农村土地是农民的基础

农村土地是农民的基础

1土地经营权流转的实质是土地土地利用关系土地所有权转让是一个内涵和外延上的争议概念。关于土地经营权流转的概念,立法上并没有明确的界定,学术界也没有统一的观点,归纳起来,大致有3种观点。第1种观点认为,土地经营权流转就是土地经营权中分离出来的使用权的转让。有学者认为在家庭承包制框架下的农村土地产权结构被分解为所有权、承包权和经营权(使用权)3种权利,土地经营权流转的含义是拥有土地经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权、转让使用权。第2种观点认为,土地经营权流转应分别定义,在家庭承包的情况下,土地经营权属于物权,土地经营权流转是指土地经营权人将土地经营权或者土地经营权中的部分权能移转给他人的行为;而在其他方式承包的情况下,土地经营权属于债权,土地经营权的流转是指不改变土地承包合同的内容,承包人将合同权利全部或部分转让给第三人的行为。由于2种流转在法律属性上的不同,有必要根据其不同特点和运行机理,设置不同法律规范予以调整。第3种观点认为,土地经营权流转就是土地经营权进入流通领域,通过一定的运作方式(转包、出租、抵押、作价入股等),在不同主体之间流动,并实现土地效益经营的制度。这些观点均有一定的道理,但是其反映的土地经营权流转概念内涵与外延上相对狭窄,即仅指在不改变农村集体土地所有权的情况下,农户及其他农业生产经营者之间相互发生的土地经营权流转行为。土地所有权关系的转变属于土地归属关系的流转,如土地的买卖、赠与、征收等。中国农村土地属于农村集体所有或国家所有,土地所有权只能单向转变,只允许农村集体所有的土地通过非市场化的途径转变为国家所有。而这由土地征收制度加以规范,不纳入土地流转机制。因此,中国农村土地流转的实质是土地利用关系的流转。土地利用关系的流转是指在土地所有权关系不变的前提下,土地利用关系在主体之间发生转变,如承包地的转包、建设用地使用权的转让。农村土地在外延上主要包括乡镇建设用地、宅基地和农业用地3种类型。2农村土地转让法的分类2.1关于第1次流转的次数按照流转次数和流转方身份,可以将农村土地流转分为第1次流转和第2次流转。第1次流转,又称为初次流转,是指承包农村土地的一方将其按照承包经营合同所获得的土地承包经营权,移转给其他个人或经济组织进行农业生产经营活动的流转。第2次流转,这里指2次或2次以上的流转,也称为再次流转。是指受让方将其按照农村土地流转合同所获得的土地承包经营权,再次移转给其他个人或经济组织进行农业生产经营活动的流转。两者的主要区别在于流转的次数与流转方的身份不同。第1次流转中的流转方是农户或承包人;第2次流转中的流转方不再是农户或承包人,而是第1次土地流转的受让方。第1次流转涉及的关系比较简单,仅涉及发包方、承包方和受让方三方的关系,也就是指农村农民集体、农户、受让的个人或组织三方之间的法律关系;第2次流转所涉及的关系比较复杂,涉及到的当事人也很多,至少包括四方的关系,即发包方、承包方、受让方、二次流转方,也就是指农村农民集体、农户、受让的个人或组织、二次受让的个人或组织四方之间的关系,如果流转的次数超过了2次,这种关系会更加错综复杂,涉及到的参与方会更多。通过在第1次流转中,发包方对土地流转的意图和结果比较清楚,发包方能够把农村土地流转的结果控制在土地承包合同的限度内;然而第2次流转,尤其是发生2次以上的流转即多次流转后,发包方对土地流转的过程和内容容易失控,土地的用途也可能会发生改变,最后甚至会出现不知道土地在谁手中的情形。受让方也可能不理会发包方,不愿意承担农村土地承包合同中的义务。由此可见,对第2次流转的限制应当严于第1次流转,在严格执行第1次流转的前提下(如不能进入土地产权交易市场、不得改变农村土地用途),还应当对流转的时限加以约束,如第1次流转的农村土地承包期限为15年,那么第2次或2次以上的流转累加时限必须在15年之内,即不得超过15年。此外,还必须经过原承包方的同意,有点类似于票据交易中的“背书”,但应该比背书的规定更严格。2.2集体内流转与集体外流转按照受让方的身份可以把农村土地流转分成集体内流转和集体外流转。集体内流转是指流转方将土地承包经营权转移给本村集体的农民或经济组织进行农业生产经营活动的流转;集体外流转是指流转方将土地承包经营权转移给村集体外的自然人或经济组织进行农业生产经营活动的流转。集体内流转是村集体内村民或组织之间进行的流转;集体外流转是村集体村民与组织内到集体外村民与组织的流转。现行的理论和立法并不存在集体内流转和集体外流转的提法,但实际执行过程中却普遍存在着集体内流转和集体外流转的现象。2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条规定:“转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包规定的权利和义务。……出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。”这里就把农村土地流转给村集体内的人与组织或村集体外的人与组织作为转包与出租的区分标准,也就是说转包与出租亦分别指集体内流转与集体外流转。