城市总规中“四区”划定方法

#城市总体规划中“四区”的划定方法研究【摘要】在分析总结国内外有关建设区域和限制建设区域的研究进展、城市规划编制案例和城市管理实践的基础上，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》及城乡规划相关法律法规，提出现阶段各城市“四区”划定和空间管制工作具有长期性、地区差异性和时效性三大特征，确定“四区”划定应重点在城乡规划体系中的城市总体规划编制阶段，最后提出该阶段“四区”划定的原则、方法、限制性要素及分区、成果要求，为城市总体规划编制工作提供技术借鉴。【关键词】禁止建设区，限制建设区；适宜建设区；已经建设区。研究背景随着城镇化进程的推进，非农经济对土地的巨大需求使得农地农用，自然资源合理利用，生态环境保护成为土地利用的重要目标，许多国家已建立空间管制制度来引导开发建设行为，虽然各国政治制度、经济发展水平和自然资源状况等条件不同，空间管制的实施范围，强度和作用也各具特点，但多数国家和地区均经历了从仅管制城市建设用地转向管制区域用地①，城市建设区从严格的指标管理转向战略性和鼓励性管理②，非城市建设区从保护个体资源转向保护整体性生态环境③，实施手段从严格的法律法规控制转向法律法规为主和经济杠杆引导④的制度演变历程。中国正处在快速城镇化时期，到2020年将新增2.2－2.5亿左右城镇人口（建设部，2006），城镇人口的快速增长将引发对建设用地的巨大需求。但中国也是一个资源相对不足，生态环境脆弱的国家，城镇周边的优质农田，生态敏感地区不应该也不可能完全转化为建设用地。在此背景下通过城乡规划来划分建设用地和非建设用地，保护农田和自然资源，保障公共安全、引导开发建设，是一个迫切的、重要的研究课题。2002年建设部颁布实施的《城市规划强制性内容暂行规定》明确将“省域内必须控制开发的区域”和“市域内必须控制开发的区域”作为省域城镇体系规划和城市总体规划的强制性内容，建设部于2006年4月1日实施《城市规划编制办法》要求中心城区“划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已经建设区”（以下简称“四区”，2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》，要求城市总体规划和镇总体规划中要明确“禁止、限制和适宜建设的地域范围”，目前，“四区”划定已成为城市总体规划编制的重要工作内。近年来各地编制城市规划在“四区”划定方面进行了大师有益的探索，如《北京市城市总体规划（2004－2020）》提出了“禁止建设区，限制建设区和适宜建设区”概念，在城市总体规划编制中开创了建设限制分区实践的先河，深圳市于2005年11月颁布《深圳市基本生态控制线管理规定》，对非建设区进行全面严格规划管理制度，北京市编制了《北京市限建区规划（2006－2020）》，在详细规划层面进一步细化空间管制地区和管制要求。但由于现行法律法规的规定较为原则，在规划编制中存在诸多争论，特别在“四区”的定义，管制要求，划定的空间层次，划定的标准等方面。为保证城乡规划编制的科学合理性，有序引导城乡建设，本文在上述研究基础上⑤探索和建立城市总体规划编制中“四区”划定的技术方法。适用范围和划定原则规划层次和适用范围依据《城乡规划法》和《城市规划编制办法》相关条文要求，在法定城乡规划体系中，省域城镇体系规划必须明确禁止建设区。城市规划中的总体规划阶段应是“四区”划定的重点阶段，详细规划、分区规划、近期建设规划阶段应落实“四区”。镇总体规划中“四区”划定可参照城市总体规划执行，有条件编制的乡规划和村庄规划，宜落实“四区”。