低碳发展与土地复垦政策法律研究报告

低碳发展与土地复垦政策法律研究报告中国土地矿产法律事务中心2010-11-20浏览：177、国内外低碳发展与土地复垦政策研究进展一）低碳理论与实践研究．低碳发展的内涵及其研究进展低碳发展是低碳经济的重要内容，它源于2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》，而低碳经济是低碳发展、低碳产业、低碳技术、低碳生活等一类经济形态的总称，是从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式。其内涵是，通过更少的自然资源消耗和更少的环境污染，获得更多经济产出，创造更高生活标准和更好生活质量。为缓解全球气候变暖趋势，1997年12月由149个国家和地区的代表在日本京都通过了《京都议定书》，2005年2月16日在全球正式生效。旨在减少全球温室气体排放的《京都议定书》是一部限制世界各国二氧化碳排放量的国际法案。它规定，所有发达国家在2008年到2012年间必须将温室气体的排放量比1990年削减5.2%。同时规定，包括中国和印度在内的发展中国家可自愿制定削减排放量目标。2006年，前世界银行首席经济学家尼古拉斯?斯特恩牵头做出的《斯特恩报告》指出，全球以每年1%GDP的投入，可以避免将来每年5%—20%GDP的损失，呼吁全球向低碳经济转型。2007年7月，美国参议院提出《低碳经济法案》，表明低碳经济的发展道路有望成为美国未来的重要战略选择。2007年12月，联合国气候变化大会制订了应对气候变化的“巴厘岛路线图”，真正将低碳经济概念由一个国家范畴扩充到全球范围内，为全球进一步迈向低碳经济起到了积极的作用，具有里程碑的意义。2008年，联合国环境规划署确定该年“世界环境日”的主题为“转变传统观念，推行低碳经济”。从技术特性上看，低碳经济在实质上是要提高能源效率和发展清洁能源，核心是能源技术创新和制度创新。在当代经济社会发展中，低碳经济正在越来越广泛地影响到我们的经济生活和经济活动。近年来，国内外学者在低碳经济方面的研究取得了一定的成绩，理论上取得了一定的突破。目前，国内外低碳经济发展研究主要集中在以下领域：（1）发展低碳经济的必要性和现实意义、指导思想和原则等基本问题研究；（2）低碳经济的主要特征和层次结构研究；（3）低碳研究的主要方向和具体产业的低碳发展途径研究，包括增强碳汇能力、调整产品结构、资源节约、替代高碳原料、提高能源利用率、提高行业标准、引导低碳消费等；（4）低碳经济背景下的能源发展策略，包括包括优化能源结构、促进资源整合、发展清洁能源、提高能源利用技术、加大能源利用效率、调整绿色能源定价等；（5）低碳经济政策研究，涉及法律规范、税收优惠、金融投资、财政补贴、技术创新、贸易约束等；（6）低碳经济发展的技术支撑与评价指标体系等。 总体来看，因研究视角不同，进展不一，差异较大。大多学者结合自身研究领域，从不同的角度提出了各种各样的定义，但对低碳经济内涵的理解尚未形成统一的认识。在低碳经济的实证研究方面，开始将经验曲线、生态足迹法、脱钩理论等运用于低碳经济研究，取得一些突破，但对法律政策、实证研究以及低碳经济发展水平等缺乏可行的评价体系。从各国实际出发，提升总结了许多先进的低碳发展技术，应用于低碳经济发展实践，但对不同发展模式（如碳交易）的研究仅停留在其应用方式和形式上，对内在机理、适用条件和应用模式等研究还不够充分。因此，今后应重点集中在低碳经济的科学内涵界定、低碳与经济增长的理论研究和论证、碳处理等低碳技术及技术转让、国家政策及措施实施的可能性、执行方法和效果、低碳经济运行机理等关键环节，深入开展理论研究与实践探索。．发达国家或地区的低碳经济发展经验（1）美国——以立法助推低碳经济发展为促进低碳经济发展，美国采取了包括立法在内的多样措施。2007年7月，美国参议员提出《低碳经济法案》，颁布实施《美国清洁能源安全法案》，用立法形式建立了温室气体排放权（碳排放权）限额——交易体系的基本设计，降低美国温室气体排放、减少对外石油依赖的。面对金融危机的冲击，美国政府实施7800亿美元经济刺激计划，并将发展新能源作为复苏经济的重要政策手段。（2）欧盟——以政策机制保障低碳经济发展近年来，欧盟将低碳经济作为“新的工业革命”，采取了一些措施促进低碳产业发展，带动经济向高能效、低排放方向的转型发展。在排放制度的制定、科研经费投入、碳排放机制建设、节能与环保标准制定、低碳项目推广等领域，欧盟都走在前列。2005年，启动排放交易制度，各成员国制定每个交易阶段二氧化碳排放的“国家分配计划”，为有关企业提出具体减排标准，并确定如何向企业分配排放权。2006年，欧盟委员会发布《欧盟能源政策绿皮书》，大力鼓励能源的可持续利用，发展可替代能源，加大节能、清洁能源和可再生能源的研究投入。2008年，欧洲议会通过欧盟能源气候一揽子计划，包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令、汽车二氧化碳排放法规和燃料质量指令等内容。2009年3月，提出在2013年之前投资1050亿欧元支持欧盟地区“绿色经济”，促进就业和经济增长，保持欧盟的绿色技术优势。在欧盟低碳经济发展大的战略框架体系下，各成员国也纷纷采取各类手段措施积极响应落实，具体如下：——英国英国是世界上控制气候变化的积极倡导者和实践者。通过激励机制促进低碳经济发展，是英国气候政策的一大特色。主要采取以下措施：实施气候变化税（ CCL）制度。针对不同的能源品种确定不同税率，通过调低所有被征收气候变化税的企业为雇员交纳的国民保险金，通过“强化投资补贴”项目鼓励企业投资节能和环保的技术或设备，以及成立碳基金三个途径返还给企业。设立碳基金。由英国政府投资、按企业模式独立运作，主要来源是气候变化税、垃圾填埋税和来自英国贸易与工业部的少量资金。主要在低碳技术开发、帮助企业和公共部门提高应对气候变化的能力等重点领域开展活动。推出气候变化协议（CCA）。能源密集型产业如果和政府签订气候变化协议，并达到规定的能源效率（温室气体减排）目标，政府可以减少征收其应支付气候变化税的80%。如果企业不能实现约定的目标，英国政府亦允许这些企业参与英国排放贸易机制。规范排放贸易机制。为了保证减排的真实性，所有承诺减排目标的参与者必须按相关条例严格检测和报告企业每年的排放状况，并经过有职业资格的第三方独立认证机构的核实。——德国一是实施气候保护高技术战略。在“高技术战略”框架下制定了气候保护高技术战略，加大投入力度，加强创新力量，在全球技术市场上位居前列。二是提高能源使用效率，节约资源。分阶段实行生态税，税收收入用于降低社会保险费。探索企业税收优惠与节能管理挂钩制度，建立节能专项基金，用于促进中小企业提高能源效率。进行现有民用建筑的节能改造和家用电器及照明设备耗能等级，引导公众节能意识。三是大力发展可再生能源。出台《可再生能源发电并网法》，制定了沼气优先原则，促使天然气管道运营商优先输送沼气，并参考天然气制定沼气的市场价格，从而确定补贴额。四是减少二氧化碳排放。