我国政府生产性转移支付绩效评价研究

我国政府生产性转移支付绩效评价研究

一、政府对一般性转移支付的政策意图是否需要质疑中国目前的支付方式包括具体转移支付和财政转移支付。专项转移支付旨在实现中央的特定政策目标,实施专款专用;财力性转移支付的主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务的均等化,它包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金等。自1994年我国实施分税制改革,1995年建立转移支付制度以来,中央对地方(省、市、自治区)的一般性转移支付力度逐步加大。尤其是2001年所得税分享改革后,中央将所得税分享集中的财力全部用于对地方一般性转移支付,保障了一般性转移支付资金的来源,一般性转移支付资金由1995年的20.7亿元增长到2006年的1529.85亿元,2006年一般性转移支付占当年中央对地方财力性转移支付的30.45%,中西部地区所占比重达到95%以上。然而,一般性转移支付作为财力性转移支付的重要组成部分,它是上级政府为实现基本公共服务均等化目标而对下级政府提供的一种无偿的财力性补助。中央财政将一般性转移支付资金拨付给各省(市、自治区)、省(市、自治区)进一步将一般性转移支付资金下拨给县(市)级政府时,并没有规定具体用途,自然也没有形成相应的资金使用监督与考核机制。因此,县(市)级地方政府拥有对一般性转移支付资金无约束的自主支配权。目前,我国地方政府严格的预算约束机制还没有形成,尤其在以经济增长为目标,高投入促进高增长的模式下,没有指定具体用途和缺乏监督机制的一般性转移支付资金很有可能被挪用和挤占,这样,上级政府通过一般性转移支付来实现基本公共服务均等化的政策意图就难以达到预期的目标。从实际调研发现,一些长期接受一般性转移支付的县(市),基本公共服务提供的水平与上级政府一般性转移支付资金补助之间没有形成合理的投入产出关系,基本公共服务水平也没有得到显著的改善,这说明一般性转移支付是否实现了上级政府的政策意图值得质疑。为此,针对提供最基本公共服务的主体——县(市)政府一般性转移支付的绩效进行评价,并依据绩效评价结果提出一般性转移支付的激励机制是一项重要的制度建设。二、财政转移支付绩效评价方面,应采用的主要方法及指标根据目前所掌握的资料看,专门针对一般性转移支付绩效评价的研究在国外、国内尚属空白。然而,国外对公共领域绩效评价的研究较早。1907年纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府,建立了评价政府活动的投入(input)、产出(output)、结果(outcome)三种类型的绩效评价体系,开创了公共领域绩效评价研究的先河。EvanandWang(2000)在研究美国县级政府的绩效评价时,把绩效评价分为评价结果或质量、评价工作任务两种类型。BehnandRobert(2003)认为公共领域绩效评价应该由绩效评价的目的决定,比如业绩评价需要的是结果评价,而预算和分配决策需要的是效率评价。AfonsoandTanzi(2005)对23个工业化国家的公共领域效率进行测算,其所选取的指标涵盖行政管理、教育、卫生、公共基础设施等领域,同时考虑到区域分布和社会稳定等因素。AfonsoandFernandes(2005)采用非参数生产前沿面技术测算和估计了葡萄牙各地区地方政府公共支出的有效性。AndrewandBrian(2000)对澳大利亚地方政府基金系统有效性进行分析,并且验证了政府间的转移支付是否对地方基本公共服务水平产生影响。徐一心、曾俊林(2003)认为财政支出绩效评价应该包含总体绩效评价、分类绩效评价和项目绩效评价三个层次。徐晨阳、王华梅(2004)认为财政支出绩效评价应基于现实性与前瞻性相结合、操作性与科学性相结合、一般性与广泛性相结合、效率与公平相结合、定量分析与定性分析相结合、年度静态指标与中长期动态指标相结合的原则。