绿色壁垒的实质上是政府保护和市场发展的政策工具

绿色壁垒的实质上是政府保护和市场发展的政策工具

国际贸易发展（wto）的建立，使全球贸易自由成为经济发展的趋势。各成员国政府必须在一定的时间限度内有效履行自己的承诺,即降低关税并放弃行政许可、数量限制等直接的贸易管制措施。但代之而起的是形形色色的新型贸易壁垒,绿色壁垒即是其中之一。绿色壁垒是指“WTO成员方在国际贸易中以防止破坏生态环境和人类健康为由,制定一系列技术标准,限制外国产品进口的措施”。1诚然,在相当长的历史时期内,要执行严格的环境法规和标准,无论从提高生产成本还是从限制出口潜力来说,对发展中国家包括我国都是严峻的挑战。在浙江省出口法国的皮鞋因PNP超标而被退货,山东省的冻鸡肉因农药残留量超标而被日、韩退货,曾经大受欢迎的我国瓷器也因铅含量过高在欧盟市场惨遭退货这一系列我国的出口产品遭受绿色壁垒“阻击”的案例面前,如何突破发达国家的绿色贸易壁垒使我国产品进入国际市场已经显得十分重要和紧迫。因此徘徊数年,国内理论界的注意力也皆集中于此,即我国作为出口国如何突破绿色壁垒,成果颇丰。但我们不应忘记的是,在国际贸易中,我国不仅是出口国,同时也是进口国。我国作为进口国能否在绿色壁垒的问题上有所作为呢?同时,将绿色壁垒置于国际投资领域,它就成为政府是否允许外国资本进入的条件,我国作为外资输入国也应恰当地利用这一条件。这正是本文的视角。一、未来的保护范围和保护内容的广泛性绿色壁垒的实施以保护本国环境和人民身体健康为由,具有名义上的合理性、形式上的合法性、保护内容上的广泛性和保护方式的隐蔽性,已成为WTO成员的新贸易保护主义者们限制进口、保护本地产品的利器。但究其实质,乃是国家职能(又称政府职能,下同)的体现,国家是有权实施绿色壁垒的惟一主体(区域性政府组织的行为可视为国家行为的延伸)。1.国家通过对环境保护的正外部效应来实现救济古希腊哲学家亚里士多德说过:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”2由于人是群居的动物,除了享有私有物还享有大量的公有物——森林、土地、渔业、矿藏,等等,这些公有物是人类延续和社会存续的物质基础。古人的话虽令人沮丧,却反映了人类公共生活的大部分现实,环境保护作为人类公共生活的一个侧面也不例外。在自由市场经济体制中,人们并不承担由自己所引发的环境污染和生态破坏的全部成本,他们必将过度地从事这类活动;相反,既然人们得不到自己保护环境所带来的全部收益,他们必将尽可能少地从事这些活动。这就是环境保护的外部效应——“市场失灵”之一。因此,如果没有外在的制度约束,企业往往选择低成本的常规生产经营方式,采取“搭便车”的方法获取环境利益。而国家可通过不同的制度安排或法律规范对环境问题做出反应,或直接管制如强制规定污染物的排放标准,或通过经济手段对环境问题的负外部效应强行惩罚,对保护环境的正外部效应予以奖励。这是市场固有的缺陷所导致的一项国家的传统任务,只不过现代社会的经济全球化和环境问题的日益恶化使国家的这一任务从国内市场延伸到了国际市场。确切地说,国家不仅要制定和实施净化空气和水源、保护资源和环境以及生态平衡的规定来制约国内市场主体污染和破坏环境的行为,而且要将这些规定适用于进入本国的产品和投资,防止国外产品和投资转嫁污染。所以,绿色壁垒是市场经济国家传统任务的延伸。2.绿色壁垒是政府保护本国经济的政策工具“在政府能够更好地完成传统职能的同时,国家的新职能也在出现,当代的全球化给国家提出了新的要求……竞争已经全球化而且愈演愈烈。”3保护本国产品在国内市场的竞争力,使国内市场免受冲击就是国家的新角色之一。从绿色壁垒的产生来看,它正是发端于西方国家保护本国市场发展的行为。