日本311地震九级地震应对经验教训及对我国的启示ー20111103(北京减灾协会)简版-顾林生

北京清华城市规划设计研究院公共安全研究所

清华大学公共管理学院兼职研究員

兵库震灾纪念21世纪研究机构研究员顾林生

2011年11月03日首都圈巨灾应对与生态安全高峰论坛北京减灾协会日本“3.11”九级地震灾害及其应对的启思---现代社会复合型巨灾的应对与今后的挑战---海啸高达15米，南三陆町防灾大楼也被吞噬日本战后死亡人数最多的灾害日本观测史上最强的地震1900年以来世界第四大地震超过历史纪录，高度达38M9.0级地震＋巨大海啸＋火灾＋核电站问题日本海啸应对模范地区地震紧急速报预警系统和海啸警报系统正常启动，但，海啸太大了，超过预想！被海啸摧毁的宫城县名取市名取港过去５００年遭受的Ｍ６以上的大地震7级地震每年发生10次左右，8级地震每年1次左右，而9级地震千年才一次。这次巨灾的演变与灾害链地震自然界的次生灾害人类社会的次生灾害海啸地质灾害火灾城市群系统瘫痪核泄漏产品供应链切断企业停产、倒闭破产农副产品滞销旅游业停止国际贸易影响地震动灾害海啸地面沉降、沙土液化火灾浸水、盐碱化1945-2011年5月自然灾害死亡与去向不明人数《防灾白皮书》2011年版1923年关东大地震14万人2011年日本311大地震约23769人单项减灾BCM2积极的评价：与我国相比较建筑和工程设施的抗震质量比较好，做到大震不影响生命安全发达的地震海啸预警系统。应急物资贮备等灾前具有充分准备。防灾演练有效果，作为避难设施的主要公共场所发挥了作用政府快速的初期应急响应和程序化：消防、警察、自卫队出动与联合行动民间的BCM（业务持续管理）和民间救灾应急救援的参与法制化的应急救援和灾后重建并及时补充修订法律，灵活处理民众的镇静和社会秩序稳定有关震灾与重建的信息及时公开、透明和多渠道化

经验教训意想不到和预测不足：灾害远远超过了灾前的预测。对没有预测到的风险的危机管理不够。过分相信和依赖防潮大堤等防灾工程和硬件，放松了警惕。平常演练养成了习惯，灾时失去了灵活判断能力。居民对政府的地震和海啸警报不购重视，政府与居民的沟通有待提高。历史传承、防灾教育的局限性老龄化社会、灾害弱势群体与社区防灾现代化程度与灾害的脆弱性、系统性风险成正比

