浅谈政府调控社会收入分配

浅谈政府调控社会收入分配

一、对收入分配安排的操纵政府的宏观控制对收入分配有一定影响，这对许多经济学家来说是一致的。“一旦政府进入,它将在决定收入分配中充当主要角色,征收遗产税、办公共教育、征收所得税和支付社会福利支出等都将改变收入分配。政府可以在决定收入分配中充当中立角色,但是现代福利国家政府肯定操纵收入的分配。”(1)税收调控个人收入分配,主要体现在税收制度上。税收制度在影响收入分配方面,又主要有税制要素、税制模式、税种结构等。(一)财产继承法“在没有政府的市场经济社会中,收入的分配将取决于个人之间能力的原始分布和取决于决定财产继承的法律。”(2)但是在政府征税后,收入分配就有改变。税制要素包括纳税人、课税对象、税基、税率、课税环节等,它们对收入分配或多或少地存在着影响,这些影响又主要表现为:各要素作用于个人的实际税收负担从而改变人们税后实际可支配收入。1.税收收入额及收入经济生活中,人们多半离不开纳税人角色,但并不是每个税种的纳税人都是同一的,或者说人们不一定是同一税种的纳税人。如A、B两人,税前收入额相等,但A是某一税种的纳税人,B则不是,在不考虑其他因素(如抚养人口、税负转嫁)情况下,这一税后收入的比较,A的收入将小于B。由于各税种的纳税人不一样,各国税收管辖权运用也不同,为了避免或减轻税负,人们尽可能避免成为税负较重的税种的纳税人,或避免成为税负较重国家的居民纳税人。2.因时制宜,不同税收课税对象是征税的标的物,一般包括所得、商品劳务、财产、行为等。如A、B两人,税前收入同为1000元,但A的收入表现为货币所得,B的收入是财产实物,假设只对货币所得课税,而对财产不课税或课轻税,必然因税负不同而改变A、B两人的实际收入。3.所得课税的课基税基不等同于课税对象,虽然它与课税对象关系密切。如商品课税的课税对象是商品,但其税基可有多种:可以是商品流转额或增值额或消费额;所得课税的课税对象是所得,但其税基有个人所得、法人所得之分。税基的宽窄,直接涉及纳税人的实际税负水平。如各国的消费税,一般是对某些特定的消费品(如烟、酒、石油制品、高级化妆品等)课征,即选择一定范围而不是全部税基。假定A、B两人经销同等数额商品,但A经销的是烟酒,B经销的是日用百货,就消费税税基来看,A须纳税,B可不纳税;在不考虑税负转嫁情况下,A和B的税后收入肯定不同。4.累进税率的影响税率分为累进税率、比例税率、固定税率。累进税率又含全额累进税率和超额累进税率;比例税率分为差别比例税率和一致比例税率。税率设计直接影响纳税人实际税负,从而改变其收入分配。累进税率体现的是纵向公平和能力原则,税率累进程度越高,对公平原则体现越充分,对纳税人税后收入的调节作用也越突出。“赋税被称为固定比例的、累进的或累退的,取决于它从高收入者那里征收的收入比例是等于、大于或小于它从低收入比例者那里征收的收入比例。”(1)比例税率体现横向公平原则,差别比例税率对不同纳税人或课税对象实行不同税率,有一定的调节收入作用,但一致比例税率就很难有这个作用。累进税率对收入分配的影响视累进程度高低而有不同。累进税率的级次越多,边际累进税率越高,对纳税人收入调节作用就越强。税率的高低变化,与纳税人实际税负呈正相关关系,无论哪种税率结构都如此。纳税人要减轻税收带来的损失,肯定倾向于低税率的国家或地区。5.课征、申报制如果商品课税中多环节课征,必然造成重复课税并加大商品中所含税额;如果对商品的课税不能转嫁出去,就增加了纳税人的负担;如果对商品的课税转嫁给了消费者,实际上减少了消费者的收入。