英国式政治民主制的起源与发展

英国式政治民主制的起源与发展

英国政治制度史是一个由政治党、君主制度、司法制度、议会制度、内阁制度、公共服务制度和地方政府制度组成的历史。“议会逐渐取代了王室主义国家的历史，它是议会原则的起源和发展，议会成立后，它是政党内部的起源和发展。”它是“民主不断战胜专制和平等的历史，以及英国社会不断进步的历史”（第32页）。这整个历史过程,恰恰正是英国建立宪政体制、逐步实现民主化的过程,即政治上的现代性不断强化的现代化过程。因此,英国式政治民主制走过了其孕育、诞生、成长、成熟的过程,并且伴随着这一过程,英国式政治民主制也给世人留下了其特有的性质。一、英国宪政制度的特点政治现代化系统本身是一个互动的变革过程。英国式的政治民主制的发展有着其自身的基本走势和特点。这些特点之间互为因果、互相依存、互相强化,勾勒出了英国民主化的宏观发展图式,也规定了英国政治现代化的基本内涵。其一,原发的开拓性。英国思想家霍布斯和洛克等人早在17世纪就以其著作奠定了近代政治的理论基础,英国也从此成为人类政治现代化的滥觞之地。所以,“当欧洲宗教机构和封建割据势力肆虐之际,英国人已经建立了独具特色的司法陪审制和地方管理体制;当欧洲封建专制主义普遍加强时,他们又发动资产阶级革命,摧毁封建主义根基”(P1),并在封建专制制度的一片泥泞中独树一帜,确立了资本主义君主立宪制,用宪法的权威给国王套上了一副羁勒,使国王的权力与行为受到约束。而后,当欧洲诸国资产阶级革命如火如荼进行的时候,英国已经试图实施广泛的政治改革:资本主义责任内阁制、两党制和文官制因此创立,最终确立了“议会至上”的原则,把国王变成了统而不治的虚君,与宪政相左的专制得以克服,英国人也由此成为人类政治现代化的开拓者。其二,累积的渐进性。在英国政治现代化的进程中,除17世纪政治革命历时48年外,议会、国会制、两党制、司法制、责任内阁制等许多宪政机构与相关制度的产生及发展都呈渐进累积态势。例如,一位官员的名称往往不能表明他的实际执掌。作为政府执行首脑的“首相”,长时间只拥有“财政部首席大臣”的名义,直至1937年才得到“首相”称号;作为政府高级机构的枢密院,虽然常常出现在政府文件中,但实际上已形同虚设;国王虽为国家元首,但事实上只具有政治偶像的荣誉地位;名义上不是国家机构而且名号通常不见于官方文件的政党,却执掌着国家的政治权力(P3-4)。其三,曲折的连续性。英国的君主政体历经漫长演变,有辉煌、有衰落,一度被取消,又曾复辟和被改造(P451)。作为一个重视宪法惯例的国家,英国的每一种宪法惯例的形成都需要相当长时间,甚至“某些法律习惯可以追溯到千年以前”(P212)。英国议会选举法颁布于1406年,实施了四百多年,历经19世纪的三次议会改革,其选区分布、选民人数和议员选举程序都被不同程度的变更。有数据表明,第一次议会改革,废除部分小选区而增设新选区,选民人数有所上升,但仍不到全体成年居民的5%;1867年和1883年的议会改革,选民人数增加200余万,但仍然没超过全体成年居民的8%,而且占人口半数的妇女依旧被排除在选民之外。直到1918年和1928年两次颁布新选举法,英国才最终建立不分性别和财产资格的成年公民选举制,表现出欧美各国历史上罕见的蹒跚而行的发展态势(P1-5)。其四,灵活的稳定性。在理论上,英国民主制度具备诸如程序上的稳定性、向选民负责、代议制、分权、公开等立宪政体的一般特征,但在实践上,英国宪政走的是一条动态调整的道路。在宪法形式上,英国无单一的成文宪法,其成分复杂,包括法律文件、判例、习惯法和惯例等。这导致统治阶级可以根据形势变化增删修改,解释和运用起来十分灵活。在权力行使上,英国属于典型的“混合宪制”(mixedconstitution),即“主要政治权力的分割不够清晰,不受单一固定的成文法的限制;行政、立法和司法之间,立法机构的上院和下院之间,不过于强调权力的平等均衡。所以,国家高层行政权和立法权可以由同一批人掌握。其中上院大法官甚至拥有三种权力,中央和地方的关系也可以酌情调整”(P3),体现出一定的权力制衡性。在政党关系上,每逢政治经济危机或对外冲突与战争,各大党总能为了本国宪政制度的长治久存和国家的安全而配合(P411-416)。