其中，“城市”指按国家行政建制设立的市、县人民政府所在地镇的总体规划编制中“四区”划定可参照执行。基本认识工作的长期性首先，“四区”本质上是土地开发权的管制，涉及到多方面利益博弈，实际操作中是长期艰难的，以具有立法权和较高城市管理水平的深圳市为例，从“全市应保留1100km2左右非建设用地”的概念提出，到“清退现状一级水源保护区内违法建设”的操作试点花了近5年时间，而管理目标却是逐步收缩⑥折射出实际操作中的艰巨。其次，国内“四区”工作开展时间短，管理经验较为薄弱。《珠江三角洲经济区城市群规划（1995－2010）》是国内较早提出土地分区发展的规划，至今不过10多年时间，目前国内能在较大比例尺（如北京限建区规划以1：500比例尺制图，得到近30万个斑块）甚至地理坐标上（如深圳市基本生态控制线）清晰界定“四区”的城市为数不多，而能正式进入规划管理操作的城市更少。地域的差异性我国各城市的资源禀赋，辖区面积，中心城市辐射带动能力，城乡联系程度，基础资料完备程度等千差万别，在已有案例中，市域面积从1952km（深圳），2475km?（淮南）到15285km?（玉溪），城乡建设用地占市域面积比例从不到5%（包头）到38%（深圳），城市管理水平从精细（深圳市每3个月进行一次遥感监测用地变化）到粗放（玉溪市的自然保护区无法确定界线）等，城市的差异决定了“四区”划定空间深度的可能性和必要性不同。界线的时效性“四区”是城市建设管理的前提和依据，但“四区”界线不是永久不变的，作为城市总体规划编制内容之一，其时限应与城市总体规划的规划期限一致，在实际管理中要处理好长期性与时效性的关系。如目前已划定的基本农田保护区多是到2010年或2020年，但部分省市的城市总体规划是以2030年为规划目标年，某些限制要素是由城市规划划定的，应随规划修编而调整，如城镇绿化隔离地区。划定原则依法划定：“四区”涉及到多方面利益博弈，具体地域范围的划定应慎重，特别是禁止建设区管制严格，范围应依据相关法律法规划定。科学编制：限制建设区和适宜建设区关系到城镇建设用地选择，宜通过空间增长边界研究来确定具体范围，必须强调规划编制的科学性和合理性。因地制宜：在确定“四区”划定的基本要求时，鼓励有条件的城市因地制宜地调整“四区”划定的深度和广度。“四区”定义和管制要求根据现行法律法规要求，“四区”重点管制城镇建设行为，其具有一定规模，对生态环境，历史文化、公共安全的影响程度大，应在城乡规划指导下进行。而单个建设行为应依据法律法规、规划或者环境影响评价等来决定是否建设⑦在上述认识的基础上，笔者对“四区”作出如下定义。禁止建设区禁止建设区是范围依法确定，区内严格禁止城镇建设及与限建要素无关的建设行为的地区。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的，以划拔方式提供国有土地使用仅的建设项目，确实无法避开禁止建设区的，必须经法定程序批准，必须服从国家相关法律法规的规定与要求。禁止建设区有3方面内涵，一是范围依法划定；二是区内严格禁止与限建要素无关的建设行为，如自然保护区缓冲区内禁止与科学研究观测无关的建设行为；三是特殊的建设行为需要经过法定程序批准，并服从法律法规的规定与要求。其中特殊的建设行为包括交通、市政、军事设施等，但不应包括村庄住宅建设，禁止建设区内的农村居民点应择期搬迁。限制建设区限制建设区是范围依法或由城乡规划确定，区内原则上禁止城镇建设的地区。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目在控制规模，强度下经审查和论证后方可进行。