民办学校实行流程改革的困境与出路

民办学校实行流程改革的困境与出路

该计划的编制包括为国家中期教育改革和发展计划（2010-2010年）以及一些省市公布的教育计划，明确了私立学校管理的概念。那么,对民办学校为什么要实行分类管理?分类管理的目标框架应如何构建?实现分类管理的制度建设路径又是什么?这些都是当前迫切需要探讨的问题。一、“两水”的网络结构改革开放以来,我国民办教育体制改革取得了很大进展。但整体看,改革是在“摸着石头过河,却连河的对岸在哪里都还不大清楚”的状态中进行的。可以说,当我们深入了解民办学校的组织性质及办学过程中的种种问题后,便不难理解分类管理既是理顺未来民办学校管理体制的基本方向,亦是确保我国民办学校健康发展的根本之举。1.不设置以营利为目的分配财产或者转资选择一方面,从法人属性看,我国民办学校基本登记为民办非企业单位法人。按照规定,民办非企业单位一般被当作典型的民间非营利组织。作为非营利组织,《企业所得税法》及《企业所得税法实施条例》、《民间非营利组织会计制度》等都规定了其应同时满足的多个条件,如不以营利为目的、资源投入者不享有所有权、财产及其孳息不用于分配或变相分配、注销后的剩余财产用于非营利性目的等。应当说,这些规定是符合国际通则的。国际非营利组织分类体系以及世界上许多国家或地区的法律都把这些条件当作非营利组织必须坚守的底线原则。但另一方面,我国关于民办教育的法律法规对此却没有统一认识。《社会力量办学条例》曾规定“不得以营利为目的举办教育机构”,却允许民办学校解散清算后可以将剩余财产返还或折价返还给举办者。《民办教育促进法》虽然对返还不置可否,却允许给举办者“合理回报”。允许举办者获取回报或分配剩余财产,这是企业法人股东的基本权利。那么,民办学校究竟是企业还是非企业?是营利组织还是非营利组织?从现有制度看,答案似乎是模糊的、不协调的和冲突的。这种制度安排使民办学校在拥有灵活制度空间的同时,也面临着不确定的政策风险。2.法人治理结构不清晰、组织性质模糊多年来,财产所有权、法人治理结构、企业所得税纳税资格乃至民办学校教师社会保险等问题一直是困扰民办学校发展的焦点问题。在财产所有权方面,目前社会各界很难对民办学校财产(特别是举办者投入财产)所有权的安排达成共识,关于分割民办学校财产的司法案件也很难结案。因为按“非企业”的逻辑,举办者不能对其投入的财产主张任何所有权或收益权;但如果按“企业”这个逻辑,又难以否定他们作为股东的这些基本权利。在法人治理结构方面,目前有两个痼疾难以根治:一是董事基本上都来源于举办者或举办者代表,二是举办者与校长之间的权力斗争。造成这种局面的原因是组织性质的模糊不清,使各个利益相关者的权力性质、权力范围和权力运行机制很难得到清晰界定。因为按非企业逻辑,举办者只有知情权、质询权和监督权,校长办学自主权可以得到较好落实;但由于允许获取回报,举办者就要尽力排斥他人加入董事会,要干预校长办学。在应否缴纳企业所得税和按何种方式缴纳社会保险方面,近年来的大量争论同样源于组织性质模糊不清。因为很多名为“非企业”的民办学校在实际运作中的确不符合减免税及事业单位保险的规定,让其缴纳企业所得税或按企业执行社会保险制度也无可厚非。概而言之,我国民办学校基本是在“非企业法人”制度框架下进行企业式的投资办学。这种营利性与非营利性不清、企业与非企业界限不明的办学模式,既不利于民办学校自身的身份认同,难以根除内部的财产争夺和权力斗争,同时也不利于民办学校税收、会计、土地、保险等配套制度的完善,甚至不利于民办学校之间的公平竞争。因此,从长远来看,必须从理论和制度上把民办学校彻底划分为营利性和非营利性两种,才可能从根本上理清其组织性质模糊不清的状况,进而解决办学过程中遭遇的种种困扰。二、民办学校与营利性民办学校的关系迄今为止,理论界对分类标准和分类结果仍有争议。大致说来,这些争议集中在三个方面:一是“不以营利为目的”这个标准是不是一个有效的区分或筛选工具?二是要不要排斥营利性民办学校的存在?