20世纪80年代以来,西方国家经济普遍陷入“滞胀”困境,经济发展的不平衡状态进一步加剧,新兴工业国家和地区的经济实力和在国际贸易中的竞争力不断增强,争夺国际市场的矛盾日趋尖锐。在这种形势下,为了保护国内市场,摆脱经济困境,美国等主要发达国家调整对外贸易政策,不断提高关税和强化各种非关税壁垒措施,限制别国商品进口。但在贸易自由化的背景下,这种做法有违各国在关贸总协定和WTO中达成的减少国际贸易壁垒的协议,受到了发展中国家的强烈抵制,也使南北矛盾进一步激化。因此,发达国家不得不寻求更加“合理”、更加隐蔽的贸易保护方式。而以保护本国生态环境和人类健康为理由的绿色壁垒就成为其首选新方法,因为进口国每一种环境与贸易法规及措施的实施,在保护环境的同时都会改变市场上的商品结构和消费者的消费行为。同时,由于生产力发展水平的差异,发达国家拥有先进的环保技术,可以通过提高环境标准来限制进口,抵消发展中国家产品的成本、价格优势,达到保护本国产品的竞争力、使国内市场免受冲击的目的。由此可见,作为政府职能的体现,绿色壁垒实质上是政府保护本国生态环境和本国市场发展的政策工具。发达国家政府可以利用,发展中国家政府也可以利用。尤其是发展中国家的政府面对经济全球化和国际市场的新挑战,一方面要防止发达国家转嫁污染,保护自然环境和人民健康;另一方面要防止进口产品对国内产业的冲击,保护民族经济。这是摆在发展中国家政府面前的一道新课题。而绿色壁垒不失为一项有力的政策工具,发展中国家包括我国要重视绿色壁垒的理论和对策研究,建立和完善自己的绿色壁垒体系。二、环境问题的“持续发展”是由长期的作用所决定绿色贸易壁垒是一把双刃剑,对于国际贸易而言,它最初是某些发达国家用来限制从发展中国家进口商品的一种手段。但是对于保护全球环境和人类健康以及实现经济的可持续发展而言,它在一定程度上起着积极的作用。而我国作为发展中国家,“环境问题特别是环境污染状况呈‘局部有所好转,整体还在恶化,前景令人担忧’之势”。4当然我国的环境问题性质上仍属于发展中国家的环境问题,大多是由于发展不足引起的,但发达国家对我国转嫁污染和掠夺自然资源,也是造成我国环境状况恶化的重要原因。不仅如此,发达国家企业的转嫁污染和掠夺自然资源的行为还直接对我国经济发展产生了负面影响。在我国加入全球贸易自由化的体系之后,这些消极影响将愈演愈烈。1.外资企业污染严重,成为制约我国经济与环境发展的现实污染源发达国家向发展中国家转嫁污染主要有贸易出口和直接投资两种方式,我国已深受其害。近年来,国外一些废旧船舶、汽车、电器、电缆等工业垃圾的进口严重污染了我国环境,旧服装、旧磁带等带有病虫害或传染病的生活垃圾的进口严重影响了人民的身体健康。据统计,“1997年我国废物进口量达到历史最高水平,共计1078万吨,29.5亿美元,占当年全国进口总额的2.07%。”5与此同时,西方发达国家的一些高污染、高能耗产业由于国内严格的环境标准和高昂的环保税费无法立足,于是趁着我国改革开放之机纷纷转移到我国。这些高污染的外商投资企业,集中在我国工业发达、人口稠密的东南沿海地区,对我国的生态环境和人民健康带来严重的危害,最为严重的是水和空气的污染。据全国500个城市的检测,大气质量符合国家一级标准的不到1%,许多地方常有尘雾酸雨现象发生;由于一些高污染的外资企业排污的综合治理设备不配套,大量工业废水基本未经处理就排放出去。事实证明,引进外资以发展国内经济与外来投资带来的生产污染、消费污染使我国处于两难的境地。入世后,发达国家的投资者为了逃避本国严格的环境标准和庞大的环保费用,仍然会利用我国宽松的环境标准,将石化、冶金、电镀、印染等危害环境的工业项目迁往我国。