农村土地土地不宜调整

农村土地土地不宜调整

土地调整分为两种情况。其中之一是对土地的完全中断和重新分配，这被称为高度调整。但一般情况下,土地调整不是指重新分配,所以调整通常是指小的变动,一般在新增人口和减少人口时,对土地进行小调整。在第一轮土地承包政策到期时,为了进一步深化农村经济体制改革,中央政府提出了:“土地承包权期30年不变,增人不增地、减人不减地”的政策。我国《农村土地承包法》第27条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”《物权法》第130条重申了这一规定。至此,土地不得调整成为了一项刚性规定。一、土地调整对人口减少、减轻农民负担的影响土地调整的存在,有着内在的原因,并符合多数农民的现实需求。土地物权化以前,农民获得的土地承包权与人口紧密挂钩,当人口因出生、死亡、婚嫁等原因出现变化时,经农村集体的同意,可以对土地作出相应的调整。根据农业部1998年在全国6省824户农民的调查情况来看,曾经进行过土地调整的农户为751户,占调查总数的91%,最多一户调整达到8次。而农民对于“增人不增地、减人不减地”的政策事实上也并未完全认可。在实地调研过程中,当农民被问及“增人不增地、减人不减地”的政策如何时,54%的访者认为“不好”,而仅25%的人认为“好”。之所以出现多数农民对该政策的不认可,是因为土地调整的价值目标在我国可以维护人的生存权,调整土地也以满足生存需要为出发点。(P.10-20)农民认为承包土地的多少应该与人口的多少相适应。当人口增加时,在农民朴素的观念里,“家里添了一口人,长嘴就要吃”,土地也就当然应该作出调整。而对于因为家里人口因自然死亡、出嫁等原因导致减少时,多数农民也希望可以减少承包地。土地对于中国多数农民来说,其主要作用只是维持温饱,并不会因此带来丰厚的收益。所以人口减少,而土地不减少甚至会增加农民的负担,减少土地的期望也就在所难免了。在现实生活中,因为农村大量的人口外流,使得农村有的地方出现了土地抛荒现象。虽然为了减轻农民负担,国家已经取消农民在取得土地承包经营权时,应该负担的大量义务,就如许多农民所说的那样,现在种地近乎是白种了,但这种以低偿的方式所获得的土地承包经营权,仍然要求农民履行其应该履行的义务。土地的抛荒,不仅与国家保证粮食安全的目标背道而驰,而且也意味着抛荒土地的农民无法完成其应尽的义务。所以,根据实际情况对土地进行调整是符合中国农村的实际情况的,它也是符合广大农民的要求的。此外,据调查我国在过去的城市郊区土地调整较为频繁,其原因在于这些地区农户承包的土地被征收的几率大,导致农民耕种土地面积减少,生存需求受到威胁,当村集体中存在分田大户时,因为人少地多,能够适当地拿出一些土地,调整土地便成为可能。由于地震、泥石流、水位上涨等自然灾害的原因使得农民失去或减少了土地,因为生存的需要而必须调整土地。我们因此看到,土地调整通常并非是村干部利用手中权力为自己谋取利益的途径,仅仅将土地调整归于村组干部的推动显然并不与大多数地区的实际相符。土地调整之所以在过去成为一种村庄习惯,其主要原因在于土地调整能化解人地之间的矛盾,实现土地的公平分配。即使国家早已制定了土地承包经营权“30年不变”的政策,却仍然无法磨灭农民对土地调整的期盼的矛盾似乎也就不难理解了。二、土地调整的期限据调查,在发放给农户的土地使用权合同中,只有13.6%的合同防止在30年内进行土地调整,有25.6%的合同带有允许在30年内进行调整的条文,且有3.9%的合同明确规定在30年内进行土地调整。由此看来,国家政策并不完全符合农民心意,在实践中的现实操作状况与国家政策并不相符。国家政策之所以与民意产生偏差,实为国家在利弊权衡之后不得已的选择。(一)土地调整的法律性质进行土地调整时,所涉及的法律关系包括:1.因土地承包合同出现大变更对土地小调整属于合同变更,合同的变更是在合同成立以后,尚未履行或尚未完全履行以前,基于法律规定、法院或仲裁机构的裁判行为或者当事人的法律行为等,使合同内容发生变化的现象。在可以引起合同变更的诸多原因中,土地调整属于发包方依单方行为对合同内容进行变更。合同依法成立以后,原则上任何一方没有权利单方变更合同,但有三者可以例外:第一,一方因具有选择权而决定单方变更合同内容;第二,合同一方当事人执意变更合同内容,但承担对方当事人损失或者承担相应法律责任;第三,因法律有规定时。