推进低碳发电技术研发，制定了关于二氧化碳分离、运输和埋藏的法律框架。将二氧化碳排量纳入交通工具的标注范围，征收载重汽车费，减少碳排放。——意大利一是实施CIP6机制。从1992年起，以保证购买价格的方式支持可再生能源发电厂的建设，并且依据使用可再生能源所产生的各种费用以及可再生能源设备种类等标准制定详细价格，从政策导向上推动可再生能源发展。二是制定“绿色证书”制度。从1999年，年产量或进口量在1亿千瓦时以上的非可再生能源生产企业，必须按前一年度实际产量的一定比例向国家电网输送可再生能源。该比例开始为2%，后逐年递增，2006年达到2.7%。三是推行白色证书”制度。也称能源效率证（TEE），从2005年1月1日起实施。企业申请“白色证书”，有最低的节能目标。最终用户达到10万以上的企业，必须实施“白色证书”制度。要求各个企业的节能总额中，至少有一半是通过采取节能措施而非购买TEE而实现。四是制定能源效率行动计划。根据欧盟的节能目标，意大利向欧盟提出了能源效率行动计划以及已经实施和即将实施的措施，并且还对各部门设立了具体的节能减排目标。（3）日本——以长期目标指导低碳经济发展作为《京都议定书》的发起和倡导国，日本在应对气候变化方面更加注重与国家能源战略的协同效应，重视能源的多样化，注重提高能源使用效率。继英国提出“低碳经济”后,日本提出“低碳社会”并,且采取了一系列措施积极建设低碳社会。如1979年颁布实施了《节约能源法》并进行了多次修订完善。1991—2001年，先后制定了《关于促进利用再生资源的法律、合理用能及再生资源利用法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》、《2010年能源供应和需求的长期展望》等法案。比较注重开发革新技术并普及现有的先进技术，建立一套让整个国家朝着低碳化目标努力的机制，包括引入碳排放交易制度、进行税制改革以及实行个人消费碳排放可视化制度等，提高农村和地方城市对实现低碳社会的贡献，重视每一位国民的作用 ,让国民采取实际行动。最近公布的《建设低碳社会行动计划》，明确了2020年规划目标，以及有关技术研发、税费政策等体制机制创新，作为日本今后低碳发展的宏伟蓝图，指导低碳经济发展。（4）印度——国家计划统领低碳经济发展在发展中国家中，作为仅次于中国的第二排放大国，印度十分重视低碳经济发展，2008年6月30日，发布了经济和社会可持续发展的纲领性文件——《气候变化国家行动计划》，确定到2017年将实施8大计划，内容涉及太阳能、水资源、提高能效、绿色印度、可持续生活等，提出强制关停低效火电厂，支持整体煤气化联合循环发电和超临界技术研发。2001年发布《能源节约法案》，对高能耗企业进行能源审核，电器试行节能标志灯。依据2003年《电力法》和2006年《国家关税政策》，中央和国家电监会必须购买一定比例的可再生能源电量。除上述几个国家外，加拿大、瑞典、法国等发达国家也纷纷制定了低碳经济发展战略。例如，加拿大在建筑材料的节能环保方面制定了严格的管理制度，建筑商在开发建设过程中是否符合各项环保和节能要求，都必须通过具有独立认证资格的第三方的监督、检验和认证。瑞典成为全球首个实行“考驾照先学环保驾车”的国家，并为鼓励国民使用环保型汽车出台了一系列政策措施。作为一个人均温室气体排放量比欧洲平均水平要低21%的国家，法国计划在2020年把有机农业所占土地面积比例从现在的1%提高到20%。这些国家或地区在低碳经济发展领域的大胆探索，为包括中国在内的广大发展中国家提供了宝贵的经验，具有十分重要的指导和借鉴意义。．中国低碳经济发展实践探索及取得的进展中国作为世界第二大能源生产国和消费国，高度重视全球气候变化问题，在降低能耗方面做了很多工作，取得了初步成就。先后于1998年、2002年签署《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》。2007年“十七大”报告强调“加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献”。为积极应对全球经济危机，党中央、国务院积极采取应对措施，部署启动4万亿元经济刺激计划，其中有2100亿元用于节能减排、发展循环经济和生态环境建设，充分体现了对低碳经济发展的高度重视。2009年12月，在哥本哈根世界气候变化大会上，我国向世界承诺2020年单位国内生产总值(GDP)的二氧化碳排放量比2005年下降40%〜45%，这个减排指标将作为约束性指标被纳入我国国民经济和社会发展中长期规划。当前，我国正在以加快转变经济发展方式为主线，全力推进建设资源节约型、环境友好型社会建设，促进经济结构与产业结构优化调整，加快实施生态文明建设，将低碳发展战略融合于国家经济社会发展的各个领域环节，不断加快改革探索，全力落实推进。主要采取措施以下：(1)制定和完善低碳政策，提供法制基础保障。近年来，我国积极借鉴发达国家或地区的先进经验，探索建立和完善有关低碳发展政策。2007年以来，相继出台《中国应对气候变化国家方案》和《国家环境保护“十一五”规划》，将气候问题和环境保护正式列入国家发展计划；2009年1月1日起实施《循环经济法》，以减量化、再利用、资源化为主线，强化激励与约束措施和法律责任等。2010年4月1日，颁布实施新修订后的《可再生能源法》，为开发利用可再生能源提供扶持政策，促进可再生能源的发展，推动低碳经济发展。分不同行业类型(包括重工业以及家电行业)制定节能控制指标；提高新建建筑的节能设计标准，加强建筑认证管理，开展建筑节能评级，对购买节能住宅的居民提供优惠抵押贷款、减税或补贴政策；在交通方面，通过合理地减免购车税开征燃油税等鼓励消费者购买使用环保汽车，对部分污染严重、油耗未达标的汽车进行取缔、罚款或一定的交通限制等措施；完善清洁发展机制(CDM)，培育碳交易市场，逐步建立碳交易制度。这一系列政策法律措施的制定实施，为低碳发展提供了重要的法律制度保障，促进了我国低碳发展的制度化、规范化运行。(2)推动节能低碳技术研发，提升技术支撑水平。通过与国际大公司开展合作，筹建多个示范项目，大力发展节能和低碳技术，如加快开展IGCC(整体煤气化联合循环发电系统)技术研发。大力资助、扶持基础研究和试验运行，加快混合动力车和燃料电池汽车的研究开发；加快新型保温墙体材料、可再生能源在建筑中的应用等技术开发；结合各地特点，加大投资促进可再生能源技术进步，积极推进水电、风电、太阳能和生物质能等可再生能源的开发应用；积极学习借鉴国际先进经验，加快我国CCS(即碳的捕集、封存及其综合利用)技术攻关。通过加快技术研发，创新技术手段，进一步提升高新技术对低碳经济发展的支撑作用。（3）推进试点工作试点，大胆积极探索。选取特定地区组织开展低碳经济发展试点。日前，国家发改委下发《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（以下简称《通知》），在广东、辽宁、湖北、陕西、云南5省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定8市开展发展低碳产业、建设低碳城市、倡导低碳生活的试点工作，进行低碳发展战略、技术、管理体制等关键环节和重点领域的试点创新探索。