郭亚军、何廷芳(2004)基于财政支出规模指标、结构指标、效果指标对财政支出资金进行绩效评价。余振乾、余小方(2005)认为绩效不能够只评价产出和结果,投入目标和运转过程也应该成为评价对象,他们从立项目标和内容、项目管理状况、项目完成状态和项目社会经济效益四个方面建立了财政科技支出绩效评价指标体系。以上研究主要集中于公共领域方面的绩效评价,为省对县(市)一般性转移支付绩效评价研究奠定了基础,尤其是在绩效评价的层次及原则确定、评价方法选择、指标体系建立、评价标准确定等方面可以作有益参考。针对转移支付的绩效评价研究主要有两项,刘亮(2003)采用各地区人均财政收入和人均财政支出的标准离差率来衡量转移支付资金的绩效水平;杨加猛等(2007)采用解释结构模型的方法构建了反映区域财政转移支付绩效评价的指标体系,并对“十五”以来江苏省财政转移支付进行绩效评价。但是,以上两项研究是针对“转移支付”而不是“一般性转移支付”的绩效评价。从我国的制度设计看,转移支付包括专项转移支付和财力性转移支付,专项转移支付旨在实现中央的特定政策目标,实行专款专用,财力性转移支付的目标主要是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化,两者所体现的政策目标具有较大的差异,笼统地进行评价难以区分各自的政策意图。另外,在财力性转移支付中,农村税费改革等其他内容均是指定用途、并按规定标准进行的补助,而一般性转移支付主要是为了实现基本公共服务水平均等化目标,没有指定具体用途,缺乏相应的监督考核机制。因此,对一般性转移支付绩效评价更具有现实意义。三、dea二次相对效益模型省对县(市)一般性转移支付绩效评价应该是基于基本公共服务资金配置和提升状况效率的多指标综合评价。目前,进行多指标综合评价的方法很多,比如层次分析法、模糊综合判别法、灰色关联分析法、数据包络分析法等等。这些方法能够有效地评价各决策单元的“生产有效性”,并在不同的领域得到广泛的应用。谢虹(2007)采用层次分析法评价了科技财政支出的绩效水平,包括投入合理性、直接经济效益、间接社会效益和潜在效益评价;彭国甫(2005)在构建地方政府公共事业管理绩效评价指标体系的基础上,采用模糊综合评判法分析了湖南省11个地级州市政府1995—2002年的公共事业管理的绩效水平;曹子坚等(2007)采用灰色关联分析得出国家财政支农的综合效用指标,并采用协整分析得出国家财政支农与农民纯收入间的数量关系;Andrew(2004)采用DEA方法构建了生产前沿面,对卫生机构所提供的健康服务质量水平进行相对效率评价。然而,“生产有效性”并不完全等同于“管理有效性”,“生产有效性”是指生产单元以最小的资源消耗实现其期望目标的能力,即生产过程达到相对预期效果的产量和程度,而“管理有效性”是指消除客观基础条件的优劣,反映决策单元由经营管理而产生效益的生产行为特征(冯英浚等,2001)。在省对县(市)一般性转移支付绩效评价研究中,由于各地区客观基础条件不同,等量的资金投入在基础条件差异较大的不同地区往往会获得不同的产出,即资金使用效率因基础条件的不同而产生差别。由此,单独根据“生产有效性”测算所得到的相对效益难以真实反映各地区一般性转移支付效率水平,从而导致各地区将其低效率现象仅仅从客观基础条件寻找原因,而对自身的努力程度缺乏重视。因此,在省对县(市)一般性转移支付绩效评价研究中不能单纯地考虑评价“生产有效性”的方法,同时应该结合评价“管理有效性”的方法。冯英浚、李成红(1995)在费莱尔测度方法和数据包络分析(DEA)方法的基础上提出了二次相对效益评价模型,能够合理评价决策单元的“管理有效性”。该方法主要是把各决策单元以往的相对效益作为决策单元基础条件的一种衡量,称为“参考效益”(看作输入),而将各决策单元当前的相对效益称为“当前效益”(看作输出),再采用数据包络分析构造出效益指数状态前沿面,测算当前和以往之间的二次相对效益,这样有效消除了各决策单元客观基础条件差别的影响。