(9.2.3)-第9章 生态经济的空间格局

第九章生态经济的空间格局第一节生态经济空间布局的原则第二节我国的主体功能区规划简介一、生态适宜性原则二、承载力原则三、相对集中原则四、风险最小性原则五、积极有为原则六、统筹协调原则第一节生态经济空间布局的原则一、生态适宜性原则不同的国土空间，自然状况不同。因此，必须尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然状况确定不同的开发方向。退耕还林相关规定

《退耕还林条例》相关规定：第四条退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合。第十五条下列耕地应当纳入退耕还林规划，并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林：

（一）水土流失严重的；

（二）沙化、盐碱化、石漠化严重的；

（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。

江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。第二十三条退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。

退耕还林营造的生态林，由县级以上地方人民政府林业行政主管部门根据国务院林业行政主管部门制定的标准认定。第四十七条国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。

退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。第四十八条退耕土地还林后的承包经营权期限可以延长到70年。承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照有关法律、法规的规定继续承包。

退耕还林土地和荒山荒地造林后的承包经营权可以依法继承、转让。

第四十九条退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。

退耕还林的县（市）农业税收因灾减收部分，由上级财政以转移支付的方式给予适当补助；确有困难的，经国务院批准，由中央财政以转移支付的方式给予适当补助。

第五十条资金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐。第五十四条国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助。

《中华人民共和国水土保持法》相关规定：第二十条禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。

省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。第二十三条在五度以上坡地植树造林、抚育幼林、种植中药材等，应当采取水土保持措施。

在禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取水土保持措施。具体办法由省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况规定。

第三十七条已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕，植树种草；耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施。

在禁止开垦坡度以下的坡耕地上开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。第三十九条国家鼓励和支持在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域，采取下列有利于水土保持的措施：

（一）免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种等；

（二）封禁抚育、轮封轮牧、舍饲圈养；

（三）发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代替薪柴等；

（四）从生态脆弱地区向外移民；

（五）其他有利于水土保持的措施。第四十九条违反本法规定，在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，或者在禁止开垦、开发的植物保护带内开垦、开发的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施；按照开垦或者开发面积，可以对个人处每平方米二元以下的罚款、对单位处每平方米十元以下的罚款。胡焕庸线与李克强之问

1935年，地理学家胡焕庸提出“瑷珲/黑河—腾冲线”即胡焕庸线，首次揭示了中国人口分布规律。即自黑龙江瑷珲至云南腾冲画一条直线（约为45°），线东南36%的土地供养了全国96%的人口；西北64%的土地仅供养4%的人口。目前，该线以东地区以43.71%的国土面积养育了94.39%的人口；以西地区占国土面积56.29%，而人口仅占5.61%。“胡焕庸线”本质上是一条人口密度突变分界线，该线穿越400-800mm降水量等值线，与农牧交错带基本平行。此线两侧的气象条件、地貌地形、人口密度、民族分布、生产方式、文化和自然景观等均有明显的不同。胡焕庸线有人认为，胡焕庸线锁定了中国经济地理格局，不承认这种锁定，是违背自然规律的。但是，面对东部几近饱和的人口和严峻的资源、环境问题，我们能够放眼广袤的西部地区，打破胡焕庸线对我国经济社会发展的束缚吗？

2014年11月27日,李克强总理在国家博物馆参观人居科学研究展。当看到一张中国地图上的“胡焕庸线”时，李克强发出了“胡焕庸线怎么破”之问：“我国94%的人口居住在东部43%的土地上，但中西部一样也需要城镇化。我们是多民族、广疆域的国家，我们要研究如何打破这个规律，统筹规划、协调发展，让中西部老百姓在家门口也能分享现代化。”——/n/2014/1128/c1001-26113082.html2014年11月28日19:35

来源：人民网-时政频道李克强之问/n/2014/1128/c1001-26113082-3.html二、承载力原则必须根据当地性资源（主要包括水、土地等不宜跨区域调动的资源，以及无法改变的环境容量）限制和环境容量限制确定可承载的人口和经济规模，保证既不超载，又要充分利用冗余的承载力。近年来，我国生猪养殖规模不断扩大，但也面临环境压力加大、资源约束趋紧等现实困难。农业部于2016年4月公布《全国生猪生产发展规划》，综合考虑环境承载能力、资源禀赋、消费偏好和屠宰加工等因素，将全国生猪生产的区域布局划分为重点发展区、约束发展区、潜力增长区和适度发展区4个区域。其中约束发展区主要是指环境压力较大的京、津、沪和南方大部分省份，潜力增长区主要指辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、云南、贵州6省区。东北地区人口密度小，土地广阔，河流等水体较少，且目前的养殖基数不是很大，估计还有30%左右的养殖发展空间。再加上东北地区的养殖成本较低和将玉米种植带和畜牧养殖带结合发展的优势，因此近两年来，南猪北移已成为趋势。南猪北移三、相对集中原则经济的集中布局和人口的集中居住，有利于提高污染治理效率，有利于综合利用自然资源（一些自然资源具有共生性，如共生矿、伴生矿等），有利于积极发展循环经济（一些产业之间具有物料循环性或共享性），有利于土地资源的集约使用。因此要做到区域集中、产业集群、开发集约，积极发展块状经济。四、影响（风险）最小原则生态经济的产业布局应尽可能使产业活动的生态影响最小化。如，排放废气的工厂应布置在盛行风向的下风地带或盛行风向垂直的郊区地带，不宜布置在那些河谷盆地、峡谷地带；排放废水的工厂要远离水源地和河流的上游；在城市工业布局时，工业区应当和生活居住区、风景区、文教区、商业区等保持必要的距离，或用绿化带隔开，以免环境污染；等等。五、积极有为原则

