民办幼儿园办学的理性思考

民办幼儿园的发展策略孙凌毅关键词

学前教育的基本定位民办幼儿园的社会环境民办幼儿园的办学模式民办幼儿园的政策依托民办幼儿园的发展策略国家高度重视学前教育

2010年11月21日国务院在《关于当前发展学前教育的若干意见》中明确指出：“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”学前教育受到党和国家的高度重视，被列入国家中长期教育改革和发展目标的重点项目。民办幼儿园蓬勃发展

1997年国务院发布的《社会力量办学条例》重申对民办教育“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年颁布的《民办教育促进法（草案）》则在法律上确立了民办教育在中国教育史上的地位，中国民办学前教育的数量和质量节节攀升，并于2004年超过公办幼儿园的数量，到2008底，民办幼儿园数量为8.3119万所，占全国幼儿园数的62.17%，民办幼儿园已经成为中国学前教育新生的主要力量。学前教育因发展失衡而被重视

国务院在《关于当前发展学前教育的若干意见》中对当前学前教育的现状有一个简洁的评述：“总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方‘入园难’问题突出。”发展学前教育的政策性取向

国务院在《关于当前发展学前教育的若干意见》中明确指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。”一、政策解读学前教育的基本定位：“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务。”广覆盖、保基本

所谓“广覆盖”，就是要坚持学前教育的普惠性和公益性，保证全国每个乡镇有一所公办中心幼儿园，让全国城乡居民特别是广大农村幼儿，能够入得了园，能够接受到正规的学前教育。所谓“保基本”，就是在学前教育事业相对贫弱的现实情况下，保证全国能够普及一年的学前教育，让适龄幼儿能够接受基本的、有质量的学前教育。

“构建学前教育公共服务体系”是国家对学前教育公益性的一种政策性取向，是学前教育由“职工福利”向“公共服务”的一次历史性跨越。学前教育性质定位的“三个阶段”第一阶段：近40年的职工“福利园”时期1951年当时的政务院在《关于改革学制的决定》中，已明确学前教育是学校制度的起始阶段。但实际上，一直到上世纪80年代，学前教育被定位为“公共福利事业”，所有托幼机构具有鲜明的“单位职工福利”的特点，办园经费由各单位承担。“教育性”次于“福利性”。学前教育性质定位的“三个阶段”

第二阶段:20年模糊的“学校教育”时期80年代末，学前教育与企事业单位捆绑式的管理体制，在国有企业的改制过程中被逐步解体，绝大部分托幼机构和幼儿园进入市场，幼儿园的“福利性”逐步消除，“教育性”得到增强。96年《幼儿园工作规程》明确定性：“幼儿园是对三周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段。”学前教育性质定位的“三个阶段”

第三阶段：刚起步的“公共服务”时期2010年《国十条》提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。”向国民提供公共产品和公共服务是政府的基本职责。基本公共服务的范围问题实质是确定政府的权责及功能边界。凡是满足人们的公共需求、具有非竞争性和非排它性的产品和服务就是公共产品和公共服务。或凡是人们迫切需要而社会和市场做不了、做不好和不愿意提供的产品，均是政府的责任。构建学前教育公共服务体系

社会公共服务的分类基本社会公共服务政府依照法律法规，为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的社会福利水平，必须向全体社会提供公共服务，居民均等地提供的社会公共服务准基本社会公共服务为保障社会整体福利水平所必需的、同时又可以引入市场机制提供或运营的，但由于政府定价等原因而没有营利空间或营利空间较小，需要政府采取多种措施给以支持的社会公共服务。经营性社会公共服务完全可以通过市场配置资源、满足居民多样化需求的社会公共服务。

不同国家提供的公共服务范围我国十一五规划的公共服务美国地方政府的公共服务法国地方政府的公共服务1义务教育警察和消防公共秩序与安全2公共卫生教育教育3农业科技推广公共交通社会福利4计划生育街道和高速公路卫生5公共文化机场和海港住房与社区服务6公共安全排污与固体垃圾的收集和处理文化、娱乐与宗教7社会保障公共保健和医院8职业教育公共福利9农村劳动力培训公园和娱乐10减少贫困住房11防灾减灾城市修葺和土地使用控制12基础科学公共档案和法庭13资源管理供水14国家安全部分省市十一五规划中公共服务的范围义务教育公共卫生公共文化社会保障公共安全基础设施就业服务北京√√√√√√√浙江√√√√√广东√√√√√√山东√√√√√√湖北√√√√√√√安徽√√√√√√河南√√√√√√陕西√√√√√√四川√√√√√√贵州√√√√√√农村基本公共服务的范围农村基本公共服务非基本公共服务1公共安全（含防灾）住房2义务教育交通3公共卫生和基本医疗供水4公共文化电力电信5社会保障（救助、福利）金融6计划生育休闲设施7环境保护生产资料8公共基础设施（道路、水利）应用技术9技能培训对“公共服务体系”的理解“学前教育公共服务体系”实际上包括三个层面：1.基本公共服务：学前一年义务教育2.准公共服务：公办园和普惠性民办园3.营利性公共服务：高收费民办园保障学前教育“公益性”的政策导向

