税收法规制的现状与问题

税收法规制的现状与问题

一、与原则不同的原则税收法是税收制度的缩写。它是国家法律法规的原则、规则、意识和制度的总称。它包括税收立法、执法、司法、守法和法律监督等诸方面的法律制度,是社会主义民主法制建设的重要组成部分。税收法制从其源头来看是税法。古今中外税收法制的形成都是与税法同步的,没有税法当然也就不存在税收法制。税收法制具体体现在一国的税收制度上,并以法律的形式表现出来,是对政府与纳税人之间的征纳行为、权利、义务的一种规范。我国税收法制建设的基本要求是:第一,立法机关要严格按照法定程序立法,并进而形成完备的法律体系;第二,税务机关必须严格执法,依法征税,应收尽收;第三,税务司法机关必须严格查处税收违法案件,维护税法的严肃性和权威性;第四,全体公民应树立现代税收观念和良好的税法意识,懂法、守法,使依法纳税成为广大纳税人的自觉行动。加强税收法制建设,坚持依法治税,这不仅是税收科学规律的内在要求,而且也是现阶段推进依法治国的重要内容,它对于促进社会主义市场经济健康发展、保证财政收入稳定增长和营造良好税收环境具有重要的现实意义。二、统一的基本制度改革开放以来,我国在税收法制建设方面的成绩很大,从税种少且又单一的税制结构到制定了在理论上和技术上都很复杂的税制,这与世界上许多国家相比,所用时间之短和进步之大都是惊人的。这也标志着我国税收法律体系的基本框架已经初步建立。然而,良好税收环境的营造进程,并没有与税收法律体系的初步建立同步,依法治税的社会环境时至今日依然不容乐观,依法治税受到严重挑战。(一)执行难,偷抗税现象盛行这主要表现在纳税人的纳税意识淡薄甚至没有纳税意识,偷逃抗骗税现象严重。据《中国税务报》报道,目前湖南省偷逃抗税案件呈上升趋势,团伙、群体抗税现象有所抬头,殴打税务人员、冲击税务机关的现象时有发生。仅永洲市的两个县,1998年就发生偷抗税案件75起,发生爆力抗税案件36起,有的偷抗税案件至今得不到处理。特别是一张小小的增值税专用发票,竞成为众多不法之徒梦想发财的目标。据不完全统计,从1994年到1999年,全国因盗窃、伪造、虚开增值税专用发票而被一审判处死刑的62人,其中已被执行的39人,平均每年约有8人为此而丧命,这在世界上都是罕见的。(二)税收执法工作开展不力目前,地方党政部门对税收执法的干预已经到了相当严重的地步,如乱开减免税口子、随意扩大优惠范围、违规批准缓税、收过头税;还有大量的以言代法、以权定法等,严重干扰了税收执法,违背了税收运行规律。据《经济参考报》报道,在1998年税收执法检查中,共查出与国家税法不符的涉税文件1103份,其中,地方党政或者其他部门的文件就达1048份,占了95%。(三)税收司法保障体系不健全主要表现在:(1)税收法制不健全,税收立法层次偏低,技术含量少,且跟不上税制建设的步伐。特别是税收基本法,作为税收法律的母法,仍未能及时制定颁布,致使许多重大税收问题无法以法律的形式加以规定,严重影响了我国的税收法制化进程。(2)税务机关执法手段较软,协税护税有待加强。(3)税收司法保障体系不健全。这主要体现在三个方面:一是对偷骗抗税等违法行为打击不力,许多涉税案件长期得不到处理。同时,对有关部门的不配合缺乏相应的司法监督和严格的责任追究制度;二是对税务人员的正常执法缺乏司法保障,有时人身安全受到威胁;三是在税务机关内部缺乏有效的司法监督,从而使犯罪分子有机可乘,有的甚至给国家造成巨大经济损失。(四)治税现象日趋严重从我国的税收实践看,近几年来,每年因各种偷、逃、抗、骗税以及越权减免等违法行为造成的税收流失相当严重,使税收法制建设和依法治税受到极大冲击。据《中国税务报》报道,始于1985年每年一次的税收、财务、物价大检查,到1998正式停止,整整进行了13年。13年来,全国累计查出各种违纪金额2044亿元,其中,上缴国家财政1331亿元,平均每年为国家挽回流失的收入100多亿元。其中,1997年为查出违纪金额最多的一年,达220.35亿元,仅涉税金额就达167.05亿元,约占违纪金额的76%。(五)收费基金方面目前,由政府收入机制不规范而引发的费挤税现象十分严重,已到了非改不可的时候了。费大于税,使税收作用的发挥受到了极大的制约,有的甚至“费进税退”。