同时,前些年外商以资源再生利用为名将危险废物运至我国境内的“洋垃圾”事件也有可能再度发生。这些都将给我国的环境管理部门带来新的课题。2.主要抓出产业由于我国的环境标准偏低,且有些地方政府引资心切,对外商投资企业在环保问题上大开绿灯,环境影响评价、三同时等制度形同虚设。这不仅导致污染转移,而且造成对国内企业的冲击。“从产业结构看……截至2000年底,实际利用外商直接投资中,第一产业的比重不足2%,第二产业的比重高达60%以上,第三产业的比重在40%以下。从产业内部结构看……第二产业吸引的外资主要是以劳动密集型的一般加工业领域为主。”6由此可见,外资大多投向规模小、见效快、风险不大的加工工业部门,如轻纺、化工、电子、机械、服装等行业,而投向我国国民经济发展迫切需要加强的农业、能源、交通、原材料等项目明显偏少。同时在外商直接投资的企业中,约有1/3的企业不同程度地引进了技术。但是由于在环保要求方面的低标准和超国民待遇,外商引进的技术落后,在生产经营过程中仍然以资源的高消耗、高浪费、高污染为代价,以外延扩张为目标。据调查分析,通过外商直接投资引进国外20世纪90年代先进技术的企业极少,引进20世纪80年代技术的企业约占30%,引进国外20世纪70年代技术的企业亦占30%左右,尚有不少企业引进的技术设备实际上只是20世纪60年代前的水平,只不过进行了一些改头换面的包装。这显示外商投资企业大部分仍然属于技术密集度低、劳动密集度高的传统产业,生产规模过小、设备老化、技术落后等问题仍然非常突出。而事实上,当前我国绝大多数企业仍然属于技术密集度低、劳动密集度高的传统产业。外商直接投资不仅没有促进我国迫切需要加强的产业,而且对我国传统产业以及企业造成了巨大的冲击。3.国家经济责任的提升决定了中国投资绿色壁垒环境因素可能成为高素质外资来华投资的新障碍。“截至2002年7月底,全国累计批准外商投资企业408551个,合同外资金额7996.45亿美元,实际使用外资4247.65亿美元。”7今后我国利用外商投资的发展方向是由过去的数量扩张模式向质量优化模式转变,重点引进国外资本密集型、技术密集型和知识密集型的大企业特别是跨国公司来华投资。但是,由于长期以来采用以资源大量消耗为特征的粗放式生产和经营的发展模式,国内环境污染严重,加之国内环境标准偏低且缺乏透明度,这可能对优质外资进入国内市场形成一定的障碍,同时也会使以出口为目的的外商投资项目因担心国内目前环境素质不高、影响其产品出口而不敢前来投资。环境因素已成为外商直接投资的必要条件,这一点必须予以充分重视。8发达国家的企业转嫁污染给我国环境保护、人民健康和经济发展带来的负面影响决定我国必须实施绿色壁垒。这是因为:一方面在市场经济条件下,国家是环境保护的组织者和决策者,面对大量涌入的外国商品和投资,国家不仅要制定和实施环境保护法规来制约国内市场主体污染和破坏环境的行为,而且要将这些规定适用于进入本国的产品和投资,防止国外产品和投资转嫁污染。我国自实行市场经济体制改革以后已步入市场经济,在加入WTO后我国市场又成为国际市场的一个组成部分;同时,我国是从国家和政府无所不包、层层管理的计划经济体制过渡到市场经济体制的,在环境保护方面人们更习惯于依赖国家的作用(虽然我们要加强环境保护的公众参与机制)。所以,以国家为实施主体的绿色壁垒可以有效地解决我国作为东道国急于引资而对环境保护要求不严,出现外商进行投资的产业多为高污染产业且弱化治理投资的现象。另一方面,从国家经济职能的角度看,如何理智地根据结构调整和升级的需要,灵活运用各种手段调节进出口结构,保护国内部分市场不受外来企业的冲击和通过引进外来技术、资金发展本国产业,也是在经济全球化背景下对国家职能的一种挑战。