教训10：政治与经济利益错综复杂的悲剧----福岛核电站的问题1967年开始计划建设和设计，1971年开始商业运行。1、2号机组的成套设备设计是美国的GE。东芝公司负责零部件设计。当时设计的标准为8级和最大海啸为最高5.5米（土木学会的海啸风险评估），而这次地震海啸为14米，符合国家的抗震规范。GE没有把日本是多地震国家的情况体现在设计中。而且，当时日本的设计能力不足，没有改善设计的能力。3号机组开始国产化，由东芝和日立中标，但是，因专利问题，结果还是沿用GE的规格。美国的核战略政策和核设备推销政策管理机制问题：原子力（核）委员会：推进；原子力（核）安全委員会：管制（安全設計规范和标准）；经济产业省原子力（核）安全保安院。政治家、官僚、学者和媒体形成巨大的利益链。不听取美国和世界组织的劝告，没有采取听取改善或完善的措施经济风险与全社会风险危机沟通问题：信息公开与错乱，对我国及首都圈的启示加强工程和建筑的抗震设防能力和质量，促进抗震抗灾加固；加强科学技术发展对应急管理的作用，社会化和产业化，增加观测力量。加强灾害弱者的应急救援机制与老龄化社会的应对充分考虑大城市的脆弱性与实行生命线工程和应急手段的多样化，备份：做好的北京风险评估，能源问题、车辆社会与疏散避难、避难者回家问题加强防灾教育，提高全民素质，减少群众恐慌和正确及时诱导，做好灾害风险和危机沟通。逐步开放灾害信息、培养媒体的灾害应对能力。做好应对多种灾害同时出现的情况和现代城市巨灾链的应对完善防灾规划、预案、演练，促进临场灵活应对的能力建设。采取多种语言，做好在北京的外国人的安全。加强首都圈的应急联动和疏散救援等合作。预先做好首都圈与其他经济圈或大都市圈的“对口救援”工作。组织开展核电站等核设施的综合防灾能力的全面核查，切实加大对核设施安全监管力度，建立应急联动机制，提高现有核设施抵御巨灾能力。311震灾的基本情况时间：2011年3月11日14:46:18(5:46GMT)位置：距离日本东北太平洋沿岸130km，深24km（北纬38度，东经142度）死亡（5月30日）15,270人失踪人员（5月30日）8,499人避难灾民（3月16日）434,000人避难灾民（3月26日）246,106人避难灾民（5月6日）119,000人资料：日本首相官邸如何看待这次罕遇巨灾？《知识就是力量》2005年防灾减灾发展史进步后退灾害社会学天灾成熟社会的防灾减灾预案与演练的僵化人灾发展中社会的防灾减灾经验与现场灵活应对防灾工程学先进完善的科学工程原始型的、土著型的技术人与自然关系论挑战论大自然的不确定性宿命论人类科学的局限性日本与世界比较世界0.25％的国土面积全世界6级以上地震的20.8%全世界火山的7.0%全世界灾害死亡人数的0.4%全世界经济损失的13.4%1，历史回顾：日本自然灾害概况与海啸灾害史地震大国！火山大国！灾损大国！・资料：日本内阁府《防灾白皮书》历史上的海啸灾害日本是地震多发的国家，而且常常伴有凶猛的海啸。“海啸”的英文是tsunami，源于海啸的日本汉字“津波”一词的音义。“津”是渔船停靠的地方或港口，“津波”就是“在海边和港口附件的大浪”。因为过去的渔民出去在远处海上打鱼，看不到海啸，等回到海边或港口，才发现被海浪吞噬的惨状。19世纪初，日本著名画家葛饰北斋的海啸大浪吞噬小船的代表作“浪”，震惊欧洲画坛海啸灾害大国历史上的海啸灾害1498年发生的由8.2级地震引发的海啸，死亡4.1万人；1703年元绿大地震引起的海啸高达8米，日本太平洋地带死亡和去向不明者达20万人左右（包括地震引起的火灾）。1771年发生的7.4级地震和海啸，海水溺死1.2万人；1854年7.4级安政东海地震和南海地震与所引起的海啸造成4000多人死亡；1896年东北地区的三陆一带发生了8级地震，虽然烈度只有Ⅱ～Ⅲ度，但是伴随而来的巨大海啸波高达38.2米。洗劫了北海道和青森、宫城、岩手等日本东北地区的沿海，导致死亡人口18158人，冲毁房屋超过10万户，船只损失7000多艘。海浪甚至横跨太平洋，到达彼岸的美国加州和夏威夷。1854年安政东海地震时的海啸1896年三陆海啸高38.2米的纪念标志历史上的海啸灾害1933年三陆地区再次发生8.1级地震和海啸，死亡3000余人，浪达28.7米。1944年7.9级的东南海地震和1945年8.0级的南海地震所引起的海啸分别沿海居民1224和1443人丧生。1960年智利发生了世界上最强的地震9.5级。震后的海啸穿跨太平洋1.8万公里，经过22．5小时后到达彼岸的日本东北三陆地区，海浪还保持5.5米高，导致该地区以及全国死亡和去向不明者达142人。1993年北海道西南海底发生了7.8级地震。在震后3～5分钟内，高达30.6米，一小时中上涌13次。震中附近的奥尻岛居民来不及逃生。储存在沿岸的石油和煤气以及其他可燃物受到地震和海啸的严重破坏，向外泄漏。电源的短路等原因引起了大规模的火灾，最后导致死亡202名，去向不明28名，烧毁房屋等190处，损失惨重。1960年跋涉1.8万公里的智利海啸第一波到达日本海岸地震和海啸后引起的次生灾害火灾（北海道奥尻岛）1896年三陆8级地震与海啸海啸摧毁家园海啸中的死亡者海啸袭击学校用拖网收集尸体1，建筑抗震仙台车站站台部分损坏2011年3月27日修复好的仙台车站2011年6月3日震坏的新干线站台时事通讯社没有损坏的仙台市高楼和市政3月27日2震后的仙台市居民住宅区经得起检验的防灾设施：防潮大堤应急管理与先进技术抗震加固的东北新干线等灾区的27趟安全停车！地震发生时正在运行的东北新干线地震发生时的27辆新干线的运行位置资料：JR东日本紧急停车的过程1，在仙台附近，时速270公里的东北新干线受到摇晃。2，新干线电源在第一波（P波）到达前的9〜12秒被切断，自动刹车启动。3，自动刹车后70秒，强烈摇晃的第二波（S波）到来。此时的速度为100公里。70秒9〜12秒二、预警系统2-4紧急地震速报系统2007年开始根据地震速报系统，各部门采取应急措施地震海啸预警：紧急地震速报从紧急地震速报第1报发布到主震动S波到达的时间以及推测烈度分布图