生态适宜性原则也好，承载力原则也好，并不是说一个地区的经济发展就应该完全受制于当地的生态和承载力条件。一个地区完全有可能、也有必要利用工程技术措施，优化提升当地的环境资源条件和承载力水平，并进而实现更高水平的社会经济发展。六、统筹协调原则

一是多目标统筹。一国或一地区的空间布局应综合考虑P（人力/人口）、R（资源）、E（环境）、E（经济）等各种制约因素，综合考虑效率、公平、安全、可持续性等目标。二是规划统筹。长期以来，我国的空间规划存在“一级政府、一级规划”和“一个部门、一种规划”的格局，国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、主体功能区规划以及各种行业、产业规划彼此交叉、冲突。为此，今后要大力推进“三规合一”或“多规合一”，建立科学、协调的空间规划体系，做到“一本规划一张蓝图”，更好发挥规划的引领和管控作用。第二节我国的主体功能区规划简介一、规划背景二、按开发方式划分的主体功能区三、按开发内容划分的主体功能区四、主体功能区规划的战略目标与任务五、海洋主体功能区规划目标

2010年12月，国务院发布了《全国主体功能区规划》，这是指导我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。我国制定这一国土空间开发规划的背景是：①我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少（此处的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。我国今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右）。

②水资源方面，我国人均水资源量仅为世界人均水平的28%，且水资源时空分布不均，水资源分布与土地资源、经济布局不相匹配。一、规划背景21图9-1中国水资源的时空分布③此外，我国能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺，且主要分布在生态脆弱或生态功能重要的地区，并与主要消费地呈逆向分布。

④我国生态类型多样，森林、湿地、草原、荒漠、海洋等生态系统均有分布。但生态脆弱区域面积广大，其中中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，极度和重度脆弱区域占到近30%。

⑤我国还是自然灾害多发国家，自然灾害频繁，受灾害影响的区域及人口较多，灾害威胁较大。除了上述自然条件的限制，我国当前还面临耕地减少过多过快、生态系统功能退化、资源开发强度大、环境问题日益突出，以及空间结构不合理、空间利用效率低、城乡和区域发展不协调等问题。

二、按开发方式划分的主体功能区

主体功能区规划，就是要按照人口状况、环境资源条件、社会经济发展状况等确定不同地区的主体功能和主导的发展方向。主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。

按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。

优化开发区域：是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。国家层面的优化开发区域具体包括：①环渤海地区。包括京津冀、辽中南和山东半岛地区。②长江三角洲地区。包括上海市和江苏省、浙江省的部分地区。③珠江三角洲地区。包括广东省中部和南部的部分地区。这类区域的发展方向和开发原则是：优化空间结构；优化城镇布局；优化人口分布。优化产业结构；优化发展方式；优化基础设施布局；优化生态系统格局。1.优化开发区域2.重点开发区域

重点开发区域：是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。具体包括：冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区。上述区域普遍具备较强的经济基础和较好的发展潜力，中心城市有一定的辐射带动能力，有可能发展成为新的大城市群或区域性城市群。图9-3

城市化战略格局示意图3.限制开发区域①一类是农产品主产区。这类地区耕地较多，农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。农产品主产区要重点建设以“七区二十三带”为主体的农产品主产区。其中“七区”包括：东北平原主产区；黄淮海平原主产区；长江流域主产区；汾渭平原主产区；河套灌区主产区；华南主产区；甘肃新疆主产区。二十三带指的是七区中以水稻、小麦等农产品生产为主的二十三个优势产业带。图9-4

农业战略格局示意图②另一类是重点生态功能区。这些地区生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把保护和修复生态环境、增强生态产品生产能力作为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，并引导超载人口逐步有序转移。国家重点生态功能区总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2%。分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。4.禁止开发区域禁止开发区域：是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。这类区域对于我国保护自然文化资源和珍稀动植物基因资源具有重要意义。省级层面的禁止开发区域，包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。根据法律法规和有关方面的规定，国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。三、按开发内容划分的主体功能区以提供主体产品的类型为基准划分，可将主体功能区分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。

城市化地区即前述优化开放区域和重点开发区域，是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区，也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区关系全局生态安全，应以提供生态产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。图9-2主体功能区分类及其功能四、未来我国国土空间的三大战略格局推进形成主体功能区要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”。

(1)构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道(东起连云港、西至阿拉山口)、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条