不作为行为的行政诉讼问题研究 法学专业

不作为行为的行政诉讼问题研究【摘要】行政诉讼是我国“依法治国”战略的重要组成部分，但目前我国行政诉讼体系还不够完善，与“法治政府”建设要求不相适应，特别是由于不作为行为而引起的行政诉讼难的问题十分突出，如何解决行政诉讼过程中出现的问题，是“依法治国”战略的重要组成部分，需要引起重视。对于为作为行为的行政诉讼体系建设，尽管与过去相比取得了一定的成效，但由于方方面面因素的影响，我国在行政不作为行为行政诉讼方面仍然存在律体系不够健全、司法环境不够理想、整体撤诉率比较高、执行难的情况突出的问题。需要坚持“问题导向”，就如何推动行政不作为行为行政诉讼的深入开展，重点在完善法律体系、优化司法环境、强化办结工作、狠抓诉讼执行等方面取得突破。【关键词】行政管理；行政不作为；行政诉讼；运行模式引言虽然行政诉讼法已经实施近30余年之久，但行政不作为诉讼作为一种的新型的诉讼类型仍旧处于缓慢的增长态势，并且因为经济发展水平的差异和公民法制意识、法治观念的差异等其他原因导致各地行政不作为诉讼的无论受案数、案件类型等在共时上均呈现地区性的巨大差异与垂直分化总之，行政不作为诉讼在整体上还处于生长期的初级阶段而在缓慢的发展并因各地情况不同而导致内部呈现巨大的垂直性差异与分化。由于行政机关和行政人员缺乏契约精神所致，现代行政管理高度重视契约精神，但由于一些行政机关和行政人员还没有把这种契约精神上升到战略层面，因而在执行行政合同的过程中出现了偏差，甚至由于行政机关和行政人员具有天然的“优势”，由于违背契约精神而损害老百姓利益，必然会出现行政不作为行为，而由于政府行政观念仍然受到一定的局限，对行政诉讼没有给予深刻的认识，因而在行政不作为行政的行政诉讼方面仍然面临很多困境，必须对对行政不作为的原因和危害进行深入的分析，在基础上梳理行政不作为行政行政诉讼存在的诸多问题和不足，通过有针对性的提出解决对策，可以有力的推动行政不作为行政诉讼的深入开展，既有利于推动“法治政府”建设，而且也可以解决行政不作为行为行政诉讼难的问题。一、行政不作为的内涵、原因和危害分析和研究行政不作为的行政诉讼问题，首先应当对行政不作为的内涵、原因以及危害进行简要的研究和分析，这将有利于在分析和研究行政不作为的行政诉讼问题过程中更具有理论支撑性，进而分析行政不作为行为诉讼问题更具有系统性和针对性。（一）行政不作为的内涵从表面来看，行政不作为是行政机关在维护公共利益和履行行政管理职责过程中的渎职行为。但深入分析行政不作为行为，与过去相比已经有了一定的不同之处，特别是既有具体行政不作为，也有抽象行政不作为，但归根结底都属于一种渎职行为，是对本应该开展的行政管理工作以及维护公共利益工作的不作为，甚至一种阻碍现象[1]。（二）行政不作为的原因深入分析行政不作为行为产生的原因，尽管涉及到方方面面，既有客观因素，也有主观因素，同时也还其他方面的因素，但归结起来，导致行政不作为的原因，最重要的就是由三个方面所致：一是行政机关和行政人员法律意识不强，特别是对法律规定的作为义务没有进行深入的研究和学习，有的存在主观上不作为的现象，有的是由于缺乏对法律法规的深入研究导致客观上不作为，比如法律法规要求行政机关在不得向公民乱收工本费，而行政机关若乱摊派费用则违法了其自身的作为义务；二是行政机关和行政人员缺乏自我约束意识，其中最突出的表现就是一些行政机关和行政人员在开展行政管理工作的过程中，没有将人民群体的利益放在首位，而是出现了“部门利益”和“个人利益”至上的意识，因而在作为方面出现了懈怠，比如公安部门内部出台的便民口号要求“有警必接，有险必救”，那么一旦对外公布即发生自我约束性的法律效力，也同时意味着无论风吹雨打，公安部门必须本着言行一致的原则出警，否则即构成了行政不作为；三是行政机关和行政人员缺乏契约精神所致，现代行政管理高度重视契约精神，但由于一些行政机关和行政人员还没有把这种契约精神上升到战略层面，因而在执行行政合同的过程中出现了偏差，甚至由于行政机关和行政人员具有天然的“优势”，由于违背契约精神而损害老百姓利益，必然会出现行政不作为行为[2]。