2009年5月，科技部社发司、中国21世纪议程管理中心组织成立了低碳科技示范专家组，提出了《低碳经济科技示范区工作方案》，选择不同类型的城市、社区、行业进行试点和示范，建设低碳经济科技示范区。在城市地区建立低碳经济发展实践区，大力推进节能工业、节能建筑、节能交通等示范工程，加快低碳技术的成果转化运用，发挥示范带头作用。在上述政策、法律、技术、行政等系列措施引导下，我国低碳发展取得显著成效。表现为：一是节能减排取得重要进展。五年来，全国单位GDP能耗累计下降15.61%节能约4.9亿吨标准煤；国家重点控制的化学需氧量排放量下降9.66%，二氧化硫排放量下降13.14%。二是，循环经济取得重大突破。五年来，资源产出率、工业固体废物综合利用率明显提高；钢、有色金属、纸浆等产品的五分之一至三分之一的原料来自再生资源。三是资源节约成效明显。与2005年相比，2008年全国单位工业增加值用水量下降20%，农业灌溉用水有效利用系数增加到0.5，海水年直接利用能力达到1000亿立方米，土地整治补充耕地4000多万亩，坚守住了18亿亩耕地红线。四是环境质量有所改善。与“十五”末相比，2009年我国森林覆盖率和蓄积量分别增长12%和10%，沙化土地面积也开始缩减。但我们也清晰地认识到，我国低碳经济发展面临的形势仍十分严峻、矛盾十分突出，与世界上发达国家或地区相比仍有较大差距，今后需要进一步加大探索，持续创新，以取得更大的成就。二）土地复垦实践及其意义和作用1．土地复垦在低碳经济发展战略中的意义和作用十七届五中全会强调指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，推动我国经济社会切实走上节约发展、清洁发展、安全发展、可持续发展的道路。加快建设资源节约型环境友好型社会、提高生态文明水平，积极应对全球气候变化，大力发展循环经济，加强资源节约和管理，加大环境保护力度，加强生态保护和防灾减灾体系建设，增强可持续发展能力。这一系列国家发展战略中体现了一个共同理念，即低碳发展新形势下，加快推进土地复垦，对加快转变经济发展方式，促进低碳经济发展具有重要的战略和现实意义，刻不容缓。（1）土地复垦对保护耕地、恢复生态系统功能和增加碳汇具有重要的作用。国土资源部一直高度关注节能减排以及土地利用对全球变化的影响，2008年设立了公益性行业科研专项项目《土地利用规划的碳减排效应与调控研究》，力图在揭示土地利用的碳排放效应机理基础上，通过创新土地利用规划技术，形成低碳排放的土地利用结构与布局。据该项研究，土地利用变化对全球大气二氧化碳含量的变化起着重要的作用，其作用仅次于化石燃料的燃烧。不同用地类型和土地利用方式的变化，将直接导致碳排放量和强度的变化，在各种用地类型中，建设用地的碳排放强度平均达到55.8吨碳/公顷，其中，工矿用地碳排放强度最大，达到196吨碳/公顷，是其他用地类型碳排放强度的几十甚至上百倍，成为主要的碳源。农用地和大部分未利用地的自然碳汇功能显著，并有不断提升的空间（据有关研究显示，随着耕地质量的改良，我国农用地土壤固碳能力在过去几十年内每年提高0.014%），而建设用地主要是碳源。发展低碳经济必然要求强化土地用途管制，大力推进土地利用方式转变，控制建设用地的无序扩张，通过积极开展土地复垦和矿山环境治理，及时将生产建设过程中破坏的土地（特别是耕地）和原有工矿废弃地、灾毁土地进行复垦，可以修复生态系统，发挥其生态效应，增加碳汇。（2）土地复垦是保护资源和环境，实现经济社会可持续利用的重要举措。土地复垦，是指对生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地以及自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态或者恢复生态的活动。它是以恢复土地可以可供利用状态或者恢复生态为主要目标，建设资源节约型社会和生态友好型社会的重要抓手，是贯彻落实国家低碳发展发展战略的重要举措。新时期，随着国家资源安全、能源安全、生态安全等问题的日益凸显，土地复垦复垦工作肩负着非同寻常的时代责任。加快推进土地复垦，采取工程、化学、生物等技术手段方法，将挖损、塌陷、压占等破坏土地按照其适宜性，优先复垦为农用地，开展农业、林业等生产经营活动，进一步优化了土地利用结构，扩大了生态环境空间，实现了碳源向碳汇的转变，改善区域生态环境质量，促进了低碳经济发展。例如，多年来，山西阳泉市坚持科学规划、系统设计，对矸石山进行复垦改造，不但有效解决了矸石山自燃等困扰区域经济社会发展和人民生活的生态环境问题，还美化了城市生态环境。陕西平朔煤矿集团对尾矿山进行长达数十年的复垦造林治理，形成大规模的人工林地碳汇资源；河北唐山实施采煤塌陷地复垦改造工程，与城市绿化建设相统筹，大大改善了城市宜居环境。加快推进土地复垦，挖掘存量土地资源潜力，实现了废弃资源二次开发利用，能够有效增加可利用土地面积，扩大经济社会发展的增量空间，缓解资源供需矛盾，能够起到减少农用地非农化规模，降低非农化速度的间接调控作用，为保护土地资源，避免森林、草地等重要碳汇资源的大幅减少，促进生态保护与建设，积极应对全球变暖提供了重要支撑和保障。（3）加快推进土地复垦，是应对全球气候变化、实现低碳发展的客观要求。积极应对全球气候变化，倡导低碳发展模式，大力发展低碳经济，成为世界各地区的历史责任和时代要求。践行低碳发展理念，其本质内容为进一步加快发展方式转变，不断优化经济发展结构和产业结构，通过采取高效的低碳发展模式，一方面，不断增加碳汇，即增强从空气中清除二氧化碳的能力，畅通运行机制增加碳汇量；另一方面，减少碳汇，即控制自然界中向大气释放碳的母体，减少碳源量。加快推进土地复垦，探索建立利于低碳发展的复垦技术体系和生产体系，加快实施生态工程，有助于推进节能减排和污染防治，是不断增加碳汇和减少碳源的重要手段，对应对全球气候变化的具有重要作用。具体表现为：一是项目规划设计阶段，积极引导矿产企业等生建设项目单位按照循环经济发展的要求，采取循环经济型生产建设工艺模式，优化生产工艺流程，尽可能减少破坏土地尤其破坏耕地面积，严格保护土壤耕作层，节约利用土地资源，增加农田土壤碳贮存。科学明确土地复垦方向，重点做好碳汇林业、生态农业发展规划。通过发挥规划的统筹引导和综合管控作用，将土地复垦与循环农业发展有机结合，严格控制化肥、农药等农业生产资料使用量；有序推进低碳生产方式和生活方式，有效减少生产、生活过程中的间接碳排放。二是复垦实施阶段，积极倡导循环经济理念，提高煤矿伴生资源的综合利用率，是减少碳排放最为有效的方式。严格按照“边生产、边复垦”的原则，将破坏土地资源优先复垦为农用地，部分以恢复生态条件为主，恢复植被覆盖，增加汇碳。如把湿地变成公园，把废旧矿区变成林地，把沉陷区变成开发区、试验区、生态区和希望区，建设绿色长廊体系，提高森林覆盖率，增加森林碳汇。