据有关部门的不完全统计,1997年全国行政事业性收费和政府性基金(不包括社会保障基金)项目高达6800多项,几乎所有的政府部门都有收费和基金项目。其中属于全国性和中央部门的行政事业性收费有300多项;地方收费项目各省情况不一,最多的省有400多项,最少的也有50多项,而这些收费(基金)的资金总额竞然高达4200多亿元,相当于我国同期财政收入的45%,并且还在以每年15%的速度上涨,这其中有相当一部分是属于乱收费而形成的,严重侵蚀了税基。在这种情况下,税收应有的地位和作用难以得到人们的普遍认同,依法治税的社会环境难以形成。(六)任务治税的法律意义任务治税与依法治税历来就是一对矛盾,在我国二者同时并存,并形成一种奇特的矛盾现象:一方面,我们不断地加强税收法制,但另一方面,任务治税又大行其道,在某些时候其刚性甚至超过税法。“任务治税”是计划经济的产物。任务治税如果没有科学的预测和评估作基础,很容易滑向人治,这将会大大抵消依法治税所带来的实际效果:一是税法的严肃性和至高无上的地位会受到动摇,使人们的法制观念下降,甚至出现倒退,诱使有法不依;二是会弱化法制,助长人治,并最终偏离依法治税的轨道,甚至危及依法治国的方略;三是会脱离实际超越经济承受能力,寅吃卯粮,收过头税,甚至为了完成任务,花钱卖税,给经济可持续发展带来危害。三、税收征收中培养罪如何加强税收法制建设,不断完善税收法律体系,提高执法水平,打击税收违法犯罪,这是世界各国在推进税收法制化进程中普遍遇到的问题。怎样解决这些问题,各国有各国的做法。认真研究和总结这些经验,并结合本国的实际为我所用,这对我国的税收法制建设无疑大有裨益。发达国家的成功经验和做法,大致可归纳为以下几个方面:(一)基本法的框架许多国家的税收法律体系是非常完备的,且立法层次高,具有极高的权威性。如美、日、德、法等国。有的国家还制定了税收基本法,将事关全局的重大税收问题以法律的形式固定下来,做到有法可依,从而使税收母法、程序法、实体法等构成有机整体。目前,世界上税收法制比较健全的国家都有自己的税收法典,如美国的《国内收入法典》是世界上最为完备的税法之一;再如日本制定的《国税通则法》、《国税犯则取缔法》、《国税征收法施行令》等法律,构成了日本国税征收的基本法律制度。(二)税务诉讼的内容为了有效地保障征纳双方的合法权益,解决税务机关与纳税人在税收方面的争端,许多国家在税法或有关法律中均有税务诉讼的内容。通常各国的做法是,纳税人对税务机关的征税不服而有异议时,可在规定的时限内,向税务机关提出复议直至上诉法庭。如在OECD国家中有一半以上的国家就设有专门的税务法院,来处理税务诉讼案件,日本还建立了国税不服审判所。(三)俄联邦税务警察机关为了加大查处税务违法案件的力度,打击偷逃抗税行为,依法维护正常的税收秩序,一些国家还建立了税务机关自已的警察队伍,并取得了良好效果。如俄罗斯于1993年6月组建了独立的联邦税务警察机关,并明确规定其为联邦经济安全保障力量的组成部分,是护法机关。该机关组建以来,已取得了显著成效,并在税务机关的配合下,查处了大量的税收违法犯罪案件。几年来已为该国挽回了十几亿元美元的经济损失。俄联邦税务警察机关明确规定,其任务有三个方面:(1)揭露、防止和制止税务方面的违法犯罪行为;(2)保障国家税务机关的工作安全,保护税务机关工作人员在执行公务时免受伤害;(3)防止、揭露和制止税务机关自身的舞弊行为。(四)偷税行为的处罚为了提高纳税人自觉申报和执行税法的意识,减少偷漏税,市场经济国家均规定了严格的税收惩罚措施。如日本对情节严重的偷税案件,最高处以五年以下的徒刑,或5000万日元的罚款,或两者并用。美国对偷税行为不但要收回所偷税款及其利息,而且还要处以75%的罚款,严重的要查封其财产,并判刑五年。特别是有些国家的税务机关被赋予较大的税务执法权,如美国,联邦税务局及其下属机构甚至比警察和法官更有权威,如果纳税人欠税不缴的话,他们可以冻结其存款,没收汽车,甚至查封住所。如果他们怀疑你隐瞒收入,谎报税单,还可以有权窃听电话、拆阅信件、破门搜查,直至获得证据为止。(五)根据所掌握的计对象的选择,可分为交易合同的管理、调查、查核和税务实西方各国税务当局都建立了税务审计机构,并配备了专门的税务检查人员。