即使单一环节课征也有影响,选择在产制环节,会增加私人投入成本。个人所得税如果源泉课征,在发生环节就扣缴了税款,直接减少个人收入,而如果是申报制,从发生所得到纳税有一段时间,应纳税额可在个人手中暂存。以上税制要素对收入分配的影响,是相互作用的。(二)有利于调节社会收入分配税制模式是指不同税系之间、不同税种之间相互关系的总体形式。其核心是主体税种的选择。一般分为以直接税为主的税制模式和以间接税为主的税制模式。税制模式的选择,以各国经济发展水平而定,但在客观上与调节收入分配目标也有关联。一般而言,以直接税为主体的税制模式,对收入分配的调节作用要明显些。因为个人所得税的课税对象直接涉及纳税人收入,税率又是累进的,并规定费用扣除标准等,税后个人收入改变较大。公司所得税对个人收入分配的影响,没有个人所得税直接,主要是由于课税使税后利润减少,降低了股息分配,从而影响股东个人收入;或由于可能发生的税负转嫁影响个人收入分配。社会保障税,以主要的课税对象为工薪所得来看,归为直接税亦有道理,20世纪80年代税制改革后,一些欧洲国家的第一大税种在许多年份里是社会保障税。社会保障税要求雇主缴纳一部分税额,并将其中一部分收入转化为今后向贫穷者提供援助的资金,社会保障税有利于调节社会收入分配差距。以间接税为主的税制模式,以筹集财政收入为主要目标,其调节收入分配的作用要比以直接税为主的模式弱化。因间接税采用比例税率,课税对象是商品劳务,间接影响个人收入。无论是历史上以关税为中心的税制结构,还是现今一些发展中国家以流转税为主的税制模式,都是如此。这里有一个问题值得研究。按照库兹涅茨倒U假设,一国在经济发展初期收入分配不平等呈恶化状态,而后才稳定并改善。那么为什么发展中国家大多选择以间接税为主的税制结构模式,而不采用调节收入作用较强的直接税制模式呢?即使在现今发达国家,自由竞争时期也是间接税制为主。我们经过长期思索之后的看法是:第一,从经济基础决定上层建筑,生产决定分配的基本原理分析,税制模式不是人们主观意识所能决定的,它主要受社会生产力发展水平、商品经济发展程度、经济核算制度等因素决定和制约。第二,税收对收入分配有影响作用,这是人们很早就意识到的,但是否需要政府有意识地加以运用和调节,则因对国家干预的认识不同而有选择。在自由竞争时期,奉行国家不干预政策,认为市场机制万能,可以用“看不见的手”调节一切,对私人经济干预较强的所得税等自然不受重视。第三,国家宏观调控目标侧重不同。从优化资源配置、经济稳定增长、收入分配合理几大目标看,收入分配调节没有多少可以测量的硬指标,人们对公平的含义理解差异很大,对这一目标的调控有效性远不如前两个目标。而且许多人认为,收入分配合理要在经济增长过程中逐步实现。第四,统治阶级本身的利益决定。在私有制社会中,统治阶级是社会富有阶级,出于本身阶级利益,一般不愿触及本阶级成员的经济利益,累进课征的所得税对富有阶级的个人来说肯定不利,这也是个人所得税自1799年开征后,为什么一直在欧美国家时停时征,长期是临时性税种,甚至在法国曾被宣布永不复征的税种的原因。只是到阶级矛盾激化,危及统治阶级利益时,才启用这一税种。二次世界大战后,个人所得税得到很大发展,一是由于国家干预力度加强,二是因为战后国际上风起云涌的国家独立运动和强大的社会主义思潮,以及西方资本主义国家内日益尖锐的阶级矛盾和社会矛盾,需要用个人所得税加强对收入分配的调节。所以这段时间,美国等西方国家的个人所得税税率较高,级次较多。