严格根据复垦方案和复垦规划，加强和改进林业生态建设管理，扩大造林面积，提高单位面积森林蓄积量，积极发展生态农业，增加农田土壤碳贮存，减少农业碳排放，或通过沼气替代木柴等措施来实现碳替代，充分发挥碳汇潜力。三是结合碳捕捉技术的创新应用，将土地复垦与碳储存管理相结合，积极应对全球气候变化。多年来，我国煤炭、金属等矿产资源的开采规模庞大，各类地下采空区遍布各地，危及矿区人民群众生产生活安全。通过创新应用碳捕捉，将捕捉后的便于储存形态的碳以填充物形式回填采空区，能够起到预防土地破坏的作用，具有较好的技术推广前景。同时，注重做好碳储存的封闭管理，防止碳的二次释放。这样既能起到拓宽碳储存空间，积极应对全球变暖的作用，又能起到预防土地破坏，保护土地土地资源的双重效果。2．国外土地复垦制度与监管现状纵观世界历史演变，有目的、有组织、大规模的土地复垦与生态重建产生于20世纪初的工业发达国家，但由于各国经济社会发展差异较大，土地复垦的产生和重视程度各不相同。美国1911年提出土地复垦，在伊利丹维尔附近的煤矿进行种植复垦，同年在印第安纳州进行复垦试验；德国和前苏联的土地复垦开始于20世纪50年代末；英国在1951年颁布了复田法。中国虽早在古代开山取石中就注重生态重建，但直到20世纪80年代才正式提出土地复垦问题。他山之石可以攻玉。建立和完善我国土地复垦制度，需要“洋为中用”。本文选取美国、澳大利亚、加拿大、南非等矿产资源开发历史悠久，土地复垦制度相对完善的国家为代表，系统总结其土地复垦有关政策法律、经验模式和典型做法，以期为我国土地复垦提供借鉴和参考。鉴于不同国家的国情、经济发展水平、资源开发管理模式等均不相同，下面分别进行概述。（1）美国土地复垦制度——以美国露天矿复垦制度为例美国早在1918年就在印第安纳州煤矿的煤矸石堆上进行再种植试验。目前，美国把矿区环境污染分为空气污染、地表特征毁坏和水污染三种类型，并根据不同污染对象先后颁布了一系列国家法令。在国家法令的强制作用及高科技支持下，美国的矿区环保及治理取得了显著成绩，特别在复田区种植作物、矸石山植树造林及粉煤灰改良土壤等方面积累了一定经验。1977年8月3日，美国国会通过并颁布第一部全国性的土地复垦法规—（SMCRA），实现了在全美建立统一的露天矿管理和复垦标准，使美国露天采矿管理和土地复垦走上法制轨道。在《露天矿管理及复垦法案》的框架下，联邦各部门、州均有相应的土地复垦法规。其中，与土地复垦相关的联邦法规有11个，有38个州制定了有关露天矿土地复垦法规，12个州制定了土地利用管理条例。另外，联邦和各州还制定了一些行政技术法规和规程。本文着重介绍美国土地复垦的“宪法”—《露天矿管理及复垦法案》（SurfaceMiningControlandReclamationAct ，SMCRA），以反映美国土地复垦制度体系。主要内容如下：从法律的角度，要求矿业主对开采造成的土地破坏必须恢复到原来状态，同时改善矿区破坏的生态环境。处理好环境保护和国家对煤炭资源需要之间的平衡关系，确保采矿作业以有利于环境保护的方式进行；确保尽可能地在露天开采作业的同时进行复垦；同时，各州根据本法的规定进行各种条例、标准、复垦计划的制定、修改和实施活动。联邦政府于1979年组建露天采矿与复垦执法办公室（简称OSMRE），其主要职责是：监督条例的执行和实施，并负责制定具体法规，使联邦法律所制定的国家标准得以执行。直属联邦政府的复垦执法办公室在23个州（复垦工作主要在23个州）设立了派出机构，各地、市、县也有管理机构，实行垂直领导。支持各州在有条件的大学建立研究所或中心，并具体规定了设立研究机关或研究中心的条件、研究机关的任务、研究机关资金的来源等内容。建立“废弃老矿区的土地复垦基金”，这些基金将用于SMCRA实施前老矿区土地的复垦。其目的用于整治并恢复由于过去采煤而遭破坏的土地和水资源等。注重露天采煤环境影响的管理，制定了露天矿开采和复垦的管理办法及详细的验收标准。主要内容包括：管理机关有足够的管理和技术人员、足够的资金，来执行露天矿开采与复垦管理任务。法律提供了有效的许可证制度的执行、维护和强制执行措施，以满足本法对露天矿开采与复垦管理的要求。建立程序以协调同其他联邦和州管理机关的露天矿开采与复垦的检查工作，并避免不必要的重复。每一个许可申请都应提交复垦计划。该计划应包括每一个州或联邦的管理纲要所要求的必要细节。许可申请批准之后，但还没颁发之前，该申请者应与管理机构签订执行保证合同，该合同应包括开始进行露天矿开采与复垦操作初期的许可土地面积，在以后陆续增加采矿和复垦面积时（在许可面积内），应同管理机构签订补充合同以包括增加的面积。每一保证合同面积的保证金额取决于批准许可证的复垦要求，在管理机构考虑地形、地理位置、植被等反映复垦的可能难度的因素后决定。检查与监督的规定:秘书处有权检查任何露天矿及其复垦工作，以评价“州管理纲要”的管理或制订和加强“联邦管理纲要”。为此，秘书处将派遣代表，并授予其深入任何矿区进行检查的权利。罚款规定:在执行“联邦管理纲要”或联邦土地程序或“州管理纲要”时，任何受许可人，如果违反了许可条件或本章各条款，将被秘书处处以民事罚款。（2）澳大利亚土地复垦立法及管理概况澳大利亚是一个矿产资源十分丰富的国家，也被公认为世界上土地复垦工作最为出色的国家之一。目前，澳大利亚每年采矿破坏的土地基本得到复垦，并且对历史遗留的废弃土地也在逐步治理恢复，其令人瞩目的成绩。澳大利亚土地复垦及管理大致特点如下：注重土地复垦政策法律体系建设。在联邦政府对土地复垦作出一般原则规定的基础上，各州政府结合采矿过程，都制订了一系列严格的、可操作的法规和政策，严格规定各矿山企业在采矿过程中或生产结束后，不仅要完成全部土地复垦任务，而且还要达到设计规定的土地复垦质量要求。为了提高土地复垦质量和效果，对矿区运行设计、土地复垦设计原则、常规复垦技术规程、特别类型土地复垦方法等进行了明确规定。注重健全完善土地复垦管理制度，并确保落实到位。在澳大利亚从事矿业开采必须依照有关法律规定经过一系列的审批程序，最基本的要求是获取勘探许可与开采许可。在申请许可过程中，必须提交环境影响评估报告与土地复垦规划设计，在报告与设计得到有关部门的论证、认可与批准后，才能正式进行开采。不管是州政府还是矿山企业，都有主管矿山土地复垦工作的机构和人员。为了监督好土地复垦工作，政府选派巡视员对矿山进行定期检查，并要求企业每年报告土地复垦的实施情况，接受指导。对于土地复垦执行不利的，主管部门可以勒令其停产。严格复垦资金管理，注重激励与约束并举。在澳大利亚，矿山土地复垦在采矿的开始就纳入了矿山的生产发展计划，把复垦作业确定为生产全过程的一个重要环节进行严格落实。因而，土地复垦所需资金自然地计入到了每年的采矿生产成本之中。土地复垦费一般计算在环保费科目里，一般而言，环保费在项目工程总投资中的比例，最低的占2%〜4%，最高的达20%以上。为了监督企业搞好土地复垦，政府主管部门还对采矿企业实行严格的复垦保证金制度。复垦保证金制度实际上是对政府主管部门、采矿企业以及企业所在开户银行共同达成的一种兑现承诺。如果政府确认企业没有完成土地复垦任务，政府就可以通知银行从企业资金里拨付相应的土地复垦费，用这笔费用再由政府主管部门招标其他土地复垦公司完成土地复垦任务。