也可能有这样的见解,土地小调整不属于合同变更。农民因为土地承包合同已经取得土地承包权,因此,承包合同因为履行而消灭。既然合同已经消灭,就谈不上合同的变更。对此,笔者并不赞同,笔者并不认可农民因为获得土地承包权就因此判断合同已经履行完毕,事实上,承包合同除了赋予农民土地承包权以外,还要对承包期内的承包产生效力,既然承包期未届满,合同就未履行完毕而仍然有效。如果对土地进行大调整则涉及原承包合同的解除。此时,因承包地块的变化,使得过去承包合同的权利义务归于消灭。2.新用地的情况下,土地的确定通常对土地进行大调整时将导致对原合同解除,那么对土地进行大调整时所导致的原承包合同解除后,因为承包人承包新地块的状况出现,需要重新签订承包合同。(二)土地承包权具有物权性的一般理论基础土地不得调整适用之前,我国并未限制农村集体以所用人身份对农村土地的调整。土地调整的运用虽然解决了许多农村现实生活的困境,但其可能引发的弊端也不能不引起关注。土地经营是中国绝大多数农民主要的经济收入。在土地承包后,根据人口变化进行相应的土地调整是许多地区农民的共同要求。根据这种情况,中央必须考虑最大限度地稳定农户土地承包关系的同时,于1984年提出了针对土地变动的“大稳定、小调整”政策,来解决人口变化引发的人地关系过于悬殊的情况。但是,在第一轮均田承包后,有的地区土地调整频繁,致使承包者对承包权的安全性缺乏信任,而且在现实适用过程中,该政策在带来便捷的同时,也引发了诸多弊端。1.土地调整抹灭了土地承包权的物权性。物权是指人对物的支配权。如果人对物要达到可以支配的程度,则意味着主体在对物进行控制时具有排除他人干涉的权利,否则就不能叫做支配权。所以排他力是物权的当然效力。如果允许土地调整,则意味着农村集体可以以土地所有人的身份干涉土地承包权。用益物权的取得多基于当事人的法律行为,土地承包权的取得也是基于发包方和承包方签订的承包合同。土地承包合同生效时起,就引起了农民获得土地承包权的物权变动。土地承包权自此成为物权性质的权利而独立于承包合同。物权具有强大效力,不允许被轻易击破,如果允许发包方单方对土地进行调整,土地承包权就不再是具有物权性质的权利。2.可能诱发乡(镇)、村干部滥用权力。依照法律的规定,农村集体经济组织或者村民委员会作为发包方,以集体财产所有权人的名义代表村集体与村民签订土地承包合同。除此以外,还依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。其中,村民委员会更是拥有较大的财政权,不仅是社区公共产品的管理者,也是公共产品的提供者。因此某些乡(镇)、村干部自认为兼有土地所有者和社区管理者的双重身份。通常他们代表农村集体作为发包方,如果允许其代表农村集体进行土地调整,乡村干部的追求目标与农民不一定一致,一方面乡村干部的目标是农村集体收入的最大化,同时,乡村干部同样也是利己的经济人,所以,只要有机会,乡村干部可能行使机会主义行为也就不足为奇。为了达到自己的目标,曾产生了乡村干部以改革和发展集体经济为名义做了一些实质上是违背国家政策和农民意愿的事情。如80年代末推广的规模经营和90年代中期推广的两田制,部分地区出现了不顾农民意愿,削弱甚至剥夺农民承包土地权利的现象。3.当农民缺少对土地的安全感时,农民为了短期利益的实现对土地进行掠夺式开发。姚洋指出,农地调整的负面作用是降低地权的稳定性,损害农民对土地投资的积极性。频繁的土地调整所带来的土地承包权的不稳定性会导致农民缺少对土地的长期预期,农民可能因此缺少对土地长期投资的积极性。甚至极有可能因此而对土地掠夺式开发,导致土地肥力下降,减低了土地的利用效率。所以,土地不得调整并非土地承包实施以来一开始就采取的措施,该制度是因为在进行土地调整时产生了无法避免的矛盾才因此而作出的制度修改,直到1993年中央政府才提出了承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法,其目的在于保障土地承包权的稳定性,增强农民对制度安排的信心,从而珍惜土地,积极投入,保持土地的肥力,增强土地的农业生产能力。(三)土地调整问题的实践“不患寡而患不均”,在中国农村一直存在这种传统朴素的均田理念。