大家知道,在WTO与我国达成的议定书中,总共19条规则全部都是针对国家政府行为的,如果仍以关税、行政许可和贸易限额等传统方式对国外企业实行市场准入的限制,那么入世后我国可能面临的贸易争端将大多由政府经济行为引起,而不是人们所想象的由企业行为引起。但我国作为发展中国家也可以利用绿色壁垒这一发达国家经常使用的新型“贸易壁垒”,就像1997年颁布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》一样以其人之道还治其人之身。只要使用恰当且不违反国际法,我们就能收到既保护国内环境又有利国内经济发展的双重功效,同时对我国的对外贸易也会有促进作用。三、“准自动性”的改变依照WTO规则,任何国家的政策均可能被另一成员作为违背市场准入的承诺而提出反对,在“准自动性”的争端解决机制下,任何成员方都无法阻止上诉机构报告的通过,从而导致修改与WTO规则不一致的国内措施或面临赔偿性措施的后果。为了恰当使用绿色壁垒,又不引起贸易争端,我们必须遵循以下原则。1.为外国产品进入其他市场设置障碍贸易政策包括与环境保护有关的贸易政策和措施的透明度对于确保多边贸易体制的正常运作和避免贸易争端的产生是至关重要的,因此,WTO对透明度的要求非常高。它要求各成员国的法律、政策确保透明度,使外国投资者相信贸易壁垒不会随意增加。如果成员国以保护环境为借口实行“绿色壁垒”,要求进口产品遵守国内的环保技术标准和卫生检疫措施等方面的法令、条例或规定,但又不事先通知国外出口商所应遵循的具体要求,这实际上是为外国产品进入本国市场设置障碍。如1988年墨西哥诉美国金枪鱼/海豚案的起因之一,就是美国方面为外国渔民设置的年最大偶然捕杀海豚量不具有可预见性,导致墨西哥的金枪鱼无法进入美国市场。为此,WTO在《关贸总协定》、《贸易的技术壁垒协定》与《卫生与植物检疫协定》中,为用于环境保护的贸易措施和对贸易有重大影响的环境措施的通知与登记提供了广泛的体制支持。9这就要求我国不仅要抓紧制定完善环境法律体系,而且这些法律文件要予以公布。我国环境法律空白很多,不仅对已签署的20多项国际环境条约尚未制定国内的配套立法,就是已有的法律也因内容疏漏而可操作性差。如我国1994年7月1日颁布实施的《对外贸易法》对环境保护有原则性的规定,在第16、17、21条中明确规定了为有效保护可能用竭的国内资源或为保护人的健康或生命或防止生态环境破坏或保护野生动植物或为遵守参加的有关国际条约、协定等,国家可以限制或禁止某些货物或技术的进出口;第24条规定国家基于保护生态环境的原因,可以限制国际服务贸易。笔者建议,在此基础上制定具有操作性的法规,明确为保护环境可采取的贸易限制手段的种类及具体内容。2.未违反国家待遇、或未取得法律等非歧视原则,又称国民待遇原则,是WTO的基本原则之一,也是平等这一最普遍的市场理念的体现。它要求任何成员方的进口产品在关税、国内税收、运输、销售、使用等方面所享受的权利不低于国内同类产品的待遇。这自然要求贸易条款及对贸易产生重大影响的环境措施不能差别对待国内及进口产品,也不得因采取环境保护措施而对情况相同的各国构成不合理的差别待遇,即不能构成对国际贸易的变相限制。如1989年泰国以吸烟对人类有巨大危害为由颁布了禁止烟草进口的法令。关贸总协定对此做出裁决,认为这是一种非法的非关税壁垒。理由是泰国并没有在国内制定法律,禁止本国的烟草生产。因此,该禁令属于一种歧视措施。德国1991年通过《包装法》,要求制造商回收包装物并对再循环做出安排,且包装标准要同样地适用于国外产品和本国产品。因此,我国实施绿色壁垒也要遵循非歧视原则,这有两个方面的要求。