如果企业土地复垦义务履行到位，企业资金被不会占用。复垦保证金一般一年清算一次，与政府对企业的土地复垦巡视检查相一致。政府投入资金，主导实施历史遗留地复垦，效果显著。对于历史遗留下来的闭矿后的废弃土地，政府每年从财政预算中拨付专款，逐年恢复治理。目前，许多开采过的矿山，如今都是国家公园，地面上少有被挖掘破坏的痕迹。由于复垦资金基本落实到位，保证了土地复垦效果。重视应用土地复垦新措施、新技术，高标准、严要求实施复垦。采矿之前即着手为复垦做好准备，采矿与复垦工作同时进行，复垦过的地方几乎看不到采矿的痕迹。例如为保护名贵的红木林，在采矿前首先清除植被，对土壤取样，采集被清除植被种子，妥善保存，便于复垦时恢复原貌作参考；上部土壤层、岩石层分开转移到合适的地方保存，最后剥离岩层进行采矿。在法律要求、政府监管和公众监督下，土地复垦已成为社会各界的自觉行为。（3）加拿大采矿用地和矿区复垦制度矿业是加拿大九个省和两个准州地区的主要工业。至上个世纪80年代早期，大约28万多公顷的土地已经被扰动，被各种矿业活动利用或改变用途，而复垦的土地不到3万公顷，煤炭矿区扰动土地的平均面积是300多公顷，最大者达1400多公顷。由于矿业环境影响日益严重，20世纪70年代后期，联邦政府颁布实施了《露天矿和采石场控制与复垦法》，明确了复垦资金的来源，规定了政府各级部门的职责以及土地复垦技术标准。联邦、省及市政府在土地复垦中具有不同职责，各省均制定了相关法律法规。联邦、省、地区三级政府在制定政策时没有上下级关系，是一种协助而独立的关系。例如，不列颠哥伦比亚省相关的法律有《矿山法》、《环境评价法》、《废料管理法》和《水管理法》等，安大略省《矿业法》中有专门与矿山恢复有关的章节，规定所有生产和新建矿山必须提交矿山闭坑阶段将要采取的恢复治理措施和步骤。阿尔伯达省的《地表保护和复垦法令》是加拿大最详细的复垦法律，而且是加拿大专门处理采矿用地保护和复垦的唯一法令，它涉及采煤、含油沙层、砂砾和粘土。在生产建设的过程中企业和个人都严格遵守保护土地资源和生态环境的有关法规。划分细致的法规、良好的政府合作关系和严格的监督管理，是加拿大保持良好生态环境和土地资源的基本保证。采矿和复垦计划主要由矿业公司和省当局完成，这与澳大利亚类似。在矿业和复垦管理方面，除了育空河和西北准州地区（在那里，联邦政府通过25个不同的法令行使管理作用），各省拥有主要的权力。矿山在开采前要提交复垦报告，由矿业公司与政府达成协议并缴纳足够的复垦保证金，保证金数额由政府与矿权人商定，并可根据情况变化进行调整。采矿许可证到期后，矿区由政府收回；但如果矿山没有完成复垦，政府不予收回。政府对矿山的监督工作由政府派出的观察员承担，观察员有权命令关闭矿山。在加拿大，闭坑复垦并不一定要求恢复原貌，而是因地制宜，总的要求是不能低于原有的生态水平。可以通过土地平整将山地改造成公园，或者将原居民回迁此地居住，大型露天矿坑则可以改建成鱼塘或水库。例如，埃德蒙顿（加拿大西南部城市，阿尔伯达省省会）西部的Whitewood矿在采矿用地上建造了休闲娱乐湖，体现了一种土地用途转换的形式。此外，加拿大还十分重视植被的保护，《林业法规》规定，伐区道路要复垦并恢复植被，在陡坡地要用索道或直升机集材以防止水土流失。矿山闭坑复垦耗资巨大，为保证复垦方案顺利实施，加拿大各省均采取保证金制度作为复垦的保障和激励机制。各省矿业法规定矿山经营者从取得第一笔矿产品收益开始，就要从中提取部分资金作为复垦基金或保证金。保证金交给第三方保管，通常为银行或复垦公司，闭坑后在政府的监督下由复垦公司用该保证金完成复垦。交纳保证金是矿业开发租用土地的前提条件，而且估算复垦活动实际成本的保证金计算方法与美国露天煤矿的复垦保证金计算方法相似。由于复垦是一项时间长且投入高的生态系统工作，难以保证所有的矿山企业始终保持高度的积极性和足够的经费，因此，需要通过多种渠道保障复垦资金。通常包括：根据企业单位产量收取现金；矿产企业用资产抵押；特许银行代表采矿公司支付给政府复垦主管机构的期票或是保付支票；经财政委员会核准的债券公司发行的债券；由财政排名很高的法人担保或信用好的企业自我担保。(4)南非的矿业用地和矿区复垦制度1956年以前，南非关于矿山闭坑的法律规定很不完善，以致国家不得不承担起对1956年以前闭坑的矿山所造成污染进行治理的责任。从1956年至1992年，尽管南非对矿山复垦和闭坑的责任有了明确规定，但由于法规不健全和执法不力，矿业活动对环境的总体影响仍未得到根本改变。1992年颁布的新《矿产法案(MineralsBill)》在一定程度上改变了这种状况，该法案要求各矿山都提交一份“环境管理计划报告(EMPR)”，以更好地对矿山复垦和闭坑进行合理的规划，并保证足够的资金可用于矿山复垦和闭坑工作。为了进一步帮助矿山拟定和实施 EMPR，目前南非正按照《1991年矿产法》的有关内容制定一系列具体政策和指南。南非《1991年矿产法》要求所有的矿山和矿产加工场地均应提交复垦规划与实施计划。这部法律后来有所修正，复垦规划与实施计划被EMPR所取代。按照修正后矿产法的规定，所有矿山和矿产加工企业均需重新申请核准其继续从事采矿或勘查工作的资格，专门编写的EMPR应与申请书一并提交。EMPR的主要任务是拟定一份矿山复垦和闭坑规划和一份环境管理计划，并估算所需费用。矿山复垦和闭坑规划应同时满足相关政府部门的要求，包括水利与林业部、矿产与能源部、卫生部、农业部和环境部。EMPR的主管机关是矿产与能源部，由该部发给其他各有关部。报告一经各部批准，矿业公司就承担起全面履行其各项承诺的责任。如果一个矿山履行了其所承诺的责任，则准其正式办理闭坑手续，并且按规定发给闭坑合格证。这样，矿业公司就完成了其应当承担的环保责任，以后的任何环保工作都将由国家负责。由于EMPR是在矿山实际关闭前许多年编写的，而所面临的情况可能发生变化，需要不断进行更新修改。但任何修改都需呈交有关各部批准。同样，对EMPR预估的闭坑费用也须按一定时间间隔重新估算，必要时应进行变动。EMPR的另一任务是以环境管理计划的形式作出承诺，保证采取必要措施来减轻矿山在建设与生产期间所造成的环境扰动。这项承诺同样需要有关各部批准。资金分配图是设立一项环境基金的依据，该项基金可以保证矿山闭坑时有足够的经费可供使用。目前，南非矿产法要求每年付出等量的款额供日后矿山退役之用。向环境基金提供的款项无需纳税，因此其数额必须经过税务机关批准。闭坑费用应定期重新估算，以适应情况的变化和费用的增长。不过，基金的利息可用于平抑通货膨胀的影响，这样就不必频繁地更新闭坑费用估算值。、我国土地复垦现状与问题当前，我国正处于工业化和城镇化加速发展阶段，对国土资源的需求日益增加，与资源稀缺的矛盾日益突出，低碳发展与“双保”的压力不断加大，如何通过转变资源管理方式促进经济发展方式转变，实现保障发展和保护资源双赢，是摆在国土资源管理部门面前的重要课题。