DEA二次相对效益模型已经应用到其他不同的领域,如冯英浚、李成红(1995)提出二次相对效益评价模型,并将该模型运用于我国1992年工业企业二次相对效益的评价中;毕克新等(2000)将二次相对效益模型运用于测算高校的R&D综合实力;毛定祥(2004,2005)将二次相对效益模型分别运用于我国商业银行经营实力评价和我国20家通信行业上市公司经营业绩的评价。本文试图将DEA二次相对效益模型应用于我国省对县(市)一般性转移支付绩效评价,分别从基本公共服务资金配置和提升状况效率两个方面来评价基本公共服务的供给。然而,DEA二次相对效益模型的关键在于采用什么方法来确定“指数状态”,本文将采用数据包络分析中的C2R模型来确定指数状态,其原因在于:C2R模型论述的是投入产出的总技术效率概念,而一般性转移支付的重点是补助基本支出,只有在说明基本支出与一般公共服务供给间的投入产出关系时,考虑各地区提供基本公共服务的努力程度,才能够对我国省对县(市)一般性转移支付绩效做到合理评价。四、基本公共服务资金配置效率测算与分析一般性转移支付制度是政府为了实现基本公共服务均等化而建立的,因此,绩效评价体系构建将以西方国家在政府支出绩效评价实践中总结出的3E原则作为指导,即经济性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)。所谓经济性是指在公共支出管理中,维持特定水平的投入时尽可能降低资源的消耗或充分使用已有资源,克服严重浪费和分配苦乐不均的问题;效率性表示在既定的公共投入水平下使得公共产品产出最大化,是指政府及民众对财政支出在项目的实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现;效果性是指公共支出所取得最终成果的具体体现,其目的是在保证经济性和效率性的同时,考察是否实现预期目标。在省对县(市)一般性转移支付绩效评价中,经济性原则主要是消除一般性转移支付支出在资金配置和使用过程中的浪费现象,以便使一般性转移支付资金优先安排机制和资金管理决策的程序化;效率性和效果性原则主要是通过基本支出与一般公共服务间投入产出关系,以及基本公共服务提升状况来得以反映。基于以上原则,本文将基本公共服务资金配置效率定义为各县(市)以最小的财政支出实现基本公共服务供给期望目标的程度,即尽可能小的投入得到尽可能多的产出,用于反映基本公共服务供给的“生产有效性”;将基本公共服务提升状况效率定义为在消除客观基础条件下,各县(市)因主观努力程度而实现基本公共服务投入产出效率的提升,用于反映基本公共服务供给的“管理有效性”。一方面,一般性转移支付是补助基本支出,只有说明各县(市)基本支出与基本公共服务间的投入产出关系,才能对一般性转移支付做出合理评价;另一方面,由于各县(市)客观基础条件不同,等量的基本支出对于不同的县(市)往往获得不等量的基本公共服务产出,单纯地评价投入产出效率对各县(市)提供基本公共服务的激励作用有限。因此,省对县(市)一般性转移支付绩效应该从基本公共服务资金配置效率和提升状况效率两个方面进行评价,以此分别反映各县(市)提供基本公共服务的“生产有效性”和“管理有效性”。图1显示了所构建的省对县(市)一般性转移支付绩效评价体系,其基本思路为:首先,基于各部门投入产出指标体系,采用数据包络分析的C2R模型确定“参考效益”和“当前效益”,以此分别反映基期和当期的基本公共服务投入产出效率;其次,在确定“参考效益”和“当前效益”的基础上,分别从静态和动态两个角度进行二次相对效率评价,即从静态的角度合成基期和当期部门投入产出效率,实现基本公共服务资金配置效率评价,1从动态的角度测算基期到当期部门投入产出效率的相对提升程度,实现基本公共服务提升状况效率评价;最后,采用客观赋权法将基本公共服务资金配置效率和基本公共服务提升状况效率合成,实现省对县(市)一般性转移支付绩效评价,即可同时反映各县(市)提供基本公共服务的“生产有效性”和“管理有效性”。