三是营利性和非营利性民办学校应当保持何种关系?下面我们将依次加以分析。1.不以营利为目的的含义有观点认为,“不以营利为目的”限制的是动机而不是行为,因而没有约束力;也有观点认为给予适度比率的回报如回报率相当于国库券或金融债券的利率,就不是以营利为目的。那么,如何理解这个标准?长期以来,由于没有非营利组织的理论参照和法律共识,产生了很多无谓争论。我们认为,《教育法》的立法意图,是试图把学校基本定位于非营利组织。因此,如果把这个标准放大到非营利组织的范围,可以发现“不以营利为目的”并非《教育法》的独创,国内外相关法律法规中普遍也有此表述。如在我国《民办非企业单位登记管理条例》、《民间非营利组织财务制度》、《企业所得税法》,以及俄罗斯《非商业组织法》、南非《非营利组织法》、美国明尼苏达州《非营利法人法》等国家的法律中都有“不以营利为目的”的规定。所以,“不以营利为目的”并不只是我国教育领域才独有的法律术语,甚至也不是立法疏忽而诞生的可随意解释的模糊法律术语。如果按国际通行的解释,“不以营利为目的”的基本意思其实是很清楚的。那就是组织的举办者或管理者不得分配盈余(哪怕是适度分配),资金运作必须服从于组织的公益使命,用于自身的建设与发展。而不是说,这个组织的参与人或管理者就不能有工资收入而都是义务和志愿服务,也不是说它不能收费或不能有盈余,或者不在乎收益、成本和效率。总之,“不以营利为目的”是一个内涵清晰、指向明确、分类有效的标准。2.营利性民办学校依据“不以营利为目的”的分类标准,民办学校可以分为营利性和非营利性两类。但是,法律是否应明确允许营利性民办学校存在?这个问题目前在我国仍处于激烈的争论之中。反对营利性民办学校的理由主要有三个:一是为了保证教育的公益性。其实,营利性与公益性并不是一对必然矛盾,也不是相互对应的概念。教育事业的公益性并不必然要求开展这项事业的组织定位于公益法人或非营利法人,也并不必然决定民办学校的营利或非营利性质、办学的形式和人才培养的方式。很多时候,不仅公益性与营利性可以共存于一个组织之中,而且有时营利更强的机构,其公益性表现也常常更高。二是维护教育公平。有人认为,营利性民办学校会导致学费进一步上涨,从而会影响到一般工薪阶层或家庭困难子女的公平入学机会。其实这是没有区分公平对象的笼统结论。理论上看,现代教育公平通常包括平等倾向的“同一性公平”和自由倾向的“多元性公平”,作为其实现途径,在政策上需要使用以补偿政策为代表的平等倾向策略与以选择政策为代表的自由倾向策略。一个国家和地区的民众对这两种公平诉求的强烈程度可能会在不同时段交替出现,因此不能用“同一性公平”否定“多元性公平”。营利性民办学校的存在,主要满足的是“多元性公平”。三是担心营利性民办学校为了单纯追求利润而降低办学成本,从而影响教育教学质量。这种可能性是存在的,因此要求政府必须同时建立学校认证制度、监管制度、预警制度,防止一些营利性民办学校的短期办学行为,规避可能出现的办学风险,进而保持学校的稳定与持续发展。不过我们认为,教育服务的同质性比较强,在公办学校、非营利性民办学校同时提供教育服务的情形下,高利润、低质量的营利性办学不可能长久。另外,我们要重新审视教育质量的评价标准。对于能够适应市场动态需求的营利性民办学校,不能继续套用传统指标,而应采用学生满意程度、课程保持率、课程完成率以及就业能力增强度等新的评价指标。在世界范围内,尽管还没有发现一个国家或地区把整个教育都当作完全可以营利的产业,但营利性私立学校却是一个不以法律是否允许为转移的客观存在,包括美国、日本、巴西、智利、荷兰等国家都不同程度地存在着营利性私立学校。所以,不应在法律上强制要求所有民办学校都必须走非营利模式这一条路。如果只有唯一选择,就难免导致一些“伪装的”非营利私立学校通过各种手段变相达成营利目的。巴西就遭遇过这种问题,由于过去只允许非营利性私立高校存在,使得巴西私立高校举办者变换收益分配形式来获利,最后导致政府在20世纪90年代不得不同意建立合法的营利性高校。