日本土地整治经验

日本土地整治经验

日本的总面积为37.78万公里，其中耕地面积为516万公里，占总面积的13.6%。2010年日本全国总人口达到1.25亿,人均耕地面积约0.04公顷,是典型的人多地少、耕地资源稀缺、人均土地资源相当短缺的国家,这与中国人多地少的基本国情有相似之处。但是,日本却以较小的用地代价获得了较快的经济发展速度和较高的经济发展水平。1960~1995年的35年间,日本GDP总量达到5万亿美元,期间,耕地仅减少103万公顷。我国1978~2009年间GDP总量也达到了5万亿美元,但耕地消耗量高达1200万公顷,差距为10倍以上。这与日本完善的土地管理制度特别是战后日本开展的土地整治息息相关。截至2004年,日本完成土地整理项目11709个,整理土地面积392749公顷,土地整治为日本经济发展提供了用地保障,同时又有效地保护了耕地,其做法值得借鉴。中国土地整治工作已开展了近10年,国土资源系统每年筹集资金近1000亿元,开展农村土地整治,全国新增耕地4200多万亩,荒滩、荒地、废矿坑等相继变良田。同时,通过平整土地、归并零散地块、建设农田水利设施、田间路网和生态防护林体系,建成高产稳产基本农田2亿多亩,土地的综合生产能力不断提高。但是也出现了诸如重耕地数量增加、轻质量提高和生态环境保护,公众参与不足,鲜有土地权属调整问题;工程质量问题;土地整治法律法规制度建设问题;目标单一,缺乏规划统筹问题;资金使用和管理混乱问题等,这些问题都亟待解决。本研究在总结日本土地整治工作经验的基础上,结合中国实际,分析日本经验所具有的启示和借鉴意义,以期对中国目前的土地整治工作的完善提供帮助。一、日本土地恢复1.土地整治及保护管理日本土地整治分为城市整治和农业农村整治两大部分。农业农村整治分为:(1)农业基础设施整治,包括灌溉排水、旱地平整、机械化农地、新农地开发、土地综合整治;(2)农村整治,包括完善农村各种公共设施、农业用水废水处理、农村地域环境整治、中山间(两山之间)综合整理、农村道路整理;(3)农地保护管理,包括农地防灾、塌方、防水、环境保护、海岸保护、灾后复垦整治、土地改良设施维护管理等。城市土地整治是在土地区划法的指导下开展的,主要分为:(1)城市的恢复与重建,主要是对战后和灾后的城市土地进行整理、规划和建设;(2)城郊、城乡结合部的土地整治。通过土地整治整合零散地块,合理开发土地,完善公共设施,提高土地的经济价值,遏制城市蔓延。所以,以土地区划法指导的城市土地整治也被誉为日本的“城市规划之母”。2.土地整治的阶段性日本土地整治工作是一个全方位、综合性的系统工程,具有范围广、投入大、时期长的特点。战后,日本政府把土地整治作为实现农业、农村政策的重要手段,并依据《土地改良法》制定了长期的土地整治规划,且随着国家农业、农村工作重心的变化而变化。其土地整治工作大致经历了以下4个阶段。第一阶段是50年代至60年代中期,主要工作是兴建水田排灌设施和开垦农田(包括围垦开发等),目标是增地、增粮。由于经历了第二次世界大战的重创,百废待兴,日本粮食供应紧张,日本政府实行了粮食强制收购和严格定量配给制度,在确保人民生活稳定的同时,大力发展粮食生产,增加供给。通过这一阶段的土地整治,到60年代中期,水稻播种面积、单产和总产均有较大提高,并出现了生产过剩问题。第二阶段是60年代中期到70年代中期,主要工作是在继续开展农田水利设施建设的同时,实行水改旱和土地平整,目标是解决农地的细碎化问题,扩大农户经营规模和调整农业生产结构,实行农业机械化。针对60年代中期出现的大米生产过剩问题,日本政府把农业、农村工作的重心放在扩大农户经营规模和调整农业生产结构上,通过水改旱、土地平整、修建农道、水果蔬菜和畜产基地建设等手段,使水田基本实现了排灌化、机械化,旱地作物也有长足发展,农户的规模经营有了雏形,初步实现了农业的机械化。第三阶段是70年代中期到80年代末,主要工作是综合建设农村基础设施和生活环境,整治村庄,目标是解决耕地撂荒问题,改善农村环境,缩小城乡差距。由于经济增长和城市化,农村劳动力迅速向城市转移,农业劳动力大幅度减少,农村地区一方面出现荒凉、荒废的问题,另一方面由于农地的细碎化使农业经营的比较效益低下,城乡差距拉大。日本政府利用土地整治进行土地权属和地块调整,支持适度规模经营,发展农产品加工,提高农民收人水平。同时通过村庄整治,建设农村自来水、下水道等,改善农村生活环境,加快农道和农村地区一般道路建设,缩小城乡差别。