(一)评价指标的选取原则基本公共服务资金配置和提升状况效率评价均是以各部门基本支出与一般公共服务的投入产出关系为基础,由此,各基本公共服务部门投入产出指标体系的构建直接涉及到评价结果是否客观、完整和准确。在构建基本公共服务部门投入产出指标体系时主要遵循四个基本原则:(1)相关性和客观性。基本公共服务资金配置和提升状况的测度是绩效评价的核心内容,因此,指标筛选应该属于最基本的公共服务内容,并与一般性转移支付的资金投入具有显著的相关性;同时,为了客观地评价基本公共服务的资金配置和提升状况,指标选择要体现其客观性,避免人为因素和主观判断对指标数据的干扰。(2)完整性和重要性。一方面,所构建的指标体系应该涵盖基本公共服务支出的各个领域;另一方面,每一项具体的指标应该是该项基本公共服务中的重要指标,尽可能避免重大指标的遗漏。(3)独立性和可比性。指标之间应尽可能相互独立,不同的指标对应于支出效率的不同方面,避免重复评价;同时,各评价指标的数据信息,必须具有横向的可比性。(4)精确性和经济性。所选指标在评价内容的度量上要具有精确性,同时,指标的选取要考虑现实中的可操作性,数据的获得应符合成本效益原则。根据以上原则,同时结合中共十七大报告中所提到的民生重点行业,以及《2008年政府收支分类科目》(中华人民共和国财政部,2007)中支出功能分类科目,基本公共服务部门投入产出指标体系涵盖的部门确定为:教育事务、农林水事务、医疗卫生事务、城乡社区事务、社会保障事务、环境保护事务、公共安全事务和文体传媒事务部门。因此,基本公共服务部门的投入指标选取各部门的一般预算支出,考虑到区域人口基数的差异,将这些投入指标与各区域相应的人口数相除,可以获得人均投入指标以进行实际分析。2同时,一般性转移支付属于财力性的补助,主要是针对一般公共服务的供给,由此,产出指标应该反映各部门基本公共服务供给现状。各基本公共服务部门的投入产出指标体系如表1所示。(1)教育事务部门是支付绩效评价的重点党的十七大报告中明确提出“优先发展教育”,同时九年制义务教育也是一般性转移支付实现均等化的重要领域,由此,教育事务部门是一般性转移支付绩效评价的重点。教育公共服务将从学生状况、师资状况和硬件情况三方面的20项指标进行重点考核。其中小学/初中/高中辍学率、中小学危房率是逆向指标,其余均为正向指标;3(2)农民增收的政策2008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》强调,按照统筹城乡发展的要求切实加大“三农”投入力度,形成农业增效和农民增收的互动格局。由此,农林水公共服务主要从农村基础设施、农田水利建设和农村经济发展三方面的9项指标进行考核,各指标均属于正向指标;(3)医疗卫生公共服务建立基本医疗卫生制度,是全面建设小康社会、促进社会和谐发展的内在要求,其目标是让人人享有基本医疗卫生服务。医疗卫生包括医疗和防疫两大部分,由此,医疗卫生公共服务主要从医疗卫生条件和卫生防疫成效两方面的7项指标进行考核。其中孕死率、婴死率和传染病发病率是逆向指标,其余均为正向指标;(4)构建城乡社区公共基础设施,推进生活共同体建设党的十七大报告中提出,要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,其中公共基础设施是城乡社区建设的重要环节。由此,城乡社区公共服务主要对城乡社区基础设施方面的4个指标进行考核,同时为了促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,也将城镇化率作为城乡社区事务的考核指标,各项指标均属于正向指标;(5)扩大就业的实施社会保障是社会安定的重要保证,建立覆盖城乡多层次的社会保障体系和实施扩大就业的发展战略也是党的十七大的重要内容。由此,社会保障公共服务分别从社会保障覆盖和社会保障成效两个方面的5个指标进行考核,其中贫困人口占比和失业率为反向指标,其余均为正向指标;(6)生态环境质量控制“生态文明”写入党的十七大报告,要求主要污染物得到有效控制,生态环境质量得到明显改善。