在这种形势下，尽快摸清全国生产建设损毁土地和历史废弃地的家底，全面推进土地复垦，对于保护耕地和生态环境，提高资源供给能力和实现低碳发展具有十分重要的战略意义一）生产建设用地复垦基本情况根据我们调研的情况，从上世纪五十年代以来，随着国家工业化的发展，生产建设破坏土地的情况十分严重，特别是八十年代以后，随着生产建设规模的不断扩大和开发速度的加快，对资源的破坏规模和程度都远远超过以往，可以说是资源掠夺性发展。受法制、机制、资金等各方面条件制约，矿山土地复垦率很低，且复垦工作都是以立项的形式，主要由国家出资，矿山企业出一小部分资金完成。由于土地权利与矿业权关系不明确，许多已征用的土地复垦后得不到很好的利用和管理。根据调研情况，复垦后土地的管理使用根据矿业用地取得方式不同分为两种情况。矿业用地权利主要是随着我国矿业用地制度变革，通过几个阶段取得。第一阶段（1953—1998）采矿用地所占无论是国有的还是集体的，都是通过划拨方式取得矿业用地使用权，其中占用集体土地的，部分土地办理征收手续或者对当地农民采用搬迁、异地安置等方式进行补偿。第二阶段（1998年至今）根据1998年修订的《土地管理法》，采矿用地属于建设用地，矿山企业必须以出让方式使用国有土地，如果占用农民集体所有的土地，必须先征收为国有土地，再以出让方式取得矿业用地使用权。但矿山企业根据早期规划，采矿用地所占无论是国有的还是集体的，矿业用地使用权仍是通过划拨方式取得，其中占用集体土地的，土地办理征收手续或者对当地农民采用搬迁、异地安置等方式进行补偿。复垦后土地管理使用仍由矿山企业负责，其中，有的大型矿山企业对复垦土地自行管理使用，有的矿山企业却因无力承担复垦土地的使用管理，将土地租给农民进行耕种。二）土地破坏的规模和程度持续增加，复垦形势十分严峻．长期的生产建设破坏的大量土地未得到及时复垦，灾毁土地和历史遗留废弃地家底不清。据粗略估算，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、塌陷、压占等各种人为因素造成破坏废弃的土地约2亿亩左右，约占耕地总面积的10%以上，而全国土地复垦率仅为15%左右。按照国土资发〔2006〕225号文件，取得采矿权需编制《土地复垦方案》，从而将新设立的采矿权项目破坏土地复垦纳入的监管，但绝大多数已投产但未实施改扩建工程的采矿项目、闭坑项目产生的土地破坏，以及各类建设项目破坏土地的数量仍是一个未知数。据有关报道，全国共有各类非油气矿山企业约12万个，加上大量的灾毁土地和历史遗留废弃地，按照目前的复垦率，仍有相当可观的生产建设破坏的土地未得到复垦，土地复垦潜力十分可观，但复垦任务极其繁重。．新设采矿权生产建设项目的实施将造成新的土地损毁，复垦任务艰巨。当前，全球能源需求将继续保持持续增长，尤其在矿产品需求增长、价格回升、贸易活跃，矿业资本市场回暖等背景下，矿产资源开采力度明显加大，各类新设、改扩建采矿权申请项目增多，预计土地破坏规模和程度增大，资金需求加大，土地复垦任务加重。据有关研究，我国矿产资源与耕地的复合面积大，全国40%的耕地下面都含有煤，其中煤炭保有资源与耕地复合面积超过了耕地总面积的10%，这种独特的资源地理禀赋条件决定了我国土地复垦在国家耕地保护战略中的特殊意义。根据已有复垦方案数据的初步分析，粗略估计全国每年新建和改扩建生产项目预计破坏土地将达超过200万公顷，预计破坏耕地60万公顷。矿产资源开发、项目建设实施给我国土地资源保护带来的压力由此可见一斑。与此同时，2008年以来，党中央、国务院为积极应对全球经济危机，启动了4万亿投资计划，部署实施了一批基础设施、民生工程等建设投资项目。据统计，在国家投资拉动下，各地预计投资建设规模累计达十多万亿。在各类项目建设过程中，临时用地规模庞大，伴随着不同程度地挖损、压占破坏，增加了新的复垦工作量。面对这种形势，及时监督复垦义务人将各类破坏土地纳入复垦范围，编制土地复垦规划与计划，实施土地复垦，成为当前的紧急任务；否则，在不久将来，这些破坏土地又将成为历史遗留废弃地，增加社会负担，影响子孙后代的生存发展。自2007年在全国启动土地复垦方案编报和审查工作以来，法律中心配合国土资源部开展了《土地复垦方案》备案工作。据统计，截至2009年底，报部省两级审查通过的《土地复垦方案》数量近3000余个，涉及煤炭、金属矿、非金属矿、油气项目等多种矿产类型。分析表明，我国土地破坏与复垦表现以下特点：新设采矿权项目和煤炭生产项目方案数量较多，煤炭项目预计破坏土地面积占比较大；从开采方式来看，井工开采方式较多；土地破坏以塌陷破坏类型为主；如果严格按照复垦方案的规划和计划，及时组织实施复垦，部分地区可实现破坏耕地与复垦耕地面积的总量平衡，个别地区甚至有所盈余。虽然，预计全国的平均土地复垦率较高，前景较为乐观，但所需资金巨大，进一步落实复垦计划，加强监管的责任也同样十分重大。在今后30年，是复垦任务的相对集中期，绝大多数将在近几年内启动实施复垦。因此，进一步完善制度和机制，加强复垦监管，使复垦义务人切实履行复垦义务，才能不断提高土地复垦率，保护土地资源特别是有限的耕地资源，保护生态环境。三）土地复垦制度建设和复垦实践取得了很大的进展．建立了土地复垦政策法律体系和技术标准。中国土地复垦可追溯到上世纪50年代，但真正起步发展是上世纪80年。1982年，《国家建设征用土地条例》规定，国家建设占用的临时用地，使用期满后用地单位应当恢复土地的耕种条件。但总体来看，在1989年《土地复垦规定》颁布之前，中国土地复垦工作停留在科学研究、人才培养、国外经验引进这一层次，缺乏有目的、大规模的工程实践项目。1989年1月1日，国家颁布实施了《土地管理法》的第一个配套法规——《土地复垦规定》，较全面地明确了土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的基本原则，以及企业的复垦义务、资金来源、政府和部门的职责等，成为近二十多年指导我国土地复垦工作的基本指南。1996年修订的《矿产资源法》、1998年修订的《土地管理法》以及近年来修订的《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》等法律法规都有土地复垦方面的相关规定。进入21世纪以来，党中央、国务院紧密围绕经济社会发展的新国情、新问题，进一步出台了一系列政策文件，土地复垦从而进入一个新阶段。2001年开始实施“国家投资开发整理项目”，以国家投资项目的形势对全国土地复垦重点区域实施复垦工程，标志着国家开始投资土地复垦工作的全面开始。2006年，国土资源部、国家发改委、财政部等七个部委联合下发《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（简称“七部委文件”）。2007年，国土资源部下发《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》。与此同时，全国各部门、各地区、各行业土地复垦立法步伐加快，纷纷制定了相关复垦技术标准规范。截止目前，全国大多数省级人民政府制定了《土地复垦规定实施办法》，一些市、县还制定实施了《土地复垦管理办法》。1995年，国家颁布实施《土地复垦标准》。