概而言之,英国政治制度在内战和政变的冲击、海外独立战争和资产阶级革命的影响及群众性政治改革运动的推动中不断调整,形成了英式的灵活稳定性。其五,开放的示范性。一方面,“英国各级贵族数目既能不断变化,又能保持总体规模的适当扩充和相对稳定。英国上层统治阶级,能够一代又一代地根据上院世俗贵族自然减员的幅度和不断变化的现实政治需要,及时适量地增添新封贵族。各级贵族的适当增减,特别是越来越多的具有工商业资本家和律师背景的贵族的增添”,充分体现了英国社会的开放性(P4)。另一方面,英国政治现代化的确立与其向外扩张是一个同步的历史过程。“世界工厂”和“日不落帝国”的地位与权势使得英国的政治制度逐渐扩展到世界其他地区,被许多国家所仿效和采纳。故此,英国议会被奉为“世界议会之母”(P205)。二、议会制的确立—英国式政治民主制发展的微观特性政治现代化系统就是社会结构,除了在整体框架上有其特有的性质,其体系内部同样存在着独特的微观性质,表现在英国式政治民主制的现实载体上,即英国式独特的议会制、两党制与内阁制等各个组成部分。每一部分既与整体相联系又在系统内发挥特定的功能。这些构成要素成为了英国政治现代化有序运转的基本保证。两党制和议会制一样,是英国国家政治制度的一个重要组成部分,互为关联,相互促进。两大政党占据议会的多数,轮流组织内阁。并且,两大党都在议会内产生,与议会发展有不可分割的关系。17世纪下半叶,英国出现了两大社会集团:辉格党和托利党,实际上都反映了新贵族资产阶级的利益,并不是现代意义上的政党。1688年,两党暂时合作把威廉三世推上王位后,立即又恢复了相互间对立和斗争。议会制为它们争夺国家权力提供了舞台。于是,它们竞相争夺议会优势,交替占据下院多数席位,向国王施加影响,在政治上发挥重要的作用,并直接导致1832年议会改革。议会制推动了两党制的发展,两党制的确立又引发了议会制改革,而议会制改革为两党制的形成创造历史条件:一是责任内阁制的形成且权威日益上升对政党的要求和依靠日益增强。二是工业革命的进展使工业资产阶级实力逐渐上升,他们可以凭借1832年的选举法改革,直接进入议会执掌国家政权。从而,各种利益集团在议会内外的争斗都更加激烈,执政或在野利害攸关,促使各政党必须进一步完善和发展自身(P296-303)。因此,托利党左翼重建托利党,改称保守党;辉格党被称为自由党,两党制形成并迅速得到发展。责任内阁制是基于国家的内阁由议会产生并对议会负责的一种政权组织形式。议会制的发展与责任内阁制的确立相辅相成。自“光荣革命”后,由于议会主权地位的确立和政党政治的发轫,内阁与国王、议会的关系发生了许多新变化:一方面,内阁的政治地位日趋巩固,并开始得到社会的承认;另一方面,议会制决定了掌控国家权力的形式。为了更多地占据议会席位,内阁成员的构成也更为专业化,从而使内阁大臣责任制初露端倪。而资本主义的发展和资产阶级力量的壮大,社会经济生活的逐步现代化,资产阶级不愿世袭的国王继续掌握政府要员的任命权和行政管理权,迫切要求由自己委任代理人进行统治,政党政治使得资产阶级的力量更为集中。此外,议会改革的扩大促使选民成分发生重大变化,两党制的确立加剧了贵族的没落,这都成为内阁制度形成的必然性因素。因为,内阁制度形成的首要前提是国王退出内阁。而汉诺威王朝建立前后,内阁仍然由国王任命并对国王负责,第一次议会改革前,内阁仍要对国王和议会同时负责。到1832年后,一系列改革的实行促使了王权的进一步削弱,下院权力上升,内阁对下院依赖才有了明显的加强。之后,首相、内阁权力继续扩张,“当内阁的意见提交国王和议会,就像一个人的意见一样”的时候,责任内阁制才得以确立。英国的两党制产生于议会。两党的形成,使执政党成为议会第一大党,在下院议员中占多数,党魁是理所当然的首相。他不仅可以较好地领导本党,而且便于把握全局,也有助于巩固内阁的权力和地位。议会中的政党斗争促使了内阁制的形成发展,内阁制又反过来促进两党制的巩固。内阁制度的形成剥夺了国王手中唯一尚存的行政权,以议会为后盾的内阁成为英国的政治枢纽和全部国家机器运转的轴心,标志着英国议会君主制度臻于完善。在英国议会制完善的同时,政党内阁制、内阁首相制、内阁对议会负责制也形成。议会制与两党制、内阁制共同发展,加速了英国政治现代化进程。