第四阶段是90年代以后,经过前3个阶段的土地整治工作,实现了区域核心城市的发展,农村劳动力向城市转移的过程已经缓和,城乡和地区间收入差距大大缩小,城乡的生活环境有了很大改善。为了解决人口减少与老龄化、跨国界的地区间竞争、人与自然的协调发展、经济社会发展等问题,日本土地整治逐渐升华到国土整治。土地整治的目标是使国土形态与21世纪的时代潮流相适应,形成可持续发展的日本,实现高效的经济社会活动,丰裕安全的生活和优美舒适的环境以及能自豪于世界的国土。二、日本土地恢复经验1.日本土地整治的相关立法日本非常注重土地整治有关法律法规建设,日本颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多,包括《农地法》、《农业振兴地域法》、《农业经营基础强化促进法》、《水利资源开发促进法》、《森林开发公团法》、《土地改良法》等。这些法律构成纵横交织的制度体系,有力地推进了日本土地整治工作的开展,在保护优质耕地资源的同时也提高了农业规模化经营和现代化水平。根据需要,这些法律还会适时修改。比如《土地改良法》,为了扩大土地改良种类和完善实施程序先后被修改11次,这是日本农地制度中修改次数最多的一部法律,可见日本对土地整治及其制度建设的重视。2.耕地面积减少,使用效率低下同当前中国的情况很类似,日本的农地使用面临以下几个突出问题:一是农用地的细碎化和分散化;二是由于比较效益低下,耕地总面积不断减少,但撂荒耕地的面积却逐渐增加;三是受人口老龄化、骨干农业劳动者少和农业接班人缺乏的影响,农地的使用效率日趋下降。因此日本特别注重农用地的流转和规模化经营,通过开展土地整治,利用土地权属调整和地块置换手段解决了农用地的细碎化和分散化问题,培养了专业农户,实现了农地的规模化和专业化经营,提高了农业生产的效率和农户的收入。3.严格执行土地改良程序要求,确保社土地整治过程是土地相关利益主体权利关系重组的过程,特别是直接相关的农户间最容易产生利益冲突,这些冲突可能导致土地整治工作最终无法进行。所以日本土地整治制定了周密的工作程序,并严格执行,保证公众的参与。在进行土地整治前,由土地整治区域中各村的村民代表和指导人员组成的委员会对规划方案、土地权属和地块调整方案等进行讨论和表决,经委员会2/3以上的成员同意后,土地整治工程才开始实施。个人拟参加土地改良,要提出申请,在获得同一地区2/3以上参加人同意后方可获得参加土地改良的资格。所以从某种程度上说,日本的土地整治不仅是政府行为,而且是民众的一种自觉行为,具有广泛的群众基础,避免了项目准备和实施的阻力。4.日本土地整治工程的设计和运行管理工程设计和建设标准是土地整治效果实现的根本保证。日本在开展土地整治工作时,非常注重工程质量和科技手段的运用,工程设计和建设标准高。日本土地整治工程的设计寿命和健康运行期长,一般工程设计寿命为40年,工程健康运行期为60年,实际上正常运行期要高于60年。日本农田灌溉工程基本实现了管道化,田间排水工程也有相当比例是管道化的,并采用机器人进行管道工程的检查,采取有针对性的工程维护,降低了工程维护成本。5.土地整治规划科学规划是搞好土地整治的重要环节。“凡事预则立,不预则废”,日本不但有土地整治长期规划,而且有详细的年度计划,所有土地整治项目都依据不同阶段的整治规划进行。土地整治规划分3级进行:一是国家级规划,主要是确定一个时期土地整治的方针、总体目标和主要任务;二是都、道、府、县级规划,主要是确定区域、规模、投资、权属登记管理;三是町、村级规划,主要是提出项目、实施项目和运营管护。日本土地整治制度规定5年组织一轮调查评估,涉及每个町、村,调查评估结果要汇总上报,从而为编制下一个5年土地整治计划提供技术支撑。日本法律规定,实施过土地整治项目的农业地域,7年内不受理该地域的农地转用申请。6.生态型土地整治的方法土地整治是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程,是一项复杂的系统工程,其整理过程改变了地表生态系统,必然对生态环境造成影响。日本开展的生态型土地整治,不仅注重增加有效耕地面积,而且更注重通过土地整治防治水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地污染、土地贫瘠化、土地损毁等问题。