因为满足了农民均田占地的理想,20世纪50年代前后的土地改革在农村进展顺利且广受欢迎。而且我国农村土地集体所有一直让广大农民坚定的认为土地是广大农民的,每人都有权利获得。所以土地调整制度在我国有较为深厚的民间基础,能够得到大多数农民的普遍认可。1998年因为土地承包权“三十年不变”,《土地管理法》规定“增人不增地、减人不减地”,2003年《农村土地承包法》也对此予以规定。国家法律发出明确的信号,反对农村进行土地调整,以保证土地权利的稳定。但自1998年以来,我国农村的土地调整却一直普遍存在。在农村的很多地方土地调整的实践经历了这样一个过程,即对土地村民全体一致同意进行违法调整。所以即使有国家法律的刚性规定,在全国多数地方仍然没有阻止土地调整的进行。但这一局面随着利益格局的分化正在打破。在农村有一些家庭因为人口的减少拥有的土地高于平均数,这些既得利益者开始秉持法律规定对抗乡村习惯。即使在一个农村集体只有一户反对土地调整,因为其主张符合法律规定,其他大多数人的主张将被法律否认。法律的刚性规定被投掷于乡间,但农村又存在着和法律规定相反的民间习惯。虽然反对土地调整的是少数人,但因为其主张与法律相符,他们可以举起法律的武器来维护与民间习惯冲突的利益。多数人希望土地调整,也同时举起民间习惯的盾牌。但二者碰撞,法律的效力当然高于民间习惯。为了执行国家法律,在我国,只有很少的地方坚持不进行土地调整,如西南地区。西南地区是土地严格不能调整的区域,在这些地方,同时人口呈现高速自然增长,据统计,68%的调查对象反映自家有人没有分到土地。无地人口的比例已经到了惊人的地步。当无地农民在城市遭遇失业风险后,这些回流的民工如果短期找不到工作,土地将成为生存的“命根子”,而因为分配不到土地也就意味着他们丧失了生存的起码依靠。三、制度适用上的矛盾土地调整可以说是中国农村的一种集体实践现实,而土地不得调整制度是国家强制性规定对农村现实的强制性切割,该制度虽然在保障土地承包经营权的稳定性有较大的进步意义,但是在经过这么长时间的实验以后,该制度在具体适用时,也引发了一系列的矛盾。(一)大量土地占有土地可以说几乎每个村民组内的人口都在变化,甚至在每一农户家中都一定面临人口变化。因包产到户时初始平均分配的土地,在各户人口发生变化的时候,“增人不增地、减人不减地”的办法就会带来在同一个村民组内各个农户之间每人实际占有土地量的极大不均。在农村,有的地方已经存在大量的人口没有土地,这种情况加剧了贫富差距以及增加了流动人口。当金融危机出现时,流动人口大量回流,农村土地承包制度本来可以缓冲这种危机,然而“增人不增地、减人不减地”的刚性规定却可能导致无地人口大量出现。(二)新增人口出现增长当发生自然死亡时,因为“减人不减地”使得承包土地依然可以维持原状,而人口因出生等原因产生增长时,因“增人不增地”使得新增人口即使具有农村村民身份,也不能获得土地。死去的人不再需要粮食,却仍然可以保有承包土地,活着的人需要吃饭,甚至土地拥有数量无法满足生存的需求,却因为国家政策的强制力不能获得相应土地。(三)新居所和受包方因地理位置无法延续农村妇女属于弱势群体,其权益受到侵害在农村是大量存在的。土地不得调整“一包到底”的规定是否有利于妇女权益的保障呢?答案似乎是否定的。在我国,一直存在男娶女嫁的婚俗,结婚后,在农村女方通常定居于男方居住地。只要不再在女方原居住地生活,对于新迁入地的女性,如果依据土地不得调整的规定,女方很难因居住地的改变而重新获得承包土地。虽然《农村土地承包法》第30条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;”但如果新居住地与原居住地相隔较远,将一方面使得结婚妇女难以承担承包合同经营土地的义务,导致承包经营权无法持续,另一方面可能因地理位置遥远使管理成本大于从土地上获取的收益,迫使已婚妇女自愿放弃承包土地。所以“增人不增地”的政策在带来土地承包权相对稳定的同时,也使30条的规定失去保护妇女权益的积极意义。四、土地不能适应系统的简化(一)土地承包权是具有中国特色的大陆法系物权在《物权法》颁布以前,我国学界一直对土地承包权是物权性质还是债权性质的权利争论不休。现在看来,这种分析问题的方法是以一种静止的立场在对问题作出回答。即使《物权法》现在已经明确将土地承包权规定为用益物权,笔者以为对于土地承包经营权仍然应该以一种动态的眼光来看待它。