一是避免进口产品的低国民待遇,如在针对对环境造成污染及大量消耗能源和自然资源的工艺、生产设备等征收进口产品环境附加税之前,必须先在我国国内建立起环境税收体制,对国内产品征收环境税,以避免因违反国民待遇原则而引发贸易争端。二是逐渐取消对外资的超国民待遇。我国为了吸引和鼓励外商投资,对外商投资实行了一些包括环境保护在内的超国民待遇,这是导致国外企业向我国转嫁污染的重要原因之一。今后,要加强对外资和引进项目的环境管理,适用于国内企业的环境管理制度也要严格适用于外资企业,严禁污染越境转移。3.对于国内环境标准的适度调整我国出现在引进外资的同时也引进污染的现象,一方面是由于我国作为东道国急于引资而对环境保护要求不严,在审批外商投资项目时简化甚至取消有关环保的审批程序,对外资实行超国民待遇;另一方面也是因为我国实行的环境保护法规和标准过于宽松,一些发达国家的高污染企业为了逃避在其母国环境高额成本的“内部化”而纷纷向低环境标准的发展中国家转移此类产业和产品。固然执行严格的环境法规和标准对发展中国家来说是严峻的挑战,但从长远来看,包括我国在内的发展中国家适度提高本国的环境标准势在必行。虽然WTO允许发展中国家在货物、服务、知识产权等相关的贸易领域承担非对等的义务,但这一原则并不当然地适用于与环境有关的贸易领域。因为地球生态系统的整体性和环境问题的全球性决定了世界各国不分大小、贫富均对保护环境负有共同的责任,发展中国家并不能因为经济落后而推托在保护全球环境方面的责任和义务。如果允许发展中国家继续实行宽松的环境保护法规和标准,就等于迁就其生产科技含量低、环境危害重的产品,就等于容忍发展中国家在对自然资源进行掠夺性开发基础上出口初级产品,那么这只能加剧全球环境质量的恶化。9而采用国际标准,对国内环境标准进行合理的调整是一种适度的做法。因为环境标准过低不利于我国生态环境的保护和人民生活质量的提高,也不利于产品的出口;过高不符合我国的实际水平,给经济发展带来不利影响。如WTO就积极倡导发展中国家推行国际标准化组织1995年颁布的ISO14000环境管理体系国际标准。在我国推行这个标准一方面可以提高我国的环境标准,使与环境保护有关的措施能够真正起到“壁垒”的作用,严禁国外污染产业向我国转移;另一方面有助于加强对国内企业环境要求,提高我国企业的技术水平,为我国发展对外贸易创造良好的国内基础。四、建立我国的绿色壁垒法律体系的理论依据综上所述,面对经济全球化的挑战和发达国家的污染转移,我国并非无能为力。建立我国的绿色壁垒法律体系,有理有节地利用好这一政策工具不失为有效对策。当然这就要求我国既要尽量完善环境管理法律制度,同时又要积极开展环境外交,对现有不合理的技术标准据理力争。(一)环境管理法律的对策1.建立我国环境标志营造管理体系“绿色标志是一种在产品上或其包装上的图形,以表明该产品不仅符合质量标准,而且在生产、使用、消费、处理过程中符合环保要求,对生态环境及人类健康均无损害。”10如德国的“蓝色天使”、加拿大的“环境选择”、日本的“白天鹅”、欧盟的“欧洲环境标志”等。目前,大多数发达国家都已建立了绿色标志制度,要将产品出口到这些国家,必须经申请和审查合格后取得绿色标志方可进行;否则,外国产品的进口将受到数量和价格限制。我国早在1994年5月1日就成立了环境标志产品认证委员会,现在的当务之急是要从法律上保证绿色标志制度在我国顺利实施,以便根据国际贸易惯例保护我国的环境。因此,要尽快制定我国环境标志管理条例,对环境标志的适用对象、申请条件、审查标准和程序、使用要求和期限、管理机构、争议解决、法律责任等做出规定,并由有关管理部门制定具体实施办法。以上管理条例及其实施办法应明确规定:凡是在我国境内销售的产品(不管其生产地是境内或境外)都必须获得我国的绿色标志;标志持有人必须定期向管理机构报告标志使用情况;绿色标志只能使用在经过审核的产品上,不得擅自使用或转让;产品被撤销绿色标志时,应停止使用绿色标志等。