（三）行政不作为的危害行政不作为行为具有较大的危害性，特别是在当前我国大力推动法治政府和服务型政府的过程中，行政不作为行政更具有很强的危害，不仅损害行政机关的形象，而且也会导致老百姓的利益受损，更使行政机关的公信力和权威性受到挑战。一是行政不作为直接侵犯了公民的合法权益，行政机关的行政不作为将导致民众的合法权益受损，若没有法律制度的救济，不将行政不作为纳入司法审查显然有悖于依法治国的方略，因此行政机关的行政不作为直接侵害了公民的合法权益，并且需要得到法律框架内的保护与救济；二是行政不作为助长了官僚主义、形式主义的机关陋习，违反了依法行政的基本原则，是对官僚主义和形式主义作风的法律概括和抽象，官僚主义和形式主义的法律本质就是不作为，是行政机关没有运用好法律赋予其的职权为民众办实事，为人民服务；三是行政不作为损害了行政机关的威信与信誉，有损政府在民众心中的形象，尽管行政不作为行为属于少数，但影响极坏，特别是在当前我国“八项规定”深入实施的大背景下，一些行政机关为了少担责任和不担责任，能办的事不办，能顺利办的事不能顺利办，都会导致政府形象受损，消解了行政机关的威信，同时也不利于树立政府在人民群众心目中的良好形象[3]。由于行政为作为行政在一定程度上存在，直接制约了政府行政效率，特别是由于政府拥有强大的资源优势，这也给行政不作为行政诉讼带来了讨论制约和挑战，因而如何更好的破解当前行政不作为行为行政诉讼问题应当得到重视。二、我国行政不作为行为行政诉讼的基本现状随着《中华人民共和国行政诉讼法》的不断深入实施，使我国行政诉讼工作步入了规范化的服务台，而且也有很多行政不作为行为行政诉讼案件得到了处理，极大的推动了行政诉讼的深入开展。深入分析我国行政不作为行政行政诉讼的基本情况，主要有以下几个方面。（一）行政不作为行为行政诉讼得到高度重视自1990年我国颁布实施《行政诉讼法》以来，我国对行政诉讼工作的重视程度越来越高，特别是自我国提出法治政府和服务型政府之后，更加重视“依法行政”，因而对行政不作为行为的诉讼也得到了更大的重视。从总体上来看，我国针对行政不作为行为行政诉讼的法律环境不断优化，而且对老百姓的行政诉讼行为也给予了支持，特别是一些行政机关也能够发挥自身的积极作用，高度重视行政诉讼工作，并且通过一些典型案件，加强对行政机关和行政机关工作人员的教育和培训。党的十九大提出了“以人民为本”的理念，并且对行政管理工作进行了深入的改革，特别是各级人民法律也进一步增加了行政不作为行为行政诉讼案件的受理力度，有力的促进了行政不作为行为行政诉讼工作的开展，并且不断取得新的成效，老百姓开展行政不作为行为行政诉讼也步入了法治化、科学化和规范化的轨道[4]。（二）行政不作为行为行政诉讼案件持续上升在我国大力实施“依法治国”战略的形势下，人们的法治意识不断提升，尽管自1990年我国分布实施《行政诉讼法》以来，直到2010年，我国的行政诉讼案件仍然相对较少，这其中至关重要的就是人们的法治意识不强，尽管有很多行政不作为行为，但老百姓也只能忍气吞声。但自2010年以来，特别是自党的十八大再次将“依法治国”上升到战略层面，并且提出了建设法治政府和服务型政府、推进司法公平等一系列举措之后，我国的行政诉讼案件不断增加。