在区域土地整理规划编制过程中,既重视路、沟、渠工程布局,又重视田、村布局;注重整治区水土重构技术、防护工程与景观生态再造技术、土地整理高效施工技术和生物—理化联合改良工程技术,重视农田防护、水土保持与景观空间单元组合等景观生态效应的发挥,通过土地整治有力地促进了日本生态高效农业的发展。7.新村委会建设背景下的村庄形成了大量土地资日本的村庄整治是区域综合整治。从土地利用角度分析,日本村庄整治的主要目标是化解城市郊区化、农村城镇化和农业现代化的用地矛盾。在日本经济高速发展时期,用地矛盾十分突出,工业化和城市化发展用地大举向农村地区进军。在这种形势下,村庄合并,并将规划建设条件好的地段用于新村镇建设,提供一部分土地作为城市郊区化住宅用地成为土地整治的另一目标。与土地整治相结合,加上1955年日本颁布的《町村合并促进法》,促使日本村庄数量从1950年的10411个,减少到1975年的3257个。即在25年的时间里,日本的村庄减少了近70%。那些保留下来的、新规划建设的村庄拥有良好的基础设施、公益设施和生活条件,通过土地整治有力地推动了日本的城镇化进程。三、日本土地恢复经验对中国的澄清1.土地整治程序规范难制定门类健全、综合配套、结构科学、体系完整的法律法规体系,是土地整治的关键。当前我国土地整治并没有专门的法律,虽然由国土资源部颁布的《土地开发整理项目规划设计规范》、《土地开发整理项目验收规程》等对规范我国土地整治内容与程序起到了一定作用,但仍然不够全面,对土地整治中的相关技术问题,整治中纠纷的解决方式、资金使用和管理规范问题等,涉及较少或者比较模糊,无法可依问题突出。因此迫切需要制定符合我国国情而又形成体系的土地整治法律法规。2.土地整治工作偏工程,新增耕地和回采土地目前,我国大多数农户承包经营地块较小,只能用传统畜力耕作,生产力低下,比较效益日趋降低,如不改变农业将会更加弱化,“三农”问题将更加突出。而我国开展的土地整治工作偏重工程和新增耕地,鲜有进行地块权属调整和扩大耕作地块的。因此,应借助土地整治项目的实施,在政府协调指导下,在“互利互惠,自愿公平”的原则上,对现有承包地块的承包经营权进行调整,改善耕作单元分散格局,扩大耕作单元,促进规模化经营,提高机械化水平,提高耕作效率,降低农业生产成本,增加农业综合收益。这不仅能够使农户增收,增强其市场竞争力,也能够促进农业科技的推广,带动农机具产业的发展,更重要的是,对人地矛盾日趋突出的中国具有现实意义。3.建立以决策为主体、群众参与的土地整治模式土地整治是一项“德政工程”、“民心工程”,是为农民办好事,因此要让农民多参与,这不仅是一种理念,更是推动土地整治向前发展的一种更科学、高效的方式。但是,目前我国大部分地区的土地整治项目都是由政府组织自上而下开展的,农户是土地整治的受益主体,但在整治过程中却少有参与,这既影响了土地整治项目的效果,也为日后农户之间产生矛盾埋下了隐患。因此,应改变土地整治的工程程序和方式,辅之自下而上的土地整治模式,从立项开始就充分尊重农户意愿,引导农户积极参与,弥补单纯技术研究的不足,使项目可行性研究更加完善,项目规划方案更加科学、合理、可行。同时,加大宣传力度,逐步实现由“政府要我整治”向“我要政府整治”的转变。4.土地整治工程管理标准应进一步完善虽然一直强调土地整治项目要做到“高起点,高标准,高质量,高效益”,但由于种种原因,我国土地整治工程建设标准还不高,再加上“重建轻管”,土地整治工程质量问题严重,导致我国土地整治工程是“短期工程”、“验收工程”,很多工程验收结束后短短几年就基本不能使用。所以,一定要科学合理地设计土地整治项目方案,并对其进行严格的评估论证,高标准建设,严把工程质量关,使土地整治工程能长期发挥效益。5.做好土地整治工作,做好相关规划的准备应学习借鉴日本高度重视土地整治规划的做法,认真做好我国的土地整治规划,做到从规划抓起,有计划、有步骤、有重点地开展整治,防止各自为政,无序开发整治的现象。在土地整治过程中要认真做好与土地利用总体规划、城市、村镇建设规划、基本农田保护规划等相关规划相结合的工作。制定规划后,严格按照规划执行,改变以往“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”的观念,土地整治规划一旦批准后,就应使其具备法律效力,杜绝换一个领导就变动一次规划,另起炉灶另干一套,在规划图上随意增减土地整治规划的现象。6.提高生态环境质量,进行土地整治我国很多地区,尤其是西部和农村,自然生态环境较为脆弱,若在土地开发整治