黄金行业制定了《黄金生产砂金企业土地复垦规定》；冶金行业颁布了《土地复垦初步设计的内容及编写规定》、《土地复垦规划设计的内容及深度规定》，等等。2009年1月1日起施行《循环经济促进法》第二十二条和五十三条均明确规定严格审查土地复垦率指标。经过多年的实践探索，中国土地复垦政策法律体系初步形成、制度框架基本确立。为进一步适应新形势发展的需求，从2001年起，国土资源部即开始组织对《土地复垦规定》的修改工作。目前，在《土地复垦规定》的基础上新修的的《土地复垦条例》已原则通过国务院法制办办务会审议，国务院法制办和国土资源部正在抓紧修订完善中。这将是我国土地复垦发展进程中的又一重要里程碑，将推动土地复垦制度化、规范化和法制化建设迈上新的台阶。．构建了土地复垦监管制度。国土资源管理部门始终以严格规范管理为方向，注重土地复垦的制度化和规范化建设。强化土地复垦管理的基础能力建设，研究土地复垦标准体系，健全土地复垦的规范化、制度化管理。着重突出土地复垦监测监管环节，加强土地复垦监测监管理论、技术、方法、政策研究，设计构建了土地复垦监测监管指标体系，开发完成了土地复垦监测与预警系统、土地复垦方案备案管理系统和中国土地复垦网三位一体的土地复垦综合监测监管平台，并已初步投入运行，具备了全国推广应用的条件。完善土地复垦方案评审和审查要点、流程等日常工作制度，充分发挥土地复垦专家队伍的咨询服务作用。健全报部审批的土地复垦方案备案管理制度，坚持严格备案、及时备案，以备案为依托，坚持开展土地复垦备案数据分析，及时了解掌握土地复垦方案编制中存在的问题，土地破坏与复垦的总体态势，为土地复垦规范管理和监管决策提供基础信息支撑。．土地复垦工作积累了宝贵的实践经验。在一系列政策法律法规引导下，中国土地复垦工作逐步引起了各地政府、国土部门、企业生产单位、项目建设单位以及有关社会公众和个人的重视，各地实践探索不断深入。1989年以来，先后在河北、江苏、山东、山西、陕西、河南、湖北、辽宁、安徽等省建立了不同类型的土地复垦试点，涉及煤炭、冶金、石油等矿山开采；砖瓦烧制；水利、道路修建；农村旧宅基地等20多种行业。从1995年起，又在全国各类重点工矿区建立了由中央财政投资引导、地方财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、发展生态农业的土地复垦示范区（点），组织实施农业综合开发土地复垦项目。近年来，国土资源行政主管部门以土地复垦方案为抓手，自上而下全面推进土地复垦方案的编制和申报管理等工作。通过积极探索土地复垦机制，完善复垦管理体制，创新多元化复垦模式，土地复垦取得了较好效果（据不完全统计，我国土地复垦率由1988年的不足2%增长为现在的15%），有效增加了耕地面积，改善了生态环境，对国家经济和社会发展做出了重要贡献。．土地复垦科技水平不断提高。多年来，中国通过建立全球合作网络和多边、双边合作交流机制，积极开展国际土地复垦学术交流和技术合作。目前已与美国、澳大利亚、加拿大、巴西、俄罗斯、英国、波兰、芬兰等国家建立了联系，开展了技术合作、考察培训等交流活动。通过多年的努力发展，一些大中专院校、科研院所与政府部门、矿山企业等密切合作，共建了一批特色的科研实验基地，深化土地复垦理论和技术应用研究，推进复垦技术体系建设。目前，我国土地复垦方法已从“一挖二平三改造”的简单工程处理，发展到生态工程复垦和生物复垦等多种形式、多种途径、多种方法相结合的复垦技术体系。如创新发明了包括煤矿塌陷土地复垦综合治理规划设计、复垦技术和复垦利用模式；铝土矿开采及煤炭、冶金等露天矿的剥离—采矿—复垦一体化工艺设计等一批优秀的科技成果，一些成果已达到国际领先水平。同时，培养了一批优秀的土地复垦青年人才队伍，为今后全面持续推动复垦工作奠定了良好基础。四）复垦制度及相关制度建设中存在的深层次问题尚待解决虽然经过二十多年的努力实践，中国土地复垦工作取得了一定进展，但我们也清晰地认识到，作为一个发展中国家，中国土地复垦仍处于起步探索阶段，在土地复垦理念、制度建设、监管手段与技术规范等仍与国外发达国家或地区相比仍存较大差距，特别是复垦制度及相关制度建设中还存在许多深层次的问题尚待解决。．矿业用地供地方式制约复垦工作开展。根据我国现行的矿业用地制度，矿山企业必须以出让方式获得土地使用权，而且采矿结束后必须承担矿区的复垦任务。对于矿业用地属于农民集体土地的，还要支付征地费。在实践中，征地与复垦费用双重任务对多数企业来说，难度很大，企业在支付大量的征地费用后，很难筹集到多余资金投入到土地复垦任务中，严重影响企业对其破坏土地复垦的投入，导致土地复垦工作难以落实。原则上讲，矿业企业以出让方式取得土地使用权时，采矿结束后，矿业企业拥有被破坏土地的使用权，企业出资复垦后仍然拥有复垦土地使用权，但在采矿结束并完成复垦后，对于企业采矿作业就不再需要该土地。企业用复垦好的土地换取新的采矿用地应是可行的，但是实际上当地农民不愿意换地，有些地方农民甚至强行耕种已经复垦的土地，已为征地和复垦支付了大量资金的企业又不会轻易放弃复垦土地，由此诱发很多土地权属纠纷。实践中，多数矿业企业大都无力承担复垦后的农业种植，同时，由于这些土地大都处于偏僻地区，很难将其出租或转让，按当前有关规定，土地闲置2年以上，则由县级以上人民政府收回，这就势必造成复垦后的土地有可能无偿交给地方政府，现行矿业用地制度未能妥善处置、协调好企业对复垦土地的责、权、利和农民的土地保障问题，矿业权人对土地的合法权益得不到保障，直接影响企业对破坏土地复垦的积极性。．矿业权与矿业用地土地使用权取得方式的冲突不利于土地的复垦和农民权益保护。根据我国现行法律规定，取得矿业权并不意味着取得行使矿业资源所需要的土地使用权或所有权，同样，拥有土地所有权或使用权也不意味着拥有其土地范围的矿产资源所有权或矿业权。实践中，矿业权人行使权利时为了协调与土地使用权的权利主体之间发生的利益冲突，矿山企业采用临时用地的方式，逐年对原土地权利人进行补偿，实际上相当于土地权利人将土地使用权出租，这种方式虽不符合现行法律规定，但在实践中大量存在。企业付出较少的成本获得对采矿用地的占有和使用，不拥有土地使用权，所以企业缺乏对其破坏土地复垦的驱动力，当地农民在获得补偿费时，对土地利用情况不关心，但是企业采矿结束后或者企业效益不佳时，没有能力或不再支付土地补偿费用，也不履行土地复垦义务时，直接导致土地复垦工作不能进行，农民利益得不到保障。在许多大型国有矿山中，被征收的土地只占一小部分，矿区内国家与集体土地所有权之间，土地所有权和使用权之间的关系不明确，现行法律对复垦者的权益没有明确，特别是土地复垦后的利益再分配和所有权、使用权问题都没有明确规定，大大挫伤企业复垦的积极性。．政策法律不完善，复垦缺乏有力的制度激励与约束。土地复垦投资具有数额大，回收期限长的特点。对于历史遗留下来的矿区已破坏的土地，多数矿已报废多年，由于历史变迁，法人变更，造成土地权属不明，很难再有明确的责任主体，如果光靠国家投资复垦，将制约土地复垦工作的开展。现行法律虽有“谁投资、谁受益”，但社会资金在没有明确优惠政策的前提下，不愿投资风险大、收益少的矿区土地复垦。