2.将国际标准纳入国家法律体系国际标准化组织于1993年6月正式成立了ISO/TC207环境管理委员会,开展环境管理体系方面的标准制定工作,并于1995年4月制定颁布了ISO14000系列国际标准。ISO14000是国际性的标准,为企业考虑有关环境的一系列问题提供了有效的科学管理模式。达到这一标准的企业已在原材料采购、生产、销售和售后各个环节贯彻了清洁机制,从而杜绝环境污染的产生。这种企业被称为“绿色企业”,其生产的产品是“绿色产品”,该企业和产品都被授予相应标志。但国际标准本身并不是强制性规范,实施起来靠成员国自觉自愿。只有各国将国际标准纳入国家法律体系,将许多技术规范上升为国家的法律、法规,才能使国际标准成为对各国有法律约束力的行为规则。欧盟最早启动ISO14000环境管理系统,没有达到这些标准的企业,就不予市场准入。而我国由于缺乏这方面的立法,一方面使国内企业因难于通过绿色认证而被排斥在国际市场之外,另一方面为采用污染工艺、增加环境负荷,无法通过认证的国外企业进入我国市场大开方便之门。正因为如此,WTO积极倡导发展中国家推行国际标准化组织颁布的ISO14000环境管理体系国际标准。我国质量认证和环境保护主管部门应抓紧研究该标准如何在我国实施,尽早通过行政立法程序将该国际标准转化为国家标准,在全国范围内推广使用,并积极制定与之相关的配套法规。3.新指数法关于开征新税制环境税,又称生态税,被称为是税制中的绿色壁垒,它一般以直接污染环境的行为和在消费过程中造成污染的产品为征税对象。选择开征环境税,有利于增加税收收入,解决政府收支不平衡的问题,为环境保护事业筹集资金;同时也是矫正纳税人行为,减少环境污染和环境破坏的有效经济手段,可以促进贸易与环境的协调发展。笔者认为,我国可借鉴国外成功的经验,开征以下新税种:(1)污染物排放税,对象是燃烧时会排放二氧化碳的燃料,这是国外开征的最普遍的环境税。(2)环境服务税,对象是污水、垃圾等公共处理设施的使用活动,征收依据是公共服务。这在国际上已有先例,如美国的环境税、意大利的废物垃圾处置税等。开征此税可以增强公民的环保意识和纳税意识,意义重大。(3)污染产品税,即对在使用过程中会造成环境危害的产品进行征税。(4)生态补偿税,即对开发利用生态环境资源的生产者和消费者征税,主要用于补偿或恢复开发、利用过程中产生的自然资源的破坏。11如开征水资源开采税,对水资源的开采、使用进行税收调控,其税制三要素可设计如下:1)纳税人——在中华人民共和国境内开采水资源的单位和个人。2)税基——水资源的开采量。3)税率——建议采用定额税率,并应注意以下两点:税率既不可定得过高,应考虑税负问题和水价问题;也不可高度统一,应视各地自然条件的不同而有所不同。124.完善相关法律,制定严格的卫生检疫标准1995年我国颁布了《关于坚决严格控制境外废物转移到我国的紧急通知》,1996年3月又发布了《废物进口环境保护管理暂行规定》,但这些远不能防止发达国家把污染物转移到我国。因为诸如“坚决禁止境外危险废物和生活垃圾向我国转移”,“禁止中国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置”的法规,缺乏实施标准而可操作性差,在实践中形同虚设。因此,必须完善我国产品检疫、检验的法律、法规(动植物检疫法规、进出口商品检验法规),制定严格的卫生检疫标准,包括最终的产品标准,有关的加工和生产方法、检疫处理等内容。对于外国直接投资,也应通过立法明确规定具有环境污染性质的项目不予批准。同时,我们应借鉴