由此,环境保护公共服务分别从控制污染情况和生态环境质量两方面的4个指标进行考核,其中水土流失面积占比是逆向指标,其余均为正向指标;(7)会建设服务之一“完善社会管理、维护社会安定团结”是党的十七大改善民生重点社会建设服务之一。由于资料的可得性,公共安全公共服务仅能分别从公共安全部门效率和社会安定状况两方面的5个指标进行考核,其中万人刑事案件数和万人治安案件数是逆向指标,其余均为正向指标;(8)公共服务基础设施落后文化、体育传媒公共服务主要是为提高群众的科学和身体素质,丰富群众精神生活,而目前该项公共服务基础设施较为落后。由此,文体传媒公共服务主要从人均公共图书馆藏书量、广播覆盖率和电视覆盖率进行考核,均为正向指标。(二)基本公共服务经济效益发挥动态分析如图1所示,我国省对县(市)一般性转移支付绩效评价采用DEA二次相对效益模型,具体分为三个步骤:第一步,确定“效应状态”,即“参考效益”和“当前效益”,分别表示基期和当期的基本公共服务投入产出效率;第二步,基于“参考效益”和“当前效益”测算二次相对效益,分别反映基本公共服务资金配置和提升状况;第三步,合成基本公共服务资金配置和提升状况效率,得到一般性转移支付绩效评价效率。1.多部门基本公共服务投入产出效率的测算假设对n个县(市)的m个部门进行基本公共服务投入产出效率评价,其中:i=1,2,…,m表示基本公共服务部门个数,j=1,2,…,n表示县(市)(决策单元DMU)个数。针对于第i个部门,每一个县(市)j均对应一组一维投入向量Xijij=[xi1j]和S维产出向量Yij=[yi1j,yi2j,…,yisj]T,其中:xi1j表示第j个县(市)(决策单元DMU)第i个部门的人(生)均部门财政支出,xi1j>0;yikj(k=1,2,…,s)表示第j个县(市)(决策单元DMU)第i个部门的k项基本公共服务产出量,yikj>0。4根据Charnesetal.(1978)所提出的C2R模型,5测算出第j个县(市)(决策单元DMU)第i个部门的基本公共服务投入产出效率,该线性规划表述为:Μinθis.t.n∑j=1Xijλij≤θiXij0n∑j=1Yijλij≥Yij0λij≥0,j=1,2,⋯,n,θi无约束(1)其中Xij0、Yij0、和θi分别表示被评价的第j0个决策单元DMU的投入向量、产出向量和投入产出效率值,λij表示重新构造一个有效决策单元DMU组合中第j个决策单元DMU的组合比例。由此,分别计算出第i个部门第j个县(市)(决策单元DMU)的基本公共服务投入产出效率为θij,设所有县(市)第i个部门的一般预算支出比重为qi,其中m∑i=1qi=1。一般预算支出所占比重的大小能够反映各部门基本公共服务供给在资金配置方面的贡献度,由此以一般预算支出所占比重为权重,将各部门基本公共服务投入产出效率进行合成:θj=q1θ1j+q2θ2j+⋯+qmθmj(2)设t=P,C分别表示基期和当期,将基期基本公共服务投入产出相对效率称为该县(市)的“参考效益”,以θΡj表示;将当期基本公共服务投入产出相对效率称为该县(市)的“当前效益”,以θCj表示。2.次相对效益测算基于第j个县(市)(决策单元DMU)的“参考效益”和“当前效益”,分别从基本公共服务静态资金配置和动态提升状况两个角度进行二次相对效益测算。(1)政府一般预算支出基本公共服务资金配置效率主要从静态角度反映各县(市)人均财政一般预算支出与基本公共服务状况间的投入产出关系。由此,第j个县(市)基本公共服务资金配置效率由相应的“参考效益”和“当前效益”平均数合成确定:z1j=(θΡj+θCj)/2(3)(2)第j个县市的“目标状态”基本公共服务提升状况效率是在消除客观基础条件的情况下,动态地反映各县(市)提供基本公共服务的努力程度。由此,第j个县(市)基本公共服务提升状况效率表示为每个县(市)的“当前效益”在同样“参考效益”条件下可达到最大“当前效益”中所占的百分比。