用报告，争取得到国家有关部门的批准。6.项目谈判。谈判在世行总部举行。由中国政府组团（包括财政部、外交部及借款人）与世行有关主管部门的官员，以项目评估报告为基础，就项目的一些重大原则和权责等问题进行谈判，然后写出谈判纪要。谈判成功后，即由世行有关单位和项目主持人向世行决策机构———执行董事会提出申请，请予审议。执董会审议通过后，再由世行代表与借款国政府代表签署有关协议。至此，项目贷款才能确立。参与式项目设计首先要选择好项目实施单位，这是项目实施的基础。参加项目的单位必须具备以下条件：明确要求参加项目并愿意承担贷款的各项要求；有扩大森林资源的宜林地；具有实施好项目的能力；配套资金有可靠的来源；有较可靠的偿贷能力；有经营林业的习惯和经验。项目县（林场）在项目申报准备阶段就应基本确定好。选择项目县（林场）的基本程序为：项目管理单位（区级项目办）发布项目信息→有意向参加项目的单位提出申请→邀请有关专家根据项目区选择标准进行评审，提出初步选择方案报世界银行→世界银行组织专家实地考察、评估论证→确定项目实施单位。项目县确定后，由项目县选择好乡（镇）、村和造林实体或农户。参加项目的乡、村和造林实体或农户除具备以上条件外，还应有充足的劳动力。县级项目管理单位（县级项目办）根据各乡（镇）、村的申请情况及项目选择标准对造林实体或农户进行评估，选定符合条件和要求的造林实体和农户。第二开展项目参与式造林设计。项目县、乡、村和造林实体或农户确定后，即可对项目开展参与式造林设计。“参与式”是一种“自下而上”的工作方法，通过鼓励和引导当地社区和农户，让他们积极参与土地利用规划、项目活动的选择和方案的设计、项目的实施和管理、监测和评估、项目完成后的后续活动等全部过程。参与式工作方法具有公平、公正、透明的性质，其核心是把发言权、分析权和决策权交还给当地社区和农户，而政府部门的职责则转变为协助者和服务者，为当地社区和农户提供优质的政策、法律和技术服务。运用参与式项目设计的目的，旨在广泛征求当地社区和农户的意见，充分尊重他们的意愿，根据农户的意见不断修改和完善规划设计的内容，从而提高项目建设的质量和效益。第三签订贷款协议参与式设计完成后，县林业局与农户签订贷款合同。贷款合同应当约定贷款种类、贷款用途、金额、利率、贷款期限、发放方式、还款时间、借贷双方的权利义务和违约责任以及双方认为需要约定的其他事项。第四项目造林与报帐世行贷款项目的实施，采用“先施工，后报帐，先用配套资金后用世行贷款”的方法进行。造林实体或农户根据参与项目设计结果和项目造林技术规程进行施工，县林业局项目办和乡镇林业站组织技术人员对造林施工全过程进行技术指导、督促、检查与验收。验收合格后填写检查验收单，然后将“提款申请书、费用报表和工程进度报告表”上报县财政局审核。县财政局审核签字后，上报区财政厅债务处和区林业局项目办，并提出核查与报帐申请。区直林场自检后，直接向区林业局项目办提出核查与报帐申请。区林业局项目办根据县（林场）项目办上报的造林面积，按“项目检查验收办法”组织技术人员进行抽查，核实各项目单位造林情况，出具检查验收报告、报帐汇总表和审核意见，报区财政厅债务处。区财政厅债务处根据区项目办审核意见，审核并批准报帐。第五贷款的发放、回收与风险控制农户资金拨付流程：区财政厅债务处→县财政局→县林业局项目办→乡镇林业站（协助）→农户。区直林场资金拨付流程：区财政厅债务处→区林业局项目办→区直林场。县项目办负责世行贷款资金的发放和回收，乡（镇）林业站协助县项目办工作，发放贷款按实施进度进行。为了保证贷款的回收，县项目办应建立有效的贷款风险控制机制，包括实行项目林或现有中幼林抵押贷款，加强项目林的后续管护和现有中幼林抵押林的间伐、采伐管理，木材采伐指标控制等措施，通过对贷款人还本付息、家庭经济变化状况的监测与跟踪，总结评价贷款使用效果，对潜在的贷款风险应及时采取有效措施，降低风险，确保到期债务的回收。此外，县级项目办还应建立一个有效的监督和报告贷款发放和回收的机制，通过建立贷款发放和回收信息管理系统，监督合同的履约记录（包括贷款支付日期和金额，回收日期和金额，未按期收回金额，发生的主要原因，补救措施和贷款注销等），确保贷款的透明度并促进回收工作。项目的管理与监督。项目的管理与监督是项目工作最重要的组成部分,是项目管理周期中最关键的实质性阶段。项目在可研报告、评估报告和借款协议中确定的目标和原则，要通过项目实施阶段一步一步地逐期实现。林业贷款项目，实施期一般为6年，世行每年要派员来华检查两次执行情况。