我国农业巨灾风险自留管理策略研究

我国农业巨灾风险自留管理策略研究

在过去五年中，几种自然灾害给中国带来的经济损失平均每年超过2000亿元。中国是一个拥有众多农业国家的国家，对农业的影响最大。2008年初,我国南方发生冰雪灾害,农作物受灾面积达2.17亿亩,绝收3076万亩,因灾直接经济损失1516.5亿元;2008年5月,汶川大地震,联合国粮农组织数据表明,汶川地震共造成逾2万公顷的种植地被严重破坏,当地农业受损总值达60亿元;2009年冬季以来,我国云南省、贵州大部、广西局部地区遭遇历史罕见的持续干旱,截至2010年3月,农作物受灾面积503.4万公顷,直接经济损失超过236.6亿元(1)。这一系列的巨灾损失数据说明,农业巨灾风险的存在已严重威胁着我国农业的可持续发展能力,要推动现代农业发展,必须积极探索适合我国农业巨灾风险管理的方法和策略,实现巨灾风险的分散和巨灾损失的补偿。一、对自然气候的依赖性农业风险是在农业生产经营中发生灾害或损失的不确定性,由于农业是高风险的弱质行业,它不仅对自然气候有极强的依赖性,对社会环境也具有依赖性。随着外部环境的不断变化,农业面临的风险日趋增多,再加上农业风险在时间和空间上的高度相关性,及其本身所具有的风险难分散、风险的区域性、风险的广泛伴生性等等特征,极易造成巨大财产损失和严重人员伤亡,即构成农业巨灾风险。(一)巨灾风险证券化风险管理策略包括风险规避、风险自留、风险控制和风险转嫁。但是,对农业巨灾风险而言,风险规避和风险自留并不适用,因为农业作为国民经济生存和发展的基础,其生产过程虽然伴随着多种风险,但是为避免损失发生而放弃农业生产显然是行不通的。同时,面对小概率、大损失的农业巨灾,农民个人根本无力承担,所以风险自留也不可行。风险控制包括风险预防和风险抑制,前者是采取相应措施降低风险发生的可能性,后者用来减少风险发生后产生的损失,这是一种比较有效的风险管理方法。但与一般风险相比,农业巨灾风险具有不确定性和复杂性强等特点,所以对农业巨灾风险的预测和防范比较困难,而且农业巨灾风险的发生伴随着多种自然灾害的叠加和集中,这在一定程度上降低了风险预防和抑制措施的有效性。风险转嫁是一种融资性风险管理策略,旨在把风险损失有意识地转嫁给他人去承担。保险转嫁是常用的风险转嫁方式,通过向保险公司投保,以缴纳保险费为代价,将风险转嫁给保险人承担。但是,近年来巨灾频发导致的巨额保险赔付暴露了保险转嫁的有限性,这促使了一种新的风险转嫁方式———巨灾风险证券化的迅速发展。巨灾风险证券化的实质是借助证券工具从资本市场获取大量资金,并通过将风险转移至资本市场的方式扩大承保能力。显然,对于农业巨灾风险而言,风险转嫁是一种较为有效的风险管理策略,通过灾前的财务安排,构建合理的灾后损失分担机制,解决了损失发生后的经济补偿问题,对稳定农业生产和保持农业可持续发展能力非常重要。二、风险管理方式的借鉴笔者认为,要构建我国农业巨灾风险管理策略,必须依据我国农业发展的实际,同时借鉴发达国家成熟的农业巨灾风险管理策略,结合保险市场和资本市场的风险分散能力,选择合理的风险管理方式,具体而言,主要体现在以下几个方面:(一)发展农业和发展农业,发展农业作为转移风险、保障农业生产的重要工具,农业保险是保护和发展农业的一个重要手段。从国际经验来看,农业巨灾风险管理都是以本国农业保险的发展为基础,但是目前我国的农业保险发展处于初级阶段,仍然存在很多需要完善的方面。1.尽快出台农业保险的法律法规农业巨灾保险推行较为成功的国家都颁布了相应的法律、法规和条例,使整个保险制度能够依照具体的法律条款来建立实施,以保证农业巨灾风险管理体系的建立和协调运转。如美国国会颁布的《联邦洪水保险法》(1956)、《全国洪水保险法》(1968)、《洪水灾害防御法》(1973)和《洪水保险改革法》(1994)等;日本政府颁布的《灾害对策基本法》、《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》等法令。但是,中国目前快速发展的政策性农业保险尚无明确的法律法规来保护和界定,农业保险是在法制化轨道之外运行的。中央政府、地方政府、保险公司、农户在农业巨灾风险管理中的角色和地位,中央财政和地方财政如何对农业巨灾保险提供保费补贴,经营农业巨灾保险业务的保险公司单独立账、单独核算等许多方面缺乏法律依据,致使许多农业巨灾风险管理工作无法开展,相关法律的缺失已成为制约中国农业保险体系正常运行的瓶颈。因此,我国应尽快出台有关农业保险体系的法律法规,使农业保险可以在法律的框架内健康发展,依法实施。同时,农业保险立法应考虑农业巨灾风险的特殊性,应专列相关条款对巨灾风险加以界定。例如:农业巨灾再保险政策性业务的认定;巨灾风险基金的筹集管理模式;粮棉油等大宗农产品是否实施强制保险等内容。2.尝试建立农民保险机制从国外农业巨灾保险投保方式来看,采取强制性手段的国家居多。这主要是因为在自愿投保的情况下,逆向选择和道德风险问题难以防范。例如,美国的农业保险原则上实行自愿保险,但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定:不参加政府农作物保险计划的农民不能享受政府其他福利计划,如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等,必须购买巨灾保险,然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。