根据最高法的统计数据显示：2013年我国各级人民法院受理的行政不作为行为行政诉讼案件为17.54万件，比2012年增长了11.2%，2017年则达到了32.84万件，比2016年增长了24.8%，呈现逐年上升的态势[5]（如图1）。图12013年至2017年我国行政不作为行为行政诉讼案件增长情况数据来源：最高法官方网站从图1可以看出，随着人们法治意识的不断提升，特别是随着国家对行政不作为行为行政诉讼工作越来越重视，伴随着法治政府和服务型政府、司法公正等一系列法治思维的形成，行政不作为行为行政诉讼案件呈现上升的态势，表明我国在行政不作为行为行政诉讼方面步入了新的发展轨道。（三）行政不作为行为行政诉讼体系日益完善健全和完善的行政不作为行为行政诉讼体系，是确保行政不作为行为行政诉讼工作深入开展并取得实效的重要基础和保障。随着我国《行政诉讼法》的深入实施，我国在形成了相对较好的行政不作为行为行政诉讼法律和制度体系之外，其他相关的工作体系也在不断完善，特别是我国在司法解释方面形成了良好的运行体系，同时我国还建立了行政诉讼和解制度，行政不作为行为的行政审判体制、行政诉讼受案范围、原告资格、被告和第三人、证据制度、起诉与受理、诉讼程序、庭审改革等都取得了良好的成效。比如一些地方法院为了更好的推动行政不作为行为行政诉讼工作的开展，在庭审方面进行了改革，特别是从“服务”的角度建立了相对比较完善的制度，使行政不作为行为行政诉讼工作更有效的开展。由于我国在行政不作为行为行政诉讼体系建设方面给予了高度重视，这也直接推动了我国行政诉讼工作的深入开展，使其不断取得新的成效，但我国行政不作为行为行政诉讼仍然处于发展阶段，还有很多工作需要认真加以完善和解决。三、我国行政不作为行为行政诉讼存在的问题尽管从总体上来看，我国在行政不作为行为行政诉讼方面已经步入了新的发展阶段，特别是在我国大力实施“法治政府”和“服务型政府”的大背景下，伴随着我国对司法公正的高度重视，行政不作为行为行政诉讼更是得到了高度重视，但由于行政机关的特殊性，特别是行政机关具有很强的资源优势，这也直接导致我国行政不作为行为行政诉讼出现了一些不容忽视的问题，需要引起高度重视。深入分析我国行政不作为行为行政诉讼存在的问题，突出表现为四个方面。（一）法律体系不够健全尽管我国《行政诉讼法》对行政不作为行为行政诉讼具有一定的法律支撑，但行政不作为诉讼案件与普通行政案件相比，在诉讼主体、起诉期限、举证责任等方面具有其自身特点，而《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释对行政不作为诉讼的规定并不多，虽然对行政不作为的起诉期限、举证责任、判决方式等提供了基本规则，但对诸如确定和掌握行政诉讼受案范围、司法审查标准、判决形式的具体适用等，均没有明确具体的规定。对于行政不作为诉讼中的这些问题，从行政诉讼法立法阶段，到颁布之后乃至现在；无论是立法机关、行政机关、司法机关还是行政法学界，出于不同角度及各个层面，均存在着一些认识、理解上的差异抑或争议，因而在审理个案中，因欠缺审理依据而导致各地司法审判标准不一，对于更好的开展行政不作为行为行政诉讼工作具有一定的制约性，因而必须更加高度重视法律体系建设，努力使其更好的开展。（二）司法环境不够理想良好的司法环境，对于推动行政不作为行为行政诉讼工作具有极大的支撑性。尽管从总体上来看，随着法治政府和服务型政府的深入推进，而且我国也提出了维护司法公正的理念，使司法环境得到了进一步的优势，但针对政不作为行为行政诉讼的司法环境仍然不够理念。特别是从一些地方政府来看“法治观念”淡薄、长官意志浓厚、行政集权意识强烈的问题比较突出，甚至一些地方政府和政府部门由于长期存在的“官本位”思想，对政不作为行为行政诉讼缺乏深入的理解和认识，因而采取不支付的态度。