因此，我国在矿区土地复垦制度上缺乏有效的约束和鼓励，迫切需要建立一系列的制度保障来解决“谁投资、谁受益”的问题。我国已有的《土地复垦规定》以及相关配套法规措施，大多是计划经济体制下制定的，已不适应新时期企业改制、税费改革等社会主义经济市场发展的需要。随着社会主义市场经济体制的不断完善以及社会的发展进步，新形势、新问题不断涌现。虽然，近年来国家相继制定实施了一些相关法律法规，如2006年，国土部与国家发展改革委等七部门联合下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，从责任、监督、复垦费的征收几个方面，进一步明确了土地复垦义务人的责任义务和国土资源管理部门的职责；但在复垦激励与约束机制建设、复垦资金使用管理、复垦土地利用与权属管理、复垦计划与规划管理、矿业用地使用和退出机制、矿权和地权关系以及历史遗留废弃地调查与复垦等关键环节和重点领域，仍未能取得实质性突破，尚缺乏有效的政策法律手段支撑，掣肘了土地复垦工作的全面持续推进。．监测监管机制有待健全。当前，我国土地复垦仍处于改革探索、持续创新的关键时期，土地复垦工作的重心停留在复垦方案编制和申报管理等层面，而有关复垦实施的动态监测、对企业复垦义务的监督落实等较薄弱，具体表现为缺乏有效的监测监管手段和配套措施，监管不到位。土地复垦义务人普遍缺乏自觉复垦、主动复垦的积极性和责任感。绝大多数土地使用主体是以取得采矿权和建设用地为目的，仅重视土地复垦方案的编报，而不重视方案的实施。长期以来，由于对复垦义务人尤其社会责任感不强的诸多中小企业缺乏必要的监管约束手段，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务，形成了“企业破坏、政府和社会买单、农民受损”的不良局面，对区域生态环境带来严重的影响。为此，亟需强化完善土地复垦监测监管，否则将影响土地复垦工作的大局。．技术标准体系有待完善。土地复垦是一个涉及多个学科的综合性、复杂性问题。与国外发达国家或地区相比，我国土地复垦的基础理论研究相对薄弱，学科问题凝练不足，土地复垦的理念思路、技术手段等均存在较大差距，总体水平有待提升。土地复垦标准体系更新缓慢。例如，现行的《土地复垦技术标准》（试行）为1995年颁布实施的，而如今经济社会发展日新月异，各类技术标准明显变化，已有的土地复垦标准已不适宜形势发展的需要，影响了土地复垦社会、生态、经济综合效益最大化，不利于我国土地复垦工作向纵深发展。此外，一些复垦技术的原创水平和成果转化力度也均需要逐步提高，已满足现代土地复垦工作发展的实践需求。此外，由于我国土地复垦起步较晚，加上舆论宣传引导不到位，土地复垦缺乏良好的社会氛围。突出表现为，社会各界对复垦工作的认识不统一，企业的法律观念和复垦意识不强，企业仍以获取最大化经济效益为目的，而生产建设占用、破坏土地的复垦需要大量投资投入，在法律约束不力、公众监督缺位情况下，大多难以自觉复垦。此外，由于土地复垦面临投入大、见效慢、协调难等问题，各地政府、部门对土地复垦的重视力度不够，存在土地复垦组织机构不健全，人力、财力、物力分散，管理不规范，执法、检查、监督不严等问题，亟需改变这一现状，为土地复垦创造良好的工作环境。三、完善我国土地复垦制度的政策建议（一）总体思路当前和今后一个时期，我国土地复垦工作的总体思路为：贯彻落实党中央、国务院有关指示精神，以科学发展观为统筹，紧密围绕国土资源管理的中心工作，积极倡导节能减排与低碳经济发展理念，严格落实最严格耕地保护和节约集约用地制度，以健全完善土地复垦管理体制为主线，完善土地复垦政策法律体制，强化复垦监测监管力度，创新社会公众参与的土地复垦模式和途径，逐步形成家底清晰、管理规范、社会参与的土地复垦新机制，为确保保障国家粮食安全、生态安全、经济安全和社会安全提供重要支撑。二）有关建议1．进一步完善政策法律体系和配套制度。（1）吸收借鉴国外先进经验，构建我国土地复垦法律制度框架体系。借鉴美国、加拿大、澳大利亚等发达国家或地区土地复垦立法与制度建设的先进经验和成功模式，系统梳理我国土地复垦存在的深层次问题和矛盾，围绕国土资源工作大局，立足复垦工作实际和未来发展，进一步完善我国土地复垦政策法律制度体系和内容，开展实施土地复垦工作的顶层设计，明确土地复垦发展战略、目标、方向、路径和保障手段，以制度框架体系来定位定向定思路。在此基础上，要进一步明确矿业权与矿业用地土地使用权的关系，明晰产权，保护用地各方的合法权益。其次，《土地复垦条例》出台后，要针对复垦计划与规划、复垦激励与约束机制建设、复垦资金使用管理、复垦土地利用与权属管理等问题，尽快起草制定《土地复垦条例实施办法》等相关配套政策和实施细则。（2）深化土地复垦政策法律基础研究，增强政策法律储备。综述有关土地复垦理论与技术研究进展，例如广西平果铝矿业用地制度改革等土地复垦试点改革经验与创新模式，归纳复垦领域的研究难点和热点。加强土地复垦政策法律基础理论研究，对、矿业用地使用和退出机制、矿权和地权关系以及历史遗留废弃地调查与复垦等现实工作中的重点问题、社会关注的热点问题、经济发展中的难点问题和群众关心的焦点问题，及时跟进。特别是注重运用现代信息技术，提升调查研究水平和分析能力，提高工作的主动性和政策法律的实用性，增强政策法律前瞻性，做好储备，为土地复垦政策法律的制定与实施提供重要支撑。（3）体现区域性和差别化原则，建立矿区土地复垦、自然灾害损毁与废弃地复垦的差别化管理政策。以《土地复垦条例》的出台和实施为契机，在吃透上情、了解下情、掌握实情的基础上，结合我部矿业用地制度改革试点，体现差别化原则，优先研究制定矿区土地复垦政策法律。在矿业用地复垦权属管理、激励与约束机制等环节，制定操作性措施办法，进一步明确土地复垦中的责、权、利关系，打造复垦工作向心力。鉴于近年来我国极端气候频繁，自然灾害严重，土地尤其耕地损毁严重，以及大规模废弃地资源长期无从复垦、无人复垦，亟需加快探索自然灾害损毁土地与废弃地复垦政策法律研究，组织研究出台有关操作性政策。充分体现区域化、差别化原则，分区域、分类型探讨土地复垦创新政策手段，对于事关重大、影响面广的重大复垦政策法律，建议从国家层面统筹考虑，将有关复垦制度、政策改革纳入国家综合配套改革实验区的改革试点内容，进行封闭改革试点，将一些成功的经验和做法，逐步总结完善，上升到制度法律层面上。（4）及时开展政策法律立法预评估和立法后评估，完善土地复垦政策法律体系。以土地复垦政策法律基础研究研究为支撑，畅通基础理论研究向实践转化的科学路径，提高政策转化的效率和水平。立法前，组织开展立法预评估，构建应对预案机制。立法中，通过实地调研、座谈研讨等方式，积极引导企业、个人、政府、国土部门等多元主体互动参与，上下对接、横向联动，及时了解复垦政策法律实施中的效果、存在的问题以及相关建议。立法后，系统梳理国土资源政策法律法规体系，定期开展立法后评估与清理，对存在冲突、衔接不当的法律法规及时修改完善，健全完善土地复垦政策法律制度体系，不断调整修正、丰富发展其框架体系，保障土地复垦工作持