各国一般通过计算机进行税务审计对象的选择。如,美国的计算中心掌握着纳税人的全部交易和收支资料,一旦自行申报材料与之不符,即被确认为审计对象。此外,一些国家还成立了专门机构,如瑞士设有特别税务调查处,负责实施税务调查、查核、收集凭证和实物。很多国家还进行现场审计,并将其定为一项法律,如日本、瑞典等就是如此。(六)税务代理的组织机构目前,西方国家税务代理业十分发达。美、日、德、澳大利亚、韩国等均实行了税务代理制,社会化办税程度很高。一般税务代理均以法律形式予以公布实施,以为税务代理提供必要的法律保障。如日本的《税理士法》、韩国的《税务士法》等。在对税务代理组织机构资格认定和管理上,各国具体做法虽不尽相同,但都建立了相应的组织机构,制定了资格认定办法。如澳洲设立了独立的税务代理注册委员会,既不隶属于联邦税务局,也不归地方税务局,从而有效地避免了税务机关的行政干预。而在日本是由最上层的税理士会联合会来负责对其成员进行指导、联络、监督以及办理注册登记事宜的。(七)直接国家收入部门为了对各工作岗位和工作程序进行严格的监督检查,以保证税务机关及其工作人员严格执法,保障税收工作的整体性和一致性,免受内部和外部的干扰,有些国家还设立了独立的监察机构。如,美国早在1952年就成立了税务监察机构。它直接隶属于国内收入局,与税务管理部门没有横向的隶属关系。各州的税务部门也都有自己独立的监察机构。联邦收入局监察机构与各州税务监察机构之间没有隶属关系,工作职责、权利、工作方法及机构设置等基本相同。在管理体制方面,无论是美国政府,还是国内收入局,都十分重视和强调税务监察工作的相对独立性,并以特殊的管理体制予以保证。具体做法是,税务监察机构实行垂直领导,并自成体系,经费使用实行单独预算,自行支配。在人员配备方面,由监察部门依据美国联邦公务员服务法的有关规定自行选拔和招聘,任职条件要求高,选拔非常严格。独立的税务监察机构在加强管理、强化监督检查、预防和消除腐败、增强公众对国内收入局的信任和支持方面发挥了重要作用。四、关于存在的问题上述分析表明,尽管我国在税收法制建设方面付出了很大努力,取得了显著成效,但存在的问题还相当多,与市场经济国家通行的做法相比还有较大差距。因此,借鉴国际成功经验,采取积极有效的措施,不失时机地加快我国税收法制化建设的步伐,已刻不容缓。否则,势必会影响依法行政、建设法制化国家的进程。(一)根据市场经济发展的需要，加快税制建设1、征管机制的缺失税收立法是整个税收法律体系建设的龙头,没有立法,法制便无从谈起。目前,我国税法体系的基本框架虽已初步确立,但还有许多税种仍未正式立法,尚处于行政法规、暂行条例的层次。随着一批暂行条例或暂行规定的不断成熟,应抓住时机,及时将它们上升为法律,以增强其刚性和权威性。2、税收立法的着眼点基本法是税收法律的母法,有许多重大税收问题需要在其中作出明确规定,其法律效力是仅次于宪法的二级大法。它对国家所有税收法规都有统领、约束的作用。长期以来,我国税法建设的着眼点主要放在税收政策的调整上,造成税收立法的单一化和短期化。因此,应总结借鉴西方国家建立“母法”体系的经验,根据我国社会经济的特点,从健全税收法制和实现税法统一出发,进一步研究制定具有中国特色的“税收基本法”,把税收法律法规的原则统一于基本法,以强化税法的系统性、稳定性和规范性,并为单项税收立法提供依据和范例。我国经过多年的探索和实践,已积累了一定的经验,制定出台基本法的条件也已基本成熟,应参照西方国家的成功做法,尽快颁布基本法,以为依法治税、推进税收法制化进程奠定良好基础。3、税务机关的执法权限过小税务行政强制执行作为一种执法行为,是强化税收征管、维护税法严肃性不可缺少的重要手段。尽管征管法已赋予税务机关一定的强制执行权,但有许多方面尚需进一步充实和完善。与国际上许多国家横向比较就会发现,我国税务机关的执法权限太小。如在美国,税务机关在要求任何单位和个人提供情报、冻结存款、执行扣款、查封财产、进行搜查等方面均有较大的权力。而在我国,存在冻结存款银行不配合、税源监控工商部门不配合等等,对此现象税务部门束手无策,只能“求情征税”、“温柔征税”。