基于式(2),称θΡj为第j个县(市)的“参考效益”,θCj为第j个县(市)的“当前效益”,由此得到数组(θΡi,θCj)为第j个县(市)的基本公共服务投入产出“效益状态”。式(4)是由该“效益状态”组成的效益状态可能集,其中(θP0,θC0)=(0,0),效益状态可能集T满足“凸性公理”。Τ={(θΡj,θCj)|n∑j=0λjθΡj≤θΡ,n∑j=0λjθCj≥θC,n∑j=0λj=1,λj≥0,j=0,1,2,⋯,n}(4)基于第j个县(市)的基本公共服务投入产出“效益状态”,可以构建线性规划模型对第j个县(市)的基本公共服务提升状况效率进行评价:Μaxvs.t.n∑j=0θΡjλj≤θΡj0n∑j=0θCjλj≥vθCj0n∑j=0λj=1,λj≥0,j=1,2,⋯,n(5)其中,θΡj0和θCj0分别表示被评价的第j0个决策单元DMU的“参考效益”和“当前效益”,λj表示重新构造一个有效决策单元DMU组合中第j个决策单元DMU的组合比例。设vj是线性规划(5)所求出的第j个县(市)的最优值,则称z2j=1/vj为第j个县(市)基本公共服务提升状况效率。3.基本公共服务资金配置和提升状况效率的变异系数法一般性转移支付的目标是实现基本公共服务均等化,如果某项基本公共服务供给评价效率差异较大,说明该项评价的均等化水平有待提高,应该赋予较大的权重,反之赋予较小的权重,而变异系数正好是反映某项指标在各决策单元上的离散程度。由此,采用变异系数法对基本公共服务资金配置和提升状况效率进行赋权,进而合成一般性转移支付绩效评价效率。基于基本公共服务资金配置效率z1j和提升状况效率z2j,通过计算其平均数μw和标准差sw得到基本公共服务资金配置效率和提升状况效率的变异系数,其中:w=1,2分别表示资金配置效率和提升状况效率。σw=swμw=n∑j=1(zwj-μw)2/(n-1)n∑j=1zwj/n(6)采用变异系数法,得到基本公共服务资金配置效率评价和提升状况效率评价的权重:α1=σ1σ1+σ2,α2=σ2σ1+σ2(7)进一步,得到第j个县(市)的一般性转移支付绩效评价效率:zj=α1z1j+α2z2j(8)五、dea模型分析的面板数据根据表1所示的基本公共服务部门投入产出指标体系,本文从《云南省统计年鉴》、《云南省财政运行数据资料汇编》、以及云南省各相关公共服务部门获得了2006年和2007年云南省125个县(市)的相应数据,构成了DEA二次相对效益模型分析的面板数据。6基于前文所述的一般性转移支付绩效评价理论模型,本文采用数据包络分析EMS软件进行测算,从而得到云南省125个县(市)一般性转移支付绩效评价结果。(一)投入产出效率比较“效益状态”分别指“参考效益”和“当前效益”,侧重反映决策单元DMU的投入产出效率,本文分别以2006年和2007年云南省125个县(市)基本公共服务部门的综合投入产出效率为“参考效益”和“当前效益”,如图2所示。其中,从云南省2005年和2006年一般预算支出情况来看,教育事务、农林水事务、社会保障事务和医疗卫生事务支出较大,累计比重达到82.14%。按照本文提供的赋权方法,测算所得的“效益状态”集中反映在教育事务、农林水事务、社会保障事务和医疗卫生事务部门的投入产出效率上,而城乡社区事务、公共安全事务、文体传媒事务和环境保护事务部门的投入产出效率对“效益状态”影响作用相对较小。从图2中可以看出,云南省125个县(市)的“参考效益”和“当前效益”分布趋势较为接近,其相关系数为0.816,这说明2006年和2007年云南省125个县(市)基本公共服务部门的投入产出效率具有较强的相关性。但是,从各县(市)基本公共服务部门的投入产出效率排名来看,分别有56个县(市)排名前升、68个县(市)排名后降、1个县(市)排名不变。7(二)云南省县市基本公共服务资金配置效率和提升状况效率比较二次相对效益是基于各决策单元的“参考效益”和“当前效益”,从静态和动态两个角度进行测算,分别反映各县(市)(决策单元DMU)基本公共服务资金配置和提升状况。采用本文所述的方法,测