紧急地震速报（警报）的发布地区及

主震动S波到达的时间

日本气象厅地震3分钟后，下午2时49分日本气象厅发布的海啸警报海啸跟踪迅速的海啸警报！红线为3米以上的海啸地区1，仙台市老龄者福利避难所：

仙台乐生园的灾害应对经验建筑抗震能力很强。3月27日没有煤气，使用木材作饭。10吨紧急储水罐。使用浴池中的水冲洗厕所。接受周围的居民避难，同时居民前来帮助老年者避难和应急。使用储备的蜡烛和根据校方法规定准备好多手电筒。使用汽车的车灯作为门口的照明。使用储备好的煤油，点燃煤油炉，进行取暖和照明。使用平常贮备的应急食品。三、平常预防与准备的重要性平常的储备东京首都圈地震应急归宅平常准备有效归宅演练森建设公司的平常应急准备六本木CBD的森大楼公司的应急根据美国金融機関的要求，自备燃气発電、没有停電主要电梯：１〜２時内恢复緊急广播：日語、英語的避難广播、避難与电梯信息大楼制震技術：60-80cm→30cm摇晃地下倉庫的備蓄帰宅困難者的訓練经营的旅馆向居民开放灾前灾后〔应急对策〕

〔灾后恢复〕

〔灾后重建〕基本法应急应对（公共）都市重建（民間）経済重建生活重建规划

预案BCP等的完善東日本大震災特有的各種対策各種公庫・保険・補償法大規模地震対策特別措置法等灾害对策基本法警察法消防法自衛隊法水防法等海岸法（津波）河川法地震防災対策特別措置法地震財特法災害弔慰金等法被災者生活再建支援法社会福祉・医療関連法耐震改修促進法密集市街地整備法債務・支票処理破産・会社整理関連法建築基準法都市計画法災害救助法資金調達（金融・融資）雇用維持関連法公共土木施設国庫負担法各種整備法激甚災害法基础设施相关法以民法为开头私法（契約土地利用）真的重建振兴社区重建需要特别措施法律领域【指定行政机关】＝全府省等

等

合作

合作指令指令【本部成员】

全国国务大臣、经济产业副大臣

核能灾害对策本部

【3月11日19:03设立】地震灾害和核能灾害的指挥体系紧急灾害对策本部

【3月11日15:14设立】【部长】

内阁总理大臣（兼任两本部）【副部长】

防灾担当大臣、防灾担当副大臣

总务大臣、防卫大臣【副部长】

经济产业大臣【本部成员】

全国国务大臣、防灾担当副大臣、内阁府副大臣、环境副大臣(内阁官房副长官除外

)内阁府警察厅总务省外务省农水省消防厅法务省外务省文科省厚劳省经产省保安院国交省气象厅海保环境省防卫省【指定地方行政机关】

等【地方公共团体】

管区警察局综合通信局外务局地方厚生局都道府县劳动局地方农政局经济产业局产业保安监督部地方整备局地方运输局森林管理局地方航空局管区气象台海上保安本部地方防卫局【指定公共机关】