限制建设区也有3方面内涵：一是范围依法或由城乡规划确定，如城镇组团隔离地带和区域绿地划为限制建设区，而其范围是根据城乡规划确定的；二是区内原则上禁止城镇建设，城镇建设应在适宜建设区内进行；三是必要的建设行为在控制规模，强度下经审查和论证后方可进行，如交通、市政、军事设施的农村住宅等应经过一定程序方可进行，如必须有建设部门的选址意见书和乡村建设规划许可证、土地部门的国有土地使用证等。适宜建设区适宜建设区是范围应城乡规划确定的空间增长边界或规划建设用地内、城镇建设应依照城乡规划进行的地区，建设用地总量必须严格执行土地利用规划要求贯彻保护耕地的国策。适宜建设区的内涵包括：应是可以进行城镇建设地区，应位于城市、镇、乡及村庄规划确定的空间增长边界或者规划建设用地范围内，在保持建设用地总量不变的情况下，可设立一定程序来调整具体的建设用地边界，或者采用空间增长边界与土地利用规划协调，增加规划弹性。已经建设区已经建设区是已有的城镇建设用地地区。划定方法在城市总体规划中，“四区”划定应与用地布局方案同时划定，互为前提。因为“四区”中，禁止建设区应是客观前提，但限制建设区，适宜建设区都与用地布局方案密切相关。如限制建设区内的城镇组团隔离绿地是由用地布局结构决定适宜建设区是根据空间增长边界或规划建设用地决定。城市总体规划编制中“四区”划定工作宜按下列程序进行（图1）

第三步，确定规划城市建设用地或空间增长边界，划定适建区第一步划定已建区依程序调整具体用地边界在保持建设用地总量不变的情况下，可第四步划定限建区第二步划定禁建区第二步划定禁建区第三步，确定规划城市建设用地或空间增长边界，划定适建区第一步划定已建区依程序调整具体用地边界在保持建设用地总量不变的情况下，可第四步划定限建区第二步划定禁建区第二步划定禁建区⑴收集分析相关基础资料⑵根据现状城镇建设用地图识别并划定已经建设区⑶根据相关法律法规划定禁止建设区⑷根据相关法律法规，用地评价等划定部分限制建设区⑸研究空间增长边界，确定城市建设用地，并据此划定适宜建设区和限制建设区,在保持建设用地总量不变的情况下，可设立一定程序调整建设用地边界。5限制要素及分区5.1相关法律法规要求整理我国现有法律体系，限制城镇建设地域的法律法规有18项法律和8项法规规章⑧对于大部分城镇建设限制地域，现有法律法规已有明确范围界定要求和相应管制措施，但在实际操作过程中：第一，限于技术实力和管理水平，各城市基本不可能有现成的，所有的界线来供城市总体规划直接使用，需要规划人员与相关行政主管部门综合确定；第二，各行政主管部门多从本专业角度提出限制建设行为的范围和措施，从城市发展角度来看，可能出现范围矛盾，管制措施过严或过粗等；第三，现有法律法规留给各城市较大的行政裁量权，具体建设行为各城市甚至同一城市同类事件管制程度不一，显待协调。因此，城市规划最根本的是发挥综合协调作用，在充分与各行政主管部门协商的基础上，搭建统一平台，依据城市总体规划布局方案整合现有范围和措施，形成统一空间管制体系，并力争上升到地方行政法规或者规章，从而推进“四区”划定和空间管制发挥实际管理作用。限制性要素及分区城市总体规划编制中“四区”划定的限制性要素可以表1为基础，结合地方相关法律法规来划定。成果要求在目前已有的规划成果中，“四区”划定的空间层次争议很大，关键是用地全覆盖且用图纸表达的“四区”，应在哪一空间层次划定？有在市域划定的，如淮南，有在规划区划定的，如北京、深圳、合肥、中山、温岭、连云港、苏州、安阳，有在中心城区划定的，如包头、襄阳。依据《城市规划编制办法》，市域城镇体系规划应当确定生态环境，土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施，中心城区规划应当划定“四区”。