因为他们认为,纳税的营利性高校胜过假冒的非营利性高校。可以说,允许营利性民办学校存在,这是我国《教育法》等法律未来修改时需要重点考虑的问题。3.非营利组织管理目标的模糊性诚如前面论证的,世界上一些国家或地区是允许营利性私立学校存在的,但它们并不是主流。因为从理论和经验证明,非营利模式对于私立学校的长期持续发展、保证受教育者权益等有相当正面的影响。所以从纵向看在我国历史上、从横向看在世界许多国家和地区里,大多数私立学校都采用非营利的捐资方式举办,私立学校的主体严格定位于非营利组织。这样,我们基本构建了营利性与非营利性民办学校同时存在、非营利性民办学校占主导的分类管理目标框架。但是,结合我国教育捐资逐年下降的国情,很多人怀疑未来是否具有大规模非营利办学的条件。这种观点实际上源于对非营利办学模式的误解。非营利组织并非都要由捐款来维持。2003年,约翰·霍布金斯“非营利部门比较研究项目”的调查表明,包括志愿服务,32个被调查国家的非营利部门接受的支持资源里收费(fees)平均占42.4%,慈善捐赠仅占30.4%,其中收费占整个收入的比例超过60%的有7个国家,有的甚至高达74.7%(墨西哥)。如果排除志愿服务,收费占总收入的比例则会更高。非营利的本质是禁止学校“分钱”,而不是“挣钱”。所以,鼓励民间能用基本的启动资金进行非营利模式办学,并通过收取学费“以学养学”,同时制定相应的税收政策激励社会向民办学校捐资,形成一种非营利模式占主导的民间办学态势并不存在经费障碍。三、基于分类管理的民办学校改革措施将民间组织进行营利性和非营利性分类管理,在医疗卫生领域和科研领域的体制改革中已经明确引入。文化领域虽没有明确的政策,但国家相关研究报告已有所反映。在教育领域试点实行分类管理的政策,不仅是解决民办学校自身问题的需要,更是民办非企业单位制度整体改革的趋势。但是,达到分类管理的目标不是一蹴而就的事,其中特别重要的工作是完善和修订不协调、不一致的法律法规。1.对非营利民办学校的操作要求更加明确未来应通过《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》的修订或《学校法》的制定,一方面肯定营利性民办学校的存在,另一方面严格非营利性民办学校的运作规程,从而更明确地把两类民办学校的设置标准、资格认证、举办者角色、筹资体制、运行或管理模式等分类规范,让民办学校的举办者自己选择办学方式。这样,既可增加举办者的选择权,更重要的是有助于适用于民办学校各项配套制度的建设和完善。2.非营利民办学校的“上位规则”组织性质模糊化在科技、卫生、文化领域的民办非企业单位中不同程度地存在。所以,要实现民办学校分类管理,还应考虑修订完善非营利组织的法律法规。比如,与《公司法》相对应,未来应考虑制定统一的《民间非营利组织法》,明确非营利组织的组织性质、入门标准、运行与解散的基本程序及其税收优惠,从而为非营利性民办学校的规范运作提供“上位规则”。在税收法律方面,目前我国还没有形成比较统一、完善的非营利组织的税收体系,部分优惠政策还比较陈旧,甚至还存在一些阻碍向非营利组织捐赠的因素。例如,企业对公益事业的捐赠只有对特许的社团或基金会的捐赠才可以获得税收减免,这样导致向非营利性民办学校捐赠的企业往往不能享受税收优惠;此外,目前也还存在按是否为财政拨款或属国有机构改制单位的标准来决定能否享受税收优惠的政策,公办学校享受的很多政策不适用于非营利性民办学校。这些都会严重制约民办学校的经费来源。因此,要实现分类管理,当前更重要的是建立合理税制,明确税收优惠政策,才可能使真正意义的非营利性民办学校发展壮大。3.激励民商会计人员的立法或修改民办非企业单位法人出现的历史较短,制度还不完善,而且也没有在《民法通则》中获得合法地位。我国民法只规定了机关法人、事业单位法人、企业法人和社会团体法人,没有设定民办非企业单位法人。所以从长远看,要保证民办学校分类管理得以顺利实施,还依赖于在更高位次上制定《民法典》或修改《民法通则》,把非营利法人与营利法人明确划分出来,以