在菲律宾和墨西哥,有贷款的农民必须投保,无贷款的农民自愿投保。农业巨灾风险管理手段和社会福利计划推进相结合,能够有效体现制度的公平性和效率性,正在被越来越多的国家所采用。因此,我国可以探索建立农业信贷和农业保险的联动机制,在初期阶段对参加农业保险的农户在贷款额度和利率等方面给予一定的优惠,鼓励农民参加农业保险,待条件成熟时,进一步将是否参加保险作为贷款发放的条件之一。此外,还可将农业保险与各种农业直补政策挂钩,不购买政策性农业保险就不能获得政府的其他补贴,以此来提高农业保险的参与率。3.数据库的建立农业巨灾风险的估算,必须要先搜集各地区农业巨灾发生情况及过去巨灾损失分布等各种相关资料,并辅以对巨灾进行的独立学术研究报告,以此来建立一套完整的数据库供模型运算。目前,我国相应的巨灾保险开发程度很低,其关键原因在于巨灾风险的资料在我国还很不完善,商业保险公司由于缺少经验数据积累和相关的精算技术,对巨灾保险业务大多小心翼翼。2009年4月,保监会下发《巨灾保险数据采集规范》,对巨灾保险数据模型、巨灾保险源采集标准和编码标准等进行了规定,为我国建立巨灾资料数据库奠定了基础。(二)完善农业灾害保障基金,确保社会公共事务的参从农业巨灾风险的特征来看,仅由商业保险承担风险会引致保险业出现偿付能力危机,而且农业巨灾风险所具有的准公共物品的属性,要求巨灾损失应由社会多主体共同分担。鉴于此,构建我国农业巨灾损失分担体系,如图1所示,将商业保险、农民、政策性再保险、非盈利性公益组织以及政府等多个主体纳入体系之中,建立农业巨灾风险准备金,提供多层次、全方位的灾后损失保障。1.参与主体多元化。一直以来,我国实行的是由国家财政支持的中央政府主导型灾后损失补偿方式,灾后救济主要是政府拨款和民间捐助。尽管救济水平非常有限,社会公众还是已经形成对国家救助和财政资助的过分依赖,政府成为灾后损失补偿的主体。但是根据新公共服务理论,政府的主要职责是为社会公众提供有效的公共服务,管理社会公共事务,当公共危机来临,政府不再是承担一切的权利和能力主体,而是通过建立具有整合力和回应力的管理机制,充分发挥社会、团体及个人能力主动应对危机的公共服务型政府,从而实现了以人为本的公共服务理念。因此,在我国农业巨灾损失分担体系中,政府可通过一系列政策措施把农民、商业保险公司以及非盈利性公益组织都纳入到体系中,如政策强制、保费补贴以及建立政策性农业再保险公司等,运用保险和国内外再保险的风险转嫁手段,使灾后损失从单一政府承担转变为多主体共同承担,为灾后损失补偿构筑第一道屏障。2.设立农业灾害保障基金。由于农业巨灾风险影响范围非常广,具有很强的外部经济效应,一旦发生,给整个地区及国家经济发展造成很大影响。按照公共危机管理程序,预防工作是首要任务,通过事前准备防患于未然,把传统的灾后财政救济模式转变为灾前筹资安排,设立农业灾害保障基金,保证灾害发生之时,有必要的资金能够快速投入救灾,也为灾后损失补偿提供第二道保障。首先,需建立专门的基金管理机构,负责农业灾害保障基金的筹资运作和灾后使用及监管工作;其次,基金来源主要有三个渠道,商业保险公司和政策性再保险公司承保业务后提取的专项准备金、非盈利公益组织募集的专项善款和政府财政注资;再次,基金的运作方式应当是逐年滚动积累,单独建账,专款专用。为了保证基金在长期沉淀中保值增值,在留有一定应急储备金外,可采用招标方式委托实力雄厚的国内外资产管理公司管理基金,增强应付巨大灾害风险的能力;最后,要规范基金拨付程序,建立和完善基金监管工作机制,实行事前、事中、事后全过程的监督,保证农业灾害保障基金使用的规范性、安全性和有效性。除了构建巨灾损失分担体系外,巨灾风险证券化也是一种有效的风险转嫁方式,但是当前我国的保险市场和资本市场都不完善,开发巨灾衍生产品还存在交易成本高、有透明度限制、监管制度不完善以及资信评级机构缺乏等一系列制约因素,因此,现阶段,我们应借助大批国际保险公司、投资银行、咨询公司进入中国市场的外部推动力,紧密结合我国保险市场、资本市场的国情,有步骤地逐步克服上述种种制约因素,为未来巨灾衍生产品的开发和实现巨灾证券化做好准备。(三)建立并完善重大灾害预防控制体系,提升农业生产效益虽然对于农业巨灾风险而言,采取控制措施不能有效规避风险,但预防和抑制措施的实施能减少风险发生的频率和可能发生风险的强度,降低风险损失,在一定程度上化解风险。可主要采用的措施有:1.加强农业基础设施建设。工程性基础设施的投入和建设,可以提高农业抵御自然灾害的能力。如从全局角度考虑的防洪工程和给水灌溉工程,以及地区以节水改造为中心的灌区续建配套设施建设,小型农田水利建设以及退耕还林生态工程建设等等,这些对重特大灾害水平的控制无疑起着非常重要的作用。2.建立农业灾害预防控制体系。充分利用现代高科技,如卫星技术、通讯技术和网络技术,建立灾害及其相关要素和气象的观测网络,观测资料的收集传输和交换的电信系统,灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和预报警报制作系统,预报警报的传播、分发和服务系统,以及对同时发生的不同自然灾害进行同步监测和预警的立体交叉型系统等,对自然灾害进行早期预报,提前防范。3.加快农业技术创新及新技术的运用。农