根据《中华人民共和国城乡规划法》和相关学者的解读（石楠，2008）（表2），建设用地是城乡规划行政许可的授权范围。规划区是法律特别授权区，立法机关向城乡规划主管部门授权，允许其在该地域范围内行使城乡规划管理的行政权。允许其对于内部的建设活动是否符合《中华人民共和国城乡规划法》，是否符合城乡规划进行管辖。因此，规划区是规划管理部门重要的管理地域，要在规划区颁发选址意见书、建设用地许可证、建设工程许可证和乡村规划建设许可证，在规划区提出规划设计条件，许可临时建筑，审批地下空间、完成竣工验收。但在现行的编制办法中，对规划区没有明确的规划编制要求和内容，缺乏技术管理支撑。故笔者认为，应以规划区为核心图纸和文件明确划定和表达“四区”范围。据此，城市总体规划编制中“四区”划定工作的基本要求是：应在规划区图纸和文件明确划定和表达“四区”范围，特殊的城市可在市域或中心城区图纸和文件明确划定和表达“四区”范围。一般城市应在市域文件确定“四区”或者提出限制性要素的管制要求，图纸可示意性的表达禁止建设区或者重要的限制性要素。具备以下条件之一的城市宜在市域图纸和文件明确划定和表达“四区”范围：⑴城市发展与市域城镇关联度高，需合理布局各城镇；⑵城市与乡村建设密集，需统筹安排市域用地。一般城市应在规划区文件和图纸明确划定和表达“四区”范围。中心城区较小且规划区过大的城市，宜在规划区文件确定“四区”，在中心城区图纸明确划定和表达“四区”范围。结语讨论城市总体规划编制中“四区”划定的技术路线，必须认识到“四区”划定的空间管制是一项长期艰巨的工作，现阶段“四区”尙处于规划编制探索阶段实际规划管理开始起步，而且各城市差异很大，“四区”划定的深度和广度千差万别。基于此，本文得出以下结论。⑴在法定城乡规划体系中，“四区”划定应以城市规划的总体规划阶段为主，其中“城市”指按国家行政建制设立的市，县人民政府所在地镇的总体规划编制中“四区”划定可参照执行。⑵城市总体规划编制中的“四区”划定和空间管制，应遵循“依法划定、科学编制、因地制宜”的原则。⑶“四区”划定方法，应先根据用地现状和法律法规划定已经建设区和禁止建设区，然后通过研究空间增长边界确定城市建设用地，划定适宜建设区和限制建设区，在保持建设用地总量不变的情况下，可设立一定程序调整建设用地边界⑷“四区”划定成果的基本要求是，应在规划区图纸和文件中明确划定和表达“四区”范围，特殊的城市可在市域或中心城区图纸和文件明确划定和表达“四区”范围。

表1四区划定中的限制性要素及分区要素类型限制性要素禁止建设区限制建设区资料所在部门生态环境类限制性要素河湖湿地河流、江河、湖泊、运河、渠道、水库等水域水滨保护地带（滨河带、水库周边地带）水利风景名胜区特级保护区，一级保护区二级保护区、三级保护区建设森林森林公园内的珍贵景物，重要景点和核心景区森林公园其他地区，林地（包括防护林、用材林、经济林、薪炭林，特种用途林）林业自然保护区核心区、缓冲区实验区环保耕地基本农田一般农田国土绿色廊道城镇绿化隔离地区，区域绿地规划园林海洋保护海洋自然保护区、海滨风景名胜区，重要渔业水域及其他需要特别保护的区域海滨保护地带海洋环保渔业资源利用类限制性要素矿产资源矿产资源密集地区国土文物文保单位保护范围文保单位控制地带文物地下文物埋藏区历史文化保护区文物规划地质遗迹地质遗迹一级保护区地质遗迹二三级保护区国土地质公园国土水资源饮用水水源一级保护区饮用水水源二级保护区，饮用水水源准保护区环境水利水工程保护范围中心城外地区地下水超采区水利公共1?1安土类限制性要素地质环境地质灾害危险区地质灾害易发区国土工程建设不适宜区工程建设适宜性差区勘查大于25度的陡坡地水土流失重点治理区水利地震活动断裂带地震环境卫生工程设施防护垃圾焚烧场防护区垃圾填埋场防护区环卫粪便处