与转包、出租相比,农民更容易理解集体内流转与集体外流转的区分,笔者在湖南省调查时发现,农民很难准确区分转包与出租的区别,用集体内流转与集体外流转的分类更易于农民对这种方式的理解与掌握。另外,用出租代表村集体外流转容易产生歧义,会出现混淆农村土地出租与农村土地承包经营权出租的情况。2.3农村土地承包家庭流转的法律地位按照土地承包方式的不同,农村土地承包经营权的流转可以分为农村土地承包家庭流转和农村土地承包的非家庭流转。农村土地承包家庭流转是指农户将从农民集体组织承包获得的土地转移给其他人或经济组织进行农业生产经营活动的流转;农村土地承包非家庭流转是指承包人将以公开竞价或协议的方式从农民集体组织承包获得的土地转移给其他人或经济组织进行农业生产经营活动的流转。农村土地承包家庭流转的土地,是农民集体组织依照我国土地承包法等法律政策,按照一定的标准和程序统一分配给农户承包的。农户作为集体组织的成员,天然享有占有集体土地以维持自身生存和发展需要的权利,因此,农村土地承包家庭流转具有不可改变的社会价值和功能,是农民生存权和发展权的重要物质基础。家庭承包土地进入流转后,不论流转到什么程度,土地的家庭承包性质始终不变,都属于农村土地承包家庭流转。农村土地承包的非家庭流转的土地主要是荒山、荒地等,按照土地管理法、土地承包法等,荒山、荒地的承包可以不采用家庭承包方式,而采取招标、拍卖或公开协议承包等多种方式。农村土地承包非家庭流转的土地没有承载农民生存和发展的功能,承包人不以农户为限,村外农民、农业公司、城镇居民都可以承包土地从事农业生产。承包不是无偿的,而是一种基于等价交换市场规则而产生的交易。3中国农村土地流转的现实意义3.1市场化趋势,为农地使用权流转提供了市场管理新的市场支持。城市党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标,社会主义市场经济命题的提出与社会主义市场经济体制的选择,无疑构成农村土地流转制度创新的基本制度前提。市场经济要求生产要素的市场化,这当然也包括土地使用权的市场化。土地的合理有效流转是社会主义市场经济体制进一步完善的重要内容,也是社会主义市场经济体制完善的重要标志。土地作为一种稀缺资源,只有通过市场机制进行配置才能发挥其最大效率。中国房地产业在城市化进程中得到了迅猛发展,通过建立国家土地储备制度和向市场公开有偿拍卖国有土地使用权,国有土地使用权的流转基本上实现了市场化,由此给地方政府带来了大量的财政收入。与此同时,随着中国城市化进程的深入,老城区不断扩张,新城镇建设方兴未艾,势必有部分农民集体所有的农业用地被用于建设,如果农村土地政策不能与时俱进,农村土地使用权不能进入市场流转,丧失流通权的土地价格会被扭曲,价值被低估,直接损害农民的利益。这是与社会公平原则相违背的。3.2效果分析—有利于加快改造传统农业,促进现代农业发展通过土地经营权流转,在保证流出方土地经营权流转利益的前提下,有利于扩大流入方的农村土地经营规模,发展多种形式的农业适度规模经营,提高生产经营组织化程度和抵抗自然和市场风险能力。有专家推算,按照中国目前的条件,种植经济作物,耕作规模不能低于11.33hm2,种植粮食作物的耕作规模不能低于20.00hm2,低于此规模,生产成本就难以降下来,价格在国际上就缺乏竞争力。根据福建省、浙江省、江苏省东部沿海省份的经验,按照效率优先原则由市场来配置土地资源,把千家万户的小块土地集中连结,实现土地、资本、技术、劳动、管理等生产要素的流动和结合。有利于农业生产的专业化、规模化、产业化经营,大大提高了农业经营的生产效率。中国加入世界贸易组织将近10年,中国农产品市场已全面开放,粮食、水果行业都将面临国际的竞争,中国农产品若要迎接挑战、走向国际市场,不建立具有规模、技术、管理、品牌实力的农业企业是不可能的。随着人民币的升值,欧美农产品在中国的竞争优势会更加明显,就连劳动密集型的水果产业,洋水果凭借品质优势已经占据了国内高端消费市场;洋大豆的大量进口导致我国大豆主产区——黑龙江省的豆农已经无利可图,以国产大豆为原料的豆油加工企业处于亏损边缘。中国农民平均受教育程度较低(接受高等教育的人不再是农业人口),单靠他们自发组建农业企业并不现实,必须有具备技术、资金、管理优势的企业或组织介入,而没有土地使用权的自由流转,就不可能形成一定的经营规模,没有规模优势企业就无法具有竞争力。3.3是农业结构调整和优化,提高农业效率的需要通过土地经营权流转,可以使农户安心外出经商务工,增加农民收入,防止承包土地粗放经营甚至土地撂荒,减少了土地资源闲置和浪费,科学配置和合理利用农村土地资源,促进了农业生产结构调整和优化。同时还可通过就近转移就业模式,实施“农村包围城市”的农民就业战略。进一步挖掘农业内部的就业潜力、提高农副业生产效率。如发展高产优质高效农业,加快发展林业、水产养殖业、畜牧业,特别是畜牧业、水产养殖业等劳动密集型产业,最大限度地实现农业内部充分就业。通过科技、资金、市场等方面的扶持和投入,加强小城镇基础设施配套建设,加快农业生产的深度、广度开发,推动乡镇企业实现体制