等

电力公司日本广播协会高速道路公司电信公司煤气公司铁道公司【职员】<事务局长>内阁府政府统括官（防灾担当）等【职员】<事务局长>经济产业省

核能安全・保安院长

等核能安全委员会危机管理监督

紧急集合队（初期行动指挥综合调整）【成员】相关省厅局长等【事务局】

内阁官房(安全保障・危机管理责任人)邮政公司【部长】

防灾担当大臣【部长代表】

总务大臣

官房副长官【副部长】

内阁府副大臣

【组长】

经济产业大臣【组长代表】官房副长官

内阁府副大臣【副队长】

相关省厅副大臣等【事务局长】经济产业副大臣核辐射受害者生活援助组

【3月29日设立】下设（内阁官房副长官除外）咨询受害者生活援助特别对策本部【3月17日设立】下设福岛核能发电所事故对策统合本部【3月15日5：30左右设立】合作【部长】

经济危机担当大臣【副部长】

内阁官房长官、财务大臣

文部科学大臣、

经济产业大臣【事务局长】文部科学副大臣【事务局长代表】官房副长官、

总理辅佐官因核能发电所事故设立的经济受灾对策本部

【4月11日设立】合作灾害救助法的援助内容开设避难场所和提供应急过渡住宅做饭等其他方法提供食品及饮水提供或租借被服、睡具等其他他生活必需品医疗和助产

对与灾害有关的人员救援紧急修理受灾住宅提供和租借与灾民的生计需要的资金、器具或资料等（因灾害救援贷款等各种借贷制度很充实，现在没有运行。）⑧提供学习用品⑨埋葬⑩死体的捜索及处理

⑪清除因灾害导致住居或周边的日常生活受影响的被冲流过来的土石、竹木等的垃圾《灾害救助法》被适用时，国家承担费用，都道府县负责进行救助救援，市村町给以辅助。学校和社区的应急避难根据海啸的危险，选择二次性避难的达61%女川町的高地避难场所学生受灾遇难率：4-5%釜石市避难率达100%穿着学校室内的胶鞋避难的学生3月16日。在避难所。釜石市3月16日花牟礼纪仁撮影充满笑脸和明天准备去募捐的学生http://mag.executive.itmedia.co.jp/executive/articles/1104/13/news069.html釜山市的海啸演练与教育市民平时在市政府指导下，进行海啸避难演练食品公司参与和支持海啸演练，提供大楼作为避难场所教师编制《海啸防灾教育指南》，进行防灾教育。屋顶避難仙台市若林区荒浜小学校亘理町立荒浜中学校亘理町立荒浜中学校閖上中学校石卷市的小学：火灾与避难宫古地灾区的小学为灾民提供信息政府为了把有用的情报等传递给灾民，在避难所、超市、便利店等张贴并分发墙报、生活支援手册以及生活重建事业重建手册。通过广播、地方新闻、首相官邸灾害对策网站等发布各种新闻。政府采取咨询会和电话咨询、指导手册的制作并分发等措施，同时灾区的受灾自治体通过宣传单和临时灾害广播局等，向灾民提供关于教育、儿童、交通、垃圾、粪便处理、生命线、医疗及保健、各种支援制度等生活信息。关于所在不明的避难者（县外避难者以及避难所以外的避难者等），通过提供避难者避难前居住的县或者市町村的全国避难者情报系统等，掌握避难者的信息，进而为他们提供各种情报。首相官邸网页灾害专栏：微博、广播