许多公民对行政救济途径缺乏一般性了解，发生行政争议后，不知告、不会告、不愿告、不敢告的情况较为普遍，难以形成依法申请司法救济的理想环境。加之有些行政执法机关对自己做出的行政行为心里没底，怕当被告怕败诉，通过各种方式给相对人施加压力，使一些相对人怕起诉后遭到报复，今后可能会受到更为不利的影响，而对行政诉讼望而却步。还有一些地方法院由地与地方政府具有一定的关联度，人、财、物都由地方政府提供，因而具有一定的“依附性”，因而在审判的过程中，往往会出现倾向于行政机关的问题，加之一些政府机关通过“疏通”，更导致司法环境不优。（三）整体撤诉率比较高在我国行政审判实践中，撤诉率一直居高不下，撤诉成为行政案件结案的主要方式。行政审判中出现的撤诉，有一部分是被告变更具体行政行为或者是原告明知自己理亏而撤诉，如新余两级法院受理的5件行政不作为诉讼案件，均以被告履行了法定职责、原告撤诉结案。但更多的属于非正常撤诉。从当前我国行政不作为行为行政诉讼的整体情况来看，撤诉率较高的问题比较突出，比如从某地方法律受理的行政不作为行为行政诉讼案件来看，2016年共受理5842件行政不作为行为行政诉讼案件，但撤诉的案件高达3411件，占比为58.4%，已经超过了一半[6]。深入分析行政不作为行为行政诉讼撤诉率较高的原因，最根本的还是司法环境不优所致，特别是一些原告受到行政机关以及行政人员的威胁，导致不敢继续上诉，因而只能撤诉；还有就是一些行政机关和行政人员动员各种力量，诸如原告单位、原告亲属等等，做原告的思想工作，引导他们撤诉；甚至还有一些行政机关通过给予赔偿的方式时行“私了”等等。（四）执行难的问题突出“执行难”也是行政不作为行为行政诉讼存在的突出问题，从当前各级人民法律受理的行政不作为行为行政诉讼案件来看，普遍存在“执行难”的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第65条第3款第2、3、4项规定，对行政机关拒绝履行判决裁定的，人民法院可采取三条措施：一是在判决规定的期限内不履行职责的，从期满之日起，对行政机关按日处50元至100元的罚款；二是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议；三是对拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。但是这些措施都不具有执行的直接性，因而在司法实践中，判决责令行政机关限期履行，行政机关不依限定期限履行或久拖不作，人民法院对此仍无法执行。四、我国行政不作为行为行政诉讼的优化路径行政不作为行为行政诉讼是通过法律维权的重要手段，同时也是确保老百姓利益得到保障的重要法律基础，更加“依法治国”战略的题中应用之义。针对当前我国行政不作为行为行政诉讼存在的问题，要坚持“问题导向”和“问题意识”，采取更加积极有效的措施，推动行政不作为行为行政诉讼的深入开展。（一）完善法律体系健全和完善的法律体系，是确保行政不作为行为行政诉讼有效开展的重要制度保障，只有不断健全和完善法律体系，才能使行政不作为行为行政诉讼取得更好的成效。推动行政不作为行为行政诉讼步入良性发展的轨道，一定要更加重视法律体系建设。这就需要我国在未来开展行政不作为行为行政诉讼工作的过程中，要牢固树立“以人民为本”的理念，着眼于推动行政不作为行为行政诉讼步入“法治化”轨道，将其与“依法治国”战略结合起来，在《行政诉讼法》的基础上，建立专门的行政不作为行为行政诉讼法律法规和相关制度，比如可以制定《行政不作为行为行政诉讼管理条例》，再比如最高法也可以做出相应的司法解释，对行政不作为行为行政诉讼在法律上做出更明确、更具体、更有效的规定，同时也要提高行政不作为行为行政诉讼的法律位阶，进而为各级人民法院受理行政不作为行为行政诉讼案件提供支撑，同时也为老百姓进行行政不作为行为行政诉讼提供法律保障。