尽管征管法也有相应的规定,但在如何惩治和追究有关不配合部门的责任时缺少法律依据。因此,在强调加强各有关部门配合的同时,应扩大税务机关的执法权,并在有关法律中予以具体化。(二)税务司法保障税务司法保障体系是税收法制建设的一个重要方面,同时也是我国当前税收法制建设的薄弱环节。因此,建立和健全税务司法保障体系,尽快形成立法、执法、司法、监察相互独立、相互制约的机制,对于认真履行税法规定的各项义务,维护征纳双方的合法权益,打击税收违法行为,监督税收执法,坚持依法治税,维护正常税收秩序具有重要的现实意义。1、根据我国国情,参照国外成功做法,建议设立相对独立的税务警察和税务法院。在市场经济条件下,经济的多样性和复杂性,决定着偷抗骗税和反偷抗骗税斗争的长期性和艰巨性,也使维护良好税收秩序,真正实现依法治税变得更为迫切。为此,必须尽快建立相对独立的由税务警察局、税务法院等机构组成的税务司法保障体系,并配备税务警察、税务法官、税务律师等专业人员。同时还要建立适合我国税收制度的税务司法程序,以保证税务警察、税务法院依法侦察、起诉、审判和裁决的程序化和规范化。税务司法与一般司法虽然具有法律渊源关系,但前者的专业化特点更为明显,它涉及大量的税务、财务会计等方面的专业知识。独立的司法体系,将会为有效维护正常税收秩序、维护税法的严肃性发挥独特作用。2、建立税务监察机构,加大税收执法的约束和监督力度。为了消除税务机关工作程序的不规范和执法工作中存在的随意性以及对国民纳税意识和法制观念造成的扭曲,消除腐败现象,可借鉴美国的做法设立具有我国特色的税务监察机构。其基本职责是,监督税务机关严格执法,克服徇私舞弊,确保税务执法队伍的廉洁,使税务机关免受来自内部和外部的干扰等。目前,在我国的税务机关内部,虽然也设有监审机构,但其所发挥的作用远未达到预期的目的。根据我国的实际情况,形成象美国那样自成体系的监察机构并不一定适合我国,但也不能维持目前的状况,应逐步使其成为相对独立的机构,并隶属于国家税务总局。各省市、自治区可设立派出机构,以充分发挥监督检查的作用。(三)建立严管重罚的治税机制人们常常羡慕西方发达国家公民较强的纳税意识和良好的税收环境。其实,纳税意识强这仅是一个方面,还有更重要的一面是其长期以来形成的一套极具威慑力的严管重罚的征管机制。经验证明,如果没有严管重罚作为威慑和保证,纳税意识就会显得十分脆弱。因此,“严管重罚”不仅是税收强制性的具体体现,同时也是一个国家税收法制健全、执法严格、司法公正的反映。随着我国税收法制的不断完善和执法水平的不断提高,严管重罚的治税机制也应相应建立。实现严管重罚,需要我们做好以下几个方面的工作:一是严格依法征管,凡是税法规定的就要严格执行,不打折扣,即执法必严;二是要对偷逃抗骗税等违法行为依法进行严厉打击和惩处,使其不敢铤而走险;三是在有关税收立法中,要体现重罚精神,要使违法者感到税法的无情和威力。(四)健全税务代理规章制度税务代理制度作为我国税收法律体系的有机组成部分,其在缓和征纳矛盾、提高办税效率、保护纳税人的合法权益、促进依法治税等方面均有重要作用。然而,由于我国的税务代理工作起步较晚,基础较差,其良好效果仍未完全显现。特别是现阶段,我国的税务代理秩序还比较混乱,有的甚至办成了“第二税务所”。为此,有必要制定相应的法律予以规范。首先,应建立相对独立的管理机构,健全税务代理规章制度,这是做好税务代理工作的前提。国家应尽快将“税务代理试行办法”上升为法律,并制定相应的配套措施,进一步明确规定机构设置、税务师资格认定、代理关系确立、代理程序等;其次,明确现有社会中介机构如会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等的代理资格,通过认定,引导其向规范化方向发展。(五)税收计划与依法治税的有机结合近几年来,随着“任务治税”刚性的增强,依法治税受到了严重冲击,以致某些时候出现税法为任务让路的现象,使得二者的矛盾很大,也在社会上造成了不良影响。解决矛盾的关键是改革“收入计划任务制”,准确理解依法治税、应收尽收的含义。首先,税收计划的制定应立足于经济的增长和税源结构的变化,尽可能地使计划反映实际,而不是取决于财政支出的需要;其次,改革考核办法,把税收征管的重点放在是否