法学界在行动-《拆迁条例》有望破旧立新

第第页法学界在行动:《拆迁条例》有望破旧立新北大法学院姜明安教授说，国务院将制定出台《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》(以下简称新条例)来替代现有拆迁条例。此前全国人大常委会法工委法规备案审查室官员透露，国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局正组织进行调研。

随着北大五名法学学者(沈岿，王锡锌、陈端洪、姜明安和钱明星)以公民身份向全国人大常委会建议对《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)进行审查，《拆迁条例》随即成为众矢之的。此前，中国政法大学教授蔡定剑亦撰文表达同样观点。

这是北京法学界继2003年对收容遣送办法、2007年对劳教办法提请人大审查后，法学界发起的又一次行动。

“公共利益”难题

一位曾参与该条例草案起草工作的专家表示，新条例的起草一直在进行，但是面临诸多的疑难问题，给起草工作造成了极大的阻力。

而多位参与过研讨的学者认为，条例制定的最大难点之一在于如何界定公共利益。

根据物权法和城市房地产管理法中的规定，只有为了公共利益的需要，才可以征收个人住宅。但是，对于什么是公共利益，上述两部法律并未作出具体规定。同时理论界对这一问题也是众说纷纭，这也导致法院在审理房屋拆迁案件涉及公共利益的认定时无所适从。

拆迁法律专业律师王令认为，立法者认为“过于复杂”而回避了公共利益的界定，却给各地的立法、行政机关留下了充分的发挥空间。“结果这条法律没有成为保护老百姓的盾牌，反而成为了地方政府和开发商手里的利剑。”王令说，地方政府和开发商动辄打着“公共利益”的旗号肆意拆迁。

王令认为，在这样“法律割据”的场景下，“公共利益”彻底成为任人涂抹的小姑娘，建商业广场可能是公共利益，建酒店也可能是公共利益。

北大法学院教授沈岿认为，对公共利益的判断确有困难，公共利益与私人利益之间的界线，并不是泾渭分明的，但困难并不意味着要彻底放弃对公共利益和私人利益的辨别。我国的一些地方政府官员恰恰以公共利益难以界定为由，放弃了公共利益标准。

经常代理拆迁案件的吕国华律师则认为，应当将拆迁区分为公共利益性质拆迁和商业利益性质拆迁，根据拆迁的不同性质，进行不同的制度安排。

王令建议，可以在公共利益的界定中，采用充分的综合列举法和排除法这两种方法，一方面列举出我国现阶段公认的属于公共利益的范畴，一方面排除掉商业开发这些不属于公共利益的事项。

“最困难的不是公共利益的界定，而是利益的分配，公共利益的界定就是利益的分配。如何在地方政府和开发商与普通百姓之间分配利益，才是考验立法者的最大难题。”王令说。

补偿标准最重要

如何实现原地回建、如何制定补偿标准，也在新条例制定中争议极大。

在法律专家看来，《拆迁条例》规定的“按房屋市场估价补偿”的原则看起来很合理，实则充满谬误。

现在拆迁中，对房屋的补偿价格争议最大，问题就出在对房屋价格的评估环节上。“你希望评估公司能给出中立公正合理的价格怎么可能呢?评估公司吃的就是开发商的饭，受的就是房管局的管。”王令律师说。

普遍认为，现行的评估方法和数据严重滞后，难以反映房屋的真实价值。以北京为例，房产律师吴德志说，对拆迁房屋的评估依据的是2001年颁布的《北京市房屋拆迁评估规则(暂行)》，虽然该文件规定要定期更新土地级别和基准价格。但是，八年来其评估标准一直没有进行更新，可是周围房价在这八年中已经翻了几番。

物权法规定因公共利益才能依照法律规定的程序征收单位、个人的房屋并保障被征收人的居住条件。长期从事拆迁法律业务的王才亮将物权法的这条规定概括为8个字：拆一还一，住房保障。

但是，这个看似合理的原则在实际执行中很难落实。“以北京市为例，现在北京市四环以内房屋均价一平米都2万了，你拆我二环以内的房子，给我在六环外安置，那价格能一样吗?这叫拆一还一吗?”王令说。

王令建议，新条例可以参考天津市和山东省的相关规定，即拆迁房屋要按同等地段新建商品房的销售价格进行补偿。

核心是限制权力

如何来修改拆迁条例?可以肯定的是，拆迁条例的修改不能仅仅是避免法律之间“打架”，也不能仅仅是区分公益拆迁与商业拆迁。修改拆迁条例的关键问题是让拆迁补偿必须公平合理，因为公平是法律的基本准则，无论是公益拆迁还是商业拆迁，合理的拆迁补偿都是必须的。之前发生的带血拆迁，基本上都是因为补偿问题。

要想让拆迁条例在补偿问题上公平合理，显然，拆迁者与被拆迁者的谈判地位必须是平等的。表面上看，目前拆迁者与被拆迁者都是平等的民事主体，但实际上两者的地位极其不平等，暴力拆迁，强制拆迁就是明显的例证。因此，如何让拆迁双方地位平等起来，是立法者首先要思考的问题。

修改后的拆迁条倒一方面要切实保障被拆迁者的公民权利，提升被拆迁者在拆迁补偿谈判桌上的公平地位。另一方面要限制拆迁者的权力。只有双方地位真正平等，才能找到合理的平衡点。法规尤其是要限制拆迁者的权力，让权力不敢也不能胡作非为。

之所以强调修改拆迁条例的核心是限制权力，是因为政府垄断着土地供应，是土地使用权的唯一出让主体。过去之所以由开发商主导拆迁过程，完全是因为政府只管卖地数钱，把拆迁的权力转让给了开发商，开发商为了利益目的拆迂时就会不择手段滥用权力，加之官商勾结，某些地方政府往往就站在开发商一边，被拆迁者面对强大的权力必然就处于弱势。

一旦政府主导拆迁，由于会顾及政府形象，类似于半夜三更的野蛮拆迁或许会减少许多。我们不能指望开发商文明拆迁，只能指望政府文明拆迁。

修改拆迂条例的核心是限制权力，防止地方政府利用自己的强势地位在拆迁过程中滥用权力。

修改《拆迁条例》是第一步

虽然《拆迁条例》已经被提上了国务院法制办的日程，但是法律人士认为，修改的不能只是《拆迁条例》，当前应该对整个涉及拆迁的法律制度进行修改。

“我认为如果拆迁条例被废除，无疑将减少像唐福珍之死这类悲剧的发生。然而，致死唐福珍的并非仅仅只有《拆迁条例》。”王才亮说。

王才亮认为，比如城乡规划法规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”。

虽为旧城改造，但现状是许多城市的旧城(村)改造的规模越来越大，有的已经拆到了本世纪才竣工的小区。

另外，土地管理法第五十八条在“为公共利益需要使用土地的”情形之外又规定“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，“由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。

根据宪法和物权