http://www.kantei.go.jp/saigai/首相官邸网页灾害专栏：告灾民和全国人民

http://www.kantei.go.jp/saigai/生命工作生活其他宫城县七滨町小学避难场3月28日政府抗震救灾速报避难场所i安全评价完毕自卫队提供洗澡服务小学体育馆岩手县宫古市政府2楼（3月29日摄）灾民留言板避难场所开放情况临时过渡房申请灾后应对FM开设灾害志愿者协调中心宫古市灾害对策本部公报-1有关供餐、医疗卫生、市民咨询、过渡房申请、纳税延缓、保险等信息宫古市灾害对策本部公报-2救灾物资发放明细表公布遇难者名单名取市文化会馆的避难场所-1

4月30日免费公共电话和上网服务测量血压和健康咨询角落垃圾分类名取市文化会馆的避难场所-2

4月30日儿童活动之角名取市文化会馆的避难场所-2

4月30日来自全国各地儿童的鼓励特殊照顾临时回避休息室工作介绍向全世界传递灾民的声音名取市政府大厅-2

4月30日寻找爱犬的张贴家族安全等留言板遇难者遗体特征公布恢复生活与工作信息中小企业的政府金融融资信息中央政府抗震救灾与灾后重建墙报宫城县重建通讯经验教训意想不到和预测不足：灾害远远超过了灾前的预测。对没有预测到的风险的危机管理不够。过分相信和依赖防潮大堤等防灾工程和硬件，放松了警惕。平常演练养成了习惯，灾时失去了灵活判断能力。居民对政府的地震和海啸警报不购重视，政府与居民的沟通有待提高。历史传承、防灾教育的局限性老龄化社会、灾害弱势群体与社区防灾现代化程度与灾害的脆弱性、系统性风险成正比

经验教训（1）:灾害避难图的预测与现实顾林生摄20110年3月28日大船渡市宫古市石卷市市内高2.2米的闸门和防潮大堤教训（2）：相信大堤，放松警惕！

田老町的海啸苦斗史与号称“万里长城”的日本第一的防波大堤津波太郎：1896年（明治29年）明治三路海啸，285户，1447人死亡，15米海啸（大船渡市38.2米）。1933年（昭和8年）昭和三陆海啸，503户受害、899人失去生命。2011年，129人死亡、71人去向不明（全区约4400人）。1934年村子开始自建防海啸大堤。花了近半个世纪，1978年竣工。内外两重结构，离海面高约１０m、上边宽３m、总长２．４公里，在人日本第一。1980年的价格计算，约80亿日本（现值1亿美金）。决策：因没有足够替代土地以及村民坚决要求住在靠海近的地方，改变向高处迁移的做法，决定建设大堤。效果：1960年的智利海啸，三陆海岸的其他地区受害，但是田老地区安然无事。平常应对海啸的各种措施作为日本的海啸防灾的样板地区，日本政府和联合国机构安排各国防灾进修人员参观。海啸袭击田老港朝日新聞社機、上田潤撮影田老村的受灾照片海啸对建筑的破坏=钢筋结构海啸对建筑的破坏=和式木结构海啸对建筑的破坏=钢筋与和式木结构避难场所不对，演练的惯性—也有误区：演练与自主判断岩手县釜石市中心避难所“鵜住居地区防灾中心”被海啸吞噬，前来避难的居民200人中，54人死亡，25人安全，100多人去向不明。该中心根据明治三陆地震（1896年）、昭和三陆地震（1933年）海啸受灾情况计算的，设在海啸危害地区之外，但是，低于在寺庙等高台的第一次紧急避难场所，作为海啸过后作为受灾者生活的地方。前年和3月3日的海啸避难训练，由于第一次紧急避难所太高和老年人多，所以暂时在这中心的训练。结果在这地震中，很多选择了该中心。由于海啸超过原来的避难设想以及移动时间不够，加上老人多。读买新闻教训（3）：演练与灾时的灵活判断宮城県石巻市河北総合支所職員撮影避难疏散判断失误：宮城县石巻市立大川小学校