第五,税收调控收入分配的作用,不是无限和万能的,有一定的局限性。如在许多发展中国家,收入分配差距不体现在公开正常的收入结构上,而是有大量的隐形收入,再加上逃避税收等。这些问题不是仅靠税收调节就能解决的。(三)税收结构与调整收入分配1.通过合理的税收分配方式实现收入分配的适度改革个人所得税普遍实行累进税率,具有较强的调节收入分配的作用,且又广泛征收,涉及面广,对不同阶层的收入分配及消费倾向有明显的影响。累进征收的个人所得税,最能体现税收的纵向公平原则,所得多者多纳税,所得少者少纳税,无所得者不纳税。课税以后,在一定程度上减少贫富阶层收入分配不平等状况。而且由于直接课征于个人的货币收入,在不考虑偷逃税等情况下,能够更直接地改变人们收入分配结果。我国征收个人所得税之初及在较长时期中其收入只占税收总收入很小的比重,直到20世纪90年代初个人所得税才有一定规模,并呈持续增长的趋势。近年来,由于人们收入差距越来越大,加上下岗职工的增加,社会问题和矛盾比较突出,政府运用个人所得税适度调节收入分配的倾向性也在增强。我国加入WTO后,税制调整的重要方面之一,就是调整个人所得税,力求充分发挥该税种的调节收入分配效应。2.应将遗产税作为一项独立的财产税,其劳动价值观念上还没有得到充分的发展除了个人所得税具有明显的调节收入分配作用外,财产税、遗产税、赠与税,也对收入分配有较大的影响。不同的是,个人所得税主要从社会财富的流量方面进行调节,而财产税、遗产税、赠与税主要对社会财富的存量进行限制。对个人而言,富有者将所得的一部分转化为财富积累,在继承或赠与情况下,可以如滚雪球似的增加财富,对社会来说,存在财富日益向少数富有者集中的趋向。故许多经济学家如凯恩斯、罗宾逊、萨缪尔逊、马斯格雷夫等人都主张征收税率累进的财产税,尤其主张对遗产税课以重税。遗产税、赠与税也实行累进税率,并明确以均等财富分配为目标。如穆勒倡导的“均富说”至今仍为课征遗产税的理论依据。虽然这些税种在现代税制中所占比重很小,但其限制财富过度集中于少数人的作用,仍无法由其他税种完全取代。我国征收的财产税类很少。很长时间里,我们都是以反对私有、限制私有为重任,私人拥有的财产极少,财产税的收入作用和调节社会收入分配的作用,都没能显现出来。改革开放后,对私有财产的认识观念的转变和私有财产的不断增加,相应地增加了对财产拥有者课税的税种,1994年又明确要开征遗产税,只是到现在尚未正式征收。3.有条件的转移支出社会保障税是目前国际上普遍开征的税种,并在一些国家已成为第一大税种。就社会保障税本身来说,由于其实行比例税率,又只对工薪、劳动所得课税,在税率和税基方面,对收入分配均等的影响极其有限。加上在有些国家还对高薪收入规定限征额,具有明显的累退性。但是,如果将其和财政转移支出结合起来,它对收入均等或公平的作用,就是积极的。因为影响收入分配公平的财政政策主要是税收和财政支出,税收限制富有者的收入,财政支出将这部分收入又以国家财政支出形式向穷人倾斜。转移支出中最重要的社会保障支出,其筹资渠道之一就是社会保障税。“就其本身而言,在对穷人和中等阶级的影响上,薪工税是累退的,但是,如果把它和社会保险的津贴联系在一起者,累退的程度大为缩小。”(1)所以,从社会保障制度的主要资金来源角度看,社会保障税也是调节收入分配的重要手段。4.公司税实验结果分析许多人在讨论税收调节收入分配作用时,不认为公司所得税会有影响,理由是公司税多为比例课征,纳税人是法人。但从税负转嫁归宿效应和逃税的影响来看,我们认为公司所得税对个人收入分配仍然有一定影响。