事实上,土地承包经营权从诞生时起,便一直处于变迁之中。产生土地承包权的承包合同在一开始实质上是农村集体和农户之间通过合同建立的一种劳动组织和劳动分配形式,其债权性质较为浓厚。随着制度的实践和变迁,国家对该权利的限制越来越少,农民获得的支配权却逐日增强,其物权性质越来越浓,直至《物权法》的出台。但物权、债权是典型的大陆法系概念,而土地承包权却是来自于中国乡土,由中国农民自己创造的非西方式土地经营制度。当《物权法》将土地承包权定位为物权时,这个具有中国农村特色的权利是否就完全适合于大陆民法中早已确定的物权概念和内容?物权因为是权利人对物的直接支配权利,所以物权具有排他性,这是典型的大陆法系物权的应有之意。而物权的排他性主要是指物权人有权排除他人对物权人行使物权的干涉,作为一种对世权,物权人在对物进行支配时,可以对抗一切不特定的人。用益物权人在对物进行利用、收益的支配时,当然也同样可以以自己对物的权利对抗除自己以外的任何人,包括所有权人。土地承包经营权在《物权法》颁布时被明确规定为用益物权,所以农民对土地承包经营权按照大陆法系典型物权的特征,当然应具有排他性,农村集体对土地进行调整就形成了对该权利的干涉。因此土地不得调整的制度从这个意义上进行解读的话,该制度的运行能够从此真正实现农村土地承包长期不变,理论上,符合典型物权概念和含义的的农村土地物权体系就此诞生,现代意义的产权在众多理论论证中似乎找到了根基。但当回到农村现实生活时,我们却发现农民对理论界一直努力搭建的用益物权体系似乎兴趣索然,相对于如何更为便利地对土地进行耕种似乎更能体现其诉求。国家推行土地不得调整的做法似乎在现实中和农民的意愿也产生了某种背离。因为物权的排他性因此就应贯彻土地不得调整的制度吗?土地承包权是一个具有中国特色来自中国民间的本土权利,西方式的物权概念真的完全适合它?为了达到理论的完备,我们真的要用概念来切割现实吗?即使我们要将现实装进理论体系,我们是否可以对物权的排他性在解释土地承包权时作出一些缓解呢?如果对土地适当调整符合多数人的意愿,这种意愿来自于用益物权人本人,当然不能武断地认为该调整一定应当判定为来自于非权利人的“他人的干涉”。把承包土地的物权性看得过于严格也会导致法律实践低于立法者的预期。(二)方或家庭利益支持的权利在农村土地实践中,土地调整在为农民解决实际困难的同时,也可能对其带来损害。之所以法律规定土地不得调整的重要原因就是禁止行政权力借土地调整损害农民利益。在实践中也的确存在基层组织以此为借口而谋取自己私利的情况。通常,对土地调整村民全体一致同意进行时不会产生纠纷。但农户会基于其不同的个人偏好以及家庭利益对土地调整持不同意见时,特别是绝大多数人赞成土地调整,极少数人反对调整时,争议就此产生了。此时,村干部因顺应多数人的要求所进行的土地调整因为没有获得承包方的一致同意,所以属于单方变更或者解除承包合同的性质。如果三分之二以上的村民都同意土地调整时,法律为了缓解土地不得调整的僵化性是否可以考虑将这种情形扩大为可以进行土地调整的事由呢?除此以外,因为单方决定变更或者解除承包合同,为了防止对农民利益的侵害必须以法律程序规范该权利的行使。在经过三分之二以上的村民都同意情况下所进行的土地调整仍然严格遵守《土地承包法》对土地调整的程序性规定,“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”(三)推行土地股份合作制在我国,农村土地的股份合作制的运用对土地不得调整所引发的公平性失衡的缓冲也值得借鉴和思考。广东省南海市首创并实行农村土地股份合作制,浙江、江苏等地也广泛存在着这种农村土地的利用方式。股份合作制实行的区域,农村村民对土地的承包经营权在这些地方并不与具体的地块联系,农村集体并不将具体的土地实际分包到户,而是将全村土地评估量化为股权,将股权平均分配到农民手中。这样做避免了将土地进行地块分割,农民获得的是价值化的土地。农民获得承包权后,将土地的使用权交给农村集体,由股份合作组织统一使用。这种机制实现了农地的规模化经营,不仅保障了家庭联产承包制的稳定性,而且也同时保障了公平性。当土地因自然灾害、国家征收等原因导致面积减少时,农村集体并不需要对土地进行调整,只会引发农民手中股权含金量的缩减。而且对于股权