全校学生１０８人約70%が死亡或去向不明教训（4）：对地震和海啸警报不重视7月，内阁府，气象厅对三县860人进行了关于地震与海啸警报的调查。在避难之前有没有听到警报？听到了什么内容？存在的问题灾区因地震等原因导致灾区没有看到和听到预警。去年的智利海啸预警，由于海啸很小，导致居民不在乎。受众者居民的问题：不在乎、没有注意等海啸警报，43%的居民没有听到政府的呼吁，45%的居民没有注意到教训（5）地区和城区的能源过份集中的脆弱性仙台市的教训工总结阻碍迅速应对的原因燃料不足机油、汽油、柴油等，为了紧急发电、紧急车辆、公用车、抢险工程车、避难所的取暖等，全部使用完。首都圈的4000人与东北地区的1000人争夺通信手段不全电话（固定和移动）、防灾无线、卫星通讯等都不通或极度难通灾害死亡原因教训（6）：在老龄化高和灾害弱势全体与地区，应对困难，损失最大灾害死亡人口的比例：

老龄化社会问题教训（7）

新开发园区的沙土液化东京湾的沙土液化因沙土液化鼓起的窨井（千叶县浦安市）教训8：历史传承、防灾教育的局限性56%有作用24%听说过，没有作用24%没有听说5600名的集体大牌位与海啸警句教训9：传统的防灾智慧寺庙神社的作为避难高地亘理町神社気仙沼湾神社宮古神社神社下面的田老地区全毁灭了伝統的農家建设土蔵教训10：政治与经济利益错综复杂的悲剧----福岛核电站的问题1967年开始计划建设和设计，1971年开始商业运行。1、2号机组的成套设备设计是美国的GE。东芝公司负责零部件设计。当时设计的标准为8级和最大海啸为最高5.5米（土木学会的海啸风险评估），而这次地震海啸为14米，符合国家的抗震规范。GE没有把日本是多地震国家的情况体现在设计中。而且，当时日本的设计能力不足，没有改善设计的能力。3号机组开始国产化，由东芝和日立中标，但是，因专利问题，结果还是沿用GE的规格。美国的核战略政策和核设备推销政策管理机制问题：原子力（核）委员会：推进；原子力（核）安全委員会：管制（安全設計规范和标准）；经济产业省原子力（核）安全保安院。政治家、官僚、学者和媒体形成巨大的利益链。不听取美国和世界组织的劝告，没有采取听取改善或完善的措施经济风险与全社会风险危机沟通问题：信息公开与错乱，临时板房（亘理町）

6月3日顾林生摄影室内の施設临时板房（亘理町）

9月16日垃圾分类煤气、电视空调供电对我国及首都圈的启示加强工程和建筑的抗震设防能力和质量，促进抗震抗灾加固；加强科学技术发展对应急管理的作用，社会化和产业化，增加观测力量。加强灾害弱者的应急救援机制与老龄化社会的应对充分考虑大城市的脆弱性与实行生命线工程和应急手段的多样化，备份：做好的北京风险评估，能源问题、车辆社会与疏散避难、避难者回家问题加强防灾教育，提高全民素质，减少群众恐慌和正确及时诱导，做好灾害风险和危机沟通。逐步开放灾害信息、培养媒体的灾害应对能力。做好应对多种灾害同时出现的情况和现代城市巨灾链的应对完善防灾规划、预案、演练，促进临场灵活应对的能力建设。采取多种语言，做好在北京的外国人的安全。加强首都圈的应急联动和疏散救援等合作。预先做好首都圈与其他经济圈或大都市圈的“对口救援”工作。组织开展核电站等核设施的综合防灾能力的全面核查，切实加大对核设施安全监管力度，建立应急联动机制，提高现有核设施抵御巨灾能力。３．現場調査３月２7-28日：仙台、東松島、宮古、盛岡4月28ｰ5月3日：宮古〜閖上、東京中央省庁6月2-4日：仙台、亘理町、東京7月４ー８日：仙台、気仙沼、東京9月19-