学前教育的公益性以公平为价值取向。学前教育公益性的提升不可能单靠社会、市场或学前教育机构自身解决，而必须借助政府的力量。政府是学前教育公平和社会正义的“第一责任人”。推进教育公平、凸显教育公益性，是政府的基本职责和最核心的教育职能。发展学前教育的基本方针

2010《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出：“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补贴。”发展学前教育的基本方针

2003年国务院在《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中指出：“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。”发展学前教育的基本方针公办、民办的错位，“主导”与“主体”间的一字之差，反映了国家和社会对学前教育发展的观念变化。问题：1.“政府主导”应该落实在公办园的数量上还是落实在“公办民办”并举的举措上？2.民办幼儿园的法人应是“企业”性质还是“事业”性质？政府主导的实际情况

如东部发达地区浙江省宁波市的一个鄞州区，从2011年起区财政将每年安排学前教育专项资金2500万元、建设资金8000万元。“十二五”期间，区镇两级将投入7.6亿元新建扩建16所中心幼儿园、41所村级幼儿园，力争公办幼儿园达到100所，财政性投入占生均培养成本比重达到70%。政府投入力度之大，由此可见一斑。政府主导的实际情况

为了把有限资金用在增加教育资源的供给之上，新建和改扩建公办幼儿园，规范小区配套幼儿园，成为三年规划的一个亮点。如湖北省学前教育三年行动计划指出，从2011年至2013年，全省新建和改扩建幼儿园1500所，培训3万名以上幼儿园园长和教师。到2013年，全省各乡（镇）至少建有1所中心幼儿园；全省学前三年毛入园率达到60％以上，其中市辖区达90%以上。

事实上，“政府主导，社会参与，公办民办并举”的办园体制的设计，既强调了政府的责任，又给民办教育以适宜的发展机遇和发展空间。把幼儿园完全公办化，既不符合民众对学前教育多样化的需求，也可能会造成新的体制性弊端。地方政府在加大政府投入力度的同时，更应从规范、扶持现有民办园的角度来着手进行，通过政府购买服务的方式使民办园的办学优势、服务优势得以延续，使绝大多数民办园能通过政府的政策扶持和引导，变得质优价廉，从而为百姓提供普惠性服务，实现学前教育的社会公益性价值。民办学校定性的困惑

目前，我国民办学校被定性为“民办非企业单位”，属于民间非营利组织的一种类型，既非事业单位，也非企业单位，这就造成了民办学校无法真正享有与公办学校（事业单位）同等的法律地位和公平的政策待遇。民办学校定性的困惑

如，民办学校既无行政级别（不能参加相应级别的会议，且发不到相关文件），也难以获得事业经费拨款，在规划用地、金融信贷、税收政策以及师生待遇等方面，与公办学校相比都显得不够平等。民办学校定性的困惑

同时，名为民办非企业单位，但实际中却往往被作为“企业”对待，参照企业进行管理，从而限制了民办学校的发展。有的地区给幼儿园限定了巨额的一次性前期注册费用，要求每年上缴高比例的企业所得税或营业税，完全违背了学前教育的基本特性。二、民办幼儿园的社会环境正面评价：我国民办教育事业的兴起和发展，在增加全社会受教育机会、满足老百姓多样性教育需求、推进办学体制改革、促进教育公平、构建有中国特色的教育体系、增强国民教育创新活力等方面，都发挥了重要的推动作用。二、办园社会环境负面评价：由于人们惯有的“重公轻民”、“国强民弱”、“公好民差”等思想观念作祟，民办教育的存在价值和重要意义迄今尚未被社会各方面所充分认知，在对民办教育的看法上，有的部门、有的人员还不时存在“无益论”、“过渡论”、“权宜论”、“可有可无论”乃至“麻烦论”等论调。老百姓对学前教育的评价

公办园“稀缺化”、民办园“两极化”、幼儿园优质资源“特权化”、幼儿园收费“贵族化”。老百姓编成顺口溜：“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费。”当前，“公办幼儿园排不上队，民办幼儿园又交不起钱”的问题十分突出。社会聚焦幼儿园的收费

观点讨论：幼儿园办学成本太高，而民办园又是非财政性经费投资，不盈利无法生存。教育成本:由社会、政府及家庭直接或间接支付的全部费用。（包括工资福利、办公经费、公用经费、保教成本和公益性成本5大部分）结论：

改变当前对民办幼儿园办学不利的社会环境，一要依托市场，争取家长“口碑”。二要依托政策，争取政府支持。三、民办幼儿园的市场格局1.按经营模式划分：企业跨行形象型集团组合规模型公办参与口碑型独立投资自主型

三、民办幼儿园的市场格局2.按服务对象划分：面向高收入人群面向中低收入人群面向低收入人群三、民办幼儿园的市场格局3.按办学水平划分：