（二）优化司法环境对于推动行政不作为行为行政诉讼来说，必须在优化司法环境方面狠下功夫，只有这样，才能使其取得更好的成效。要高度重视对行政机关和行政人员的教育和引导，特别是要着眼于培养行政机关和行政人员的“法治思维”和“法治意识”，强化行政机关对行政不作为行为行政诉讼的认识和理解，比如可以对行政机关“一把手”以及其他领导干部进行培训，使他们深刻认识到行政不作为行为行政诉讼的重要价值；再比如还要大力加强各级人民法律建设，使他们能够独立负责的开展工作。而更为重要的则是要加强司法体制改革，特别是对于人民法律来说，应当由过去的“平行管理”向“垂直管理”转变，人民法律的人、财、物都由上级法律负责，进而能够进一步提高地方人民法院的独立性，进而解决“依附问题”。优化司法环境还要大力加强法治宣传和引导，特别是要在媒体上加强行政不作为行为行政诉讼方面的引导，使行政机关、行政人员、老百姓都能够了解行政不作为行为行政诉讼。（三）强化办结工作从当前我国行政不作为行为行政诉讼的整体发展情况来看，尽管案件数量不断上升，但办结率相对较低。这就需要在这方面下功夫，最大限度强化办结工作，重中之重的就是要发挥各级人民法院的积极作用，特别是要在提升行政审判队伍的专业化水准方面下功夫，让行政审判骨干去行政机关参加培训教育获得必要的专业行政知识，或者直接去行政机关挂职锻炼以深入了解行政运作的基本原理与流程，获得必要的行政实务经验。另外，反向的思路也可以在行政实务专家进行择优选拔并集中培训法律知识并遴选到人民法院从事行政审判工作亦不失为是提高行政审判专业化水准和公信力的一种办法。要把各级人民法律办结行政不作为行为行政诉讼案件作为考核的重要标准，地方人民法院对这类案件的办结率应达到90%以上，各级人大应当加强对地方人民法律的监督，督促人民办法办结行政不作为行为行政诉讼案件。（四）狠抓诉讼执行“执行难”是制约行政不作为行为行政诉讼可持续发展的重要因素，对此应当给予高度重视。要想解决行政不作为行为行政诉讼“执行难”的问题，一定要采取综合措施。一方面，要对行政不作为诉讼的履行判决进行细化，依据案件的实际情况，对行政主体如何履行、怎样履行做出一个合理且有具备可操作性的细化判决，以从源头上根除行政判决流于形式的可能性；另一方面，要加大对行政机关执行情况的监督和检查，特别是对于地方党委和政府来说，应当把行政不作为行为行政诉讼作为行政机关的“一把手”工程，建立“一票否决制度”，如果行政机关对法律做出的审判没有执行，应当对行政机关的“一把手”给予批评、警告甚至行政处分，只有这样，才能提高行政机关的执行意识。结语通过对行政不作为行为行政诉讼问题进行全面、深入的分析，自1990年我国颁布实施《行政诉讼法》以来，我国行政不作为行为行政诉讼步入了新的发展阶段，而随着法治政府和服务型政府建设的深入实施，也为行政不作为行为行政诉讼创造了有利条件，使我国行政不作为行为行政诉讼呈现出一些新的特点，行政不作为行为行政诉讼得到高度重视、行政不作为行为行政诉讼案件持续上升、行政不作为行为行政诉讼体系日益完善，这也表明我国在“依法治国”建设方面取得了重要成效。但深入分析我国行政不作为行为行政诉讼的整体情况，尽管与过去相比不断取得新的进步，但在实施的过程中，仍然出现了一些问题和不足，而且也存在很多制约因素，主要是律体系不够健全、司法环境不够理想、整体撤诉率比