在项目实施中期，世行还要进行中期评估，根据具体情况，特别是存在的问题，对下一步工作进行调整。为保证项目顺利进行，借款人要依据借款协议和有关法律文件，制订一系列的执行规章制度，保证项目实施有章可循，违章必纠。世行项目的管理主要由以下几个部分组成。1.领导协调部门的组织领导这是支持项目正常运转的组织保证。因为世行贷款项目是涉外项目，投资规模大，涉及的部门多，必须要有周密的、强有力的组织管理机构，才能保证项目的顺利实施。为强化领导，加强协调和沟通，必须建立各级项目领导小组和项目办公室。领导小组由政府、发改委、财政、审计等部门分管领导组成，是项目的决策、领导机构，负责制定有关项目建设的方针、政策，审批项目的总体规划，解决有关重大问题，并与各有关部门协调重大事项。项目办公室设在林业局，是项目领导小组的办事机构，在项目领导小组的直接领导下负责组织项目的实施。组织管理的关键是要完善各级项目管理机构，配足项目办人员，加强人员培训，提高人员素质与技能。2.造林计划的编制要保证项目能够达到既定目标，实现预期效益，就必须对项目实施计划管理。所谓计划管理就是项目建设要严格按照批准的项目可行性研究报告编制项目总体规划设计和年度实施计划，包括造林抚育、科研推广和培训、物资采购供应和资金使用计划等。为使年度造林计划科学合理，保证造林质量，年度造林计划的编制采取“两上两下”的办法进行，即在造林前一年，由县级项目办（林场）根据项目可行性研究报告和造林总体规划设计安排，结合苗木与配套资金等准备情况提出下一年度造林计划建议方案，经区项目办审核汇总后下达下一年度造林预计划，各县（林场）据此抓紧落实项目造林的各项前期准备工作；造林当年年初，再由县（林场）项目办根据项目造林准备工作完成与落实情况，编报正式年度造林计划经区项目办审核后，由区林业局向各项目县（林场）下达年度计划。项目县（林场）将年度计划分解造林实体（农户）贯彻执行。3.建立苗木生产中心，确保造林质量一是抓好检查验收和质量监控。严格按照施工设计进行施工。施工完成后，按施工工序（苗木、整地、栽植、抚育）分阶段分层次检查验收。二是必须加强种苗管理，“近期达标靠壮苗，长远达标靠良种”。禁止“见种就采、有苗就造”的做法，严格按照定点供种、定点育苗、定点供苗的“三定”要求，选用良种，培育壮苗，保证使用一级苗造林。三是必须严格按照设计要求，做到适地适树、科学整地、合理密度、精心栽植、及时抚育，确保施工质量。四是抓好病虫害防治、防火、防止乱砍滥伐等“三防”工作，巩固造林成果。4.建立了完备的“报帐制”项目财务和信贷管理的主要目的是为了合理有效使用世界银行贷款资金，加强项目资金的监督和管理，保证项目的顺利运行。在过去集中计划经济体制下，许多投资项目都是采用拨款制，资金使用与工程实效脱节，质量得不到保证。世行贷款项目改变了过去这种不合理的做法，实行了行之有效的“报帐制”，即先施工后报帐：先用配套资金施工，验收合格后再向世行申报提款，并明确提出了报帐的“四项原则：施工必须经过检查验收、证明面积可靠、质量合格才能报帐；各县配套资金必须到位，即80%以上已转入项目配套资金的专用帐户，并出具银行转帐的复印件，才能报帐；必须按照统一规定的报帐程序和“三表一合同”手续齐备的才能报帐；报帐一年两次，只能在工作量完成后报帐。实践证明，这一独特的资金财务管理办法，改变了过去林业资金投入与造林成果脱节的弊端，把投资与效益、权利与责任紧密结合起来，是保障造林质量的有效办法，也是我区营林资金管理的一项重大改革。5.分级实施标准科研推广与培训是世行贷款林业项目的重要组成部分和实施内容，是项目的重要支持保障手段。“科技推广与培训”实行统一规划、分级实施。为确保科技推广与培训计划的实施，要成立项目科技推广领导小组和办公室，建立从上到下的科技推广组织体系，采取多种形式的新技术培训和推广，提高基层林业主管部门和广大农民的林业生产技能和经营管理能力，确保项目总目标的实现。培训的主要对象是项目管理人员、林业基层技术人员和农民。培训项目，包括项目管理、种植材料的开发与生产、营造林技术与管理等三大类别。6.制定环境保护章程“既要金山银山，也要青山绿水”。世行贷款林业项目虽然以追求经济效益为主要目的，同时还要兼顾生态效益和社会效益。为了保持项目的树种多样性、防止水土流失和土壤肥力下降、避免因项目实施不当对生态环境造成不良影响，有关部门专门制定了项目实施环境保护规程，包括林地选择、适地适树、营林技术措施、病虫害防治、森林防火等各方面都有严格规定，项目的实施必须严格按规程操作，并要求各级项目管理机构确定专人负责环境管理及监测工作。7.实行务报帐