三、英国社会文化的发展使英国政治文化逐步强化并强化了英国的传统文化英国式政治民主制的发展历程之所以具有上述特点,其原因不止一端,牵涉到多种因素的相互交织,不仅有赖于对已有各种精神遗产和文化传统的继承,而且也离不开时代变迁与发展需要的推动。但就笔者而言,最感兴趣之处在于英国国民精神、国民性格与政治心态的社会人文历史背景对英国式政治民主制形成与发展的影响。而以何为英国政治民主制度的政治文化源头,笔者认为在于英国特有的不列颠式的“岛国心态”、“重法轻权”的国民精神与国民性格以及英国特定的历史文化背景。其一,不列颠式的“岛国心态”。英国孤居海岛,气候温和湿润,主要居民区地势平缓,生存条件适宜舒适。于外,自诺曼征服以来从无入侵者扭转其社会发展进程;于内,自17世纪末以来,社会发展相对平稳,并无重大革命发生。这种特殊的自然地理条件和独特的社会发展走势,使英国人形成了以稳健不乏审慎、理性而且独立、灵活却又保守、谦卑并且克制等特质为核心的不列颠式的“岛国心态”。这正是他们政治上“容易安于现状,重视传统经验,不易受极端、理想观念和个人感情的支配,乐于遵循某些古板陈旧的、约定俗成的习惯法和规定”的反应。另外,相对独立安定的社会人文环境,促使他们在政治上“注重保持自身特色,善辟蹊径,自成体系,在政治制度的建设中造就自己的风格特点”(P2)。具体表现为:首先,英国的王室及君主作为一种适应机制保存至今,在现代文明中仍占有一席之地,而欧洲大陆的封建君主都被历史无情推翻。相比之下,英国王室及君王能顺应历史潮流所表现出来的理性、灵活和隐忍恰恰是不列颠式“岛国心态”的真实体现。其次,由“岛国心态”所培育出的不列颠式“贵族精神”,使得英国贵族群体至20世纪以前,始终保有繁衍更新的强韧生命力。在宪政取代专制、独裁让位于民主的政治现代化中,英国贵族不但没有像命运多舛的法国贵族那样遭受血肉横流的厄运,反而填补了因王权衰落造成的“政治真空”(P201),成为国家权力的主要执掌者。因而有学者称,“这种贵族精神是对本国资本主义民主法律制度的认可,对不断变化的社会环境的适应,而这种认可和适应又潜移默化地养成了他们所特有的心理素质、行为规范和外部形象,使他们区别于封建时代专制国家的贵族集团,能在不同的社会条件下求生图存”(P363)。此外,英国君主和贵族的保存,也是上层统治者趋于保守,维护等级制度,一本正经地遵循君臣礼仪的一个例证。其二,“重法轻权”的国民精神与国民性格。早在1215年,英国贵族就在与国王的抗争中迫使对方签署赫赫有名的《大宪章》。该宪章涉及许多问题,但主要是重申国王的权限范围和贵族的封建权利。虽然《大宪章》中的“国民”与“自由”等概念均与现代化中的相关概念迥然相异,却开创了从根本上解决社会问题的法治主义传统,即通过制定和颁布成文法的方式,确认贵族联合反抗国王的成果,申明并体现了“法律至上”和“王权有限”的宪法精神。随着岁月流逝,英国人或许渐渐淡忘了《大宪章》的具体内容,但“法律至上”和“王在法下”的观念却根深蒂固(P173-183)。整个英国社会,无论是统治者个人行为,还是某一政治机构的设立,都要尽可能地寻找相应的法律依据,以证明其合理性与合法性。这充分体现了英国人“重法轻权”的自觉性。“伴随英国政治制度逐步现代化,统治阶级一再运用法律武器建立和巩固其统治地位;不同阶级之间和统治阶级内部的政治斗争多次付诸法律武器,其行为大多能够限制于法律范围之内,或借助法律名义标榜其行为和要求的正义性。”在这种情况下,法制化的趋势不断强化,反过来又规定并影响着政治斗争的程度与方式,“使国内各类政治行为能够逐渐公开化、合法化和比较温和地进行,较少诉诸暴力和阴谋行为,常常能以较少的社会代价赢得较多的社会进步,同时又加强了英国政治制度的渐进性、连续性和灵活性特点”(P5)。其三,英国特定的历史文化背景。在这一问题上,笔者认为,市民社会新秩序的确立是英国特定历史文化的核心。因为,市民社会的基本特质,是社会结构多元化、社会利益多元化和社会观念多元化。较之于欧洲大陆僵化、封闭、超强控制的双极式社会,多元化的英国更富开放性、流动性、灵活性和竞争性,门阀之见和阶级偏见较小,具有很强的亲和趋向。在英国,“没有因袭的社会风尚去阻挠拥有土地的士绅经