理厂防护区环卫堆肥处理厂防护区环卫危险口口仓库安全防护区危险废物处理设施防护区环卫安监城市污水处理厂防护区市政基础设施防护公路及公路建筑控制区交通铁路设施用地铁路设施保护区铁路变电设施用地、输电线路走廊和电缆通道电力设施保护区电力广播电视设施保护区禁止建设区广播电视设施保护区控制建设区广电移动机场净空保护区民航洪涝调蓄行洪通道、防洪规划保留区、防洪工程设施保护范围重要蓄滞洪区，一般蓄滞洪区、蓄滞洪保留区，洪泛区水利噪音污染防治机场噪音控制区环保公路环境噪声防护区铁路环境噪声防护区轻轨环境噪声防护区军事设施军事禁区，军事管理区军事设施保护区军事

表2《中华人民共和国城乡规划法》关于规划区与行政区域关系界定规划区概念的适用范围涉及的空间区域法律条款领域行为规划区行政区域法律管辖制定和实施规划VV第二条第一款建设活动V规划行政权力规划编制城镇体系活动VV第二条第三款城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划V第二条第三款规划实施选址意见书VV第三十六条提出规划条件V第三十八条第四十条规划建设用地许可证V第三十七条第三十八条规划建设工程许可证V第四十条乡村规划建设许可证V第四十一条临时建筑（许可）V第四十四条地下空间（规划审批）VV第三十三条竣工验收（规划条件核查）V第四十五条表格来源：石楠，论城乡规划管理行政权力的责任空间范畴一一写在《城乡规划法》颁布实施之际，城市规划，2008年第2期P11。注释：如美国20世纪初以区划法管制城市建设用地，1960年代始以增长管理制度控制城市规模和保护自然资源。台湾地区于1939年以《都市计划法》编定城市土地使用，1974年以《区域计划法》编定非都市土地使用，1997年以《国土综合发展计划法》统一管制所有土地。对城市建设区管理国际上最普遍的制度是区划法。随着城市建设资金由政府为主向开发商为主的转变、公民权利意识增强和全球化下发展竞争需求，区划法导致的不同土地用途利益差别巨大、分区管制措施僵化和变更程序冗长、阶层分隔等问题日渐突出，各国区划法开始朝着增加灵活性、允许使用土地的各方谈判方向发展。如美国采用奖励分区、示范分区、规划单元开发区等总量控制措施；台湾地区以弹性的总量控制发展许可制度来应变等。对非建设地区管理早期的例子是通过划定边界来阻止大城市无序蔓延，保护重要的自然资源和生态敏感区，如英国在《大伦敦规划》中设立的环形绿带以及根据《乡村法》设立的乡村公园。但随着跨行政界限的环境污染日益突出，生态问题技术日益复杂，以及居民对休闲游憩的要求等，社会各界逐渐认识到：一是要整体性的保护自然资源、农业用地，应建立具有栖息地、农地、森林、文化遗产保护以及提供休闲资源功能的综合保护网络(BenfieldandTerris,2001);二是保护开放空间与引导开发需要从整个区域协调进行，相应政策法规的实施可以帮助将开发引向适合开发的地方而保护生态敏感的环境。一般而言，在划定为非建设区的地区，必须强调法律法规同步设置。而在建设区域，要重视经济杠杆的引导，如利用公共资本投资来引导适当地区的开发、额外收费的使用、转让开发权等。本文研究基础来自两部分，一是中国城市规划设计研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、深圳市城市规划设计研究院近年来通过纲要审查的部分规划成果，共17个城市，包括直辖市北京、天津、副省级市深圳、广州、成都长春，地级市襄樊、包头、苏州、安阳、淮南、濮阳、郴州、海口、合肥、中山，县级市温岭;二是深圳基本生态控制线、北京限建区规划以及结合总规对相关规划主管部门的访谈。《深圳市基本生态控制线管理规定》（2005年）第