公司所得税存在着税负转嫁这一情况已为多数经济学家所认同。关键是税负归宿于谁,它决定了公司税对收入分配的影响方向和效应。20世纪60年代美国经济学家哈伯格(ArnoldHarberger)采用一般均衡模型分析公司税归宿,得出的结论是:从长期看,公司税负最终由所有的资本所有者负担,部分地由一般劳动者负担;短期内公司税负由一般消费者负担。由此我们分析:首先,公司所得税税负由资本所有者负担。课税以后使税后利润下降,可能减少股东股息,由本公司股东分担一部分税负;同时可能因资本向其他公司转移带来平均利润下降,实际转移部分税负给其他公司资本所有者。无论是归为本公司股东还是归为其他公司股东,这都对个人收入分配均等起积极作用。因为能分得股息的多是高收入阶层,课公司税后减少股息及降低利润在全部国民收入中比重,无疑间接地调节了收入分配关系。其次,公司所得税税负可能用降低工资的办法转嫁给劳动者。由于这种归宿直接减少劳动者的实际收入,对收入分配均等是负面效应。再次,公司所得税税负可通过提高商品价格的办法,转嫁给商品消费者。这种归宿一般对收入分配没有影响,除非该商品只有高收入者消费得起的奢侈品或高档消费品,就可能产生类似于消费税对收入分配的间接作用。从逃避公司税情况分析,结果肯定是使企业税后利润增加。而这种非正常的增加,一般不会用于提高劳动者工资,那么无论是用于再投资或股息分配,都对收入分配产生不良间接影响。5.间接税对收入分配的调节作用一般都认为间接税对收入分配的调节作用极其有限,而且运用起来比较困难。因为商品课税是对物征收,而且又多可能发生转嫁,具有累退性。在发达国家,由于所得税占主体地位,很少注意间接税的调节收入分配作用。但在发展中国家,间接税是主体税种,且由于市场各种因素等,富有者将相当比重的收入用于消费而不是积累,所以,如何发挥间接税的调节收入分配作用很重要。间接税中,对收入分配作用明显的是消费税。消费税虽是比例税率,但一般实行差别课征,不同商品税率不同,奢侈品、高档消费品重税,日用消费品免税或轻税。消费税的课征对象多为奢侈品、国家不鼓励消费的商品等,这都使消费税对限制富有者消费支付能力,调节税后收入分配有积极效用;同时也由于促使投资和储蓄的增加,使社会财富收入总额增加。但必须承认的是,消费税等商品税的收入分配功能,是以收入和财富的既定分配为前提的,可以对收入分配不平等的消极后果起到限制或修补作用,但却不能直接改变不平等状况,难以起到所得税的直接调节作用。二、影响收入分配的其他因素(一)逃避税行为的负面效应逃避税行为对收入分配的负面效应首先反映在它否定或降低了税收对收入分配的调节效果。税收调节收入分配的作用,是在通过征税后,使人们税后收入差异小于税前,并将一部分从富人手中得到的税收转而用于穷人。如果逃避税行为成功,税收的这种作用就不可能实现。其次,逃避税行为的负面效应,还表现在它可能使税后收入分配差异大于税前。这是建立在一部分人逃避了税收,而多数人正常纳税的前提上。如A、B两人,A收入50000元,B收入5000元,假定在累进个人所得税制下,A应纳税15000元,B应纳税500元。但A用逃税手法不纳税,B仍纳500元。这样A、B两人的税后收入差异大于税前。(二)从转移过程成本控制以体现员工的不同收入分配与逃避税行为不同,税负转嫁归宿对收入分配的影响,不只是负面影响,也有积极效应。首先,税负转嫁是税收负担由纳税人向其他人转移的过程,它并不减少税额。其次,税负归宿者的不同,对收入分配的影响就不同。如