全球气候治理中的加拿大战略转变

全球气候治理中的加拿大战略转变

加拿大气候战略的历史及其启示2011年12月，联合国气候变化框架公约的第17次谈判（cop17和mop7）举行。会议最重要的成就是，通过了《京都协定》的第二个承诺期。这为国际社会在未来成功应对气候变化带来一线希望。但是,这线希望很快被蒙上一层阴影。2011年12月2日,就在德班会议刚刚结束之后的第二天,加拿大突然宣布退出《京都议定书》,成为第一个退出《京都议定书》的缔约方。为什么会突然发生这种变化?加拿大气候政策的变化是由什么因素决定的?这对国际气候谈判又有什么启示呢?冰冻三尺非一日之寒。简单回顾一下历史就会发现,其实加拿大在《京都议定书》下承诺的基于1990年水平减排6%的目标,早就被认为是“不可能完成的任务”。加拿大在2006年就曾宣布放弃履行《京都议定书》第一承诺期的减排目标,并在之后的国际谈判中扮演了“拖后腿”的角色,反对延续《京都议定书》。再往前深入回顾历史就会发现,加拿大曾经是全球环境治理的积极倡导者,在臭氧层消耗等全球环境问题治理上发挥了重要的领导作用。而且,加拿大从20世纪80年代末开始就曾一直积极倡导和组织气候变化问题的国际谈判,并在2002年克服种种压力批准了《京都议定书》,也曾获得了国际社会极高的赞誉。从较长的历史阶段来看,加拿大参与全球气候治理的态度这样一个巨大的转变,究竟是如何发生的呢?加拿大是西方最为发达的工业化国家之一。根据联合国发展署发布的《人类发展报告》,加拿大的人类发展指数自1980年以来一直稳居全球第四位,仅次于挪威、澳大利亚和冰岛。加拿大也是温室气体排放大国,约占全球温室气体排放的2%。据统计,2008年,加拿大温室气体排放总量在所有附件I国家中排名第五,仅次于美国、俄罗斯联邦、日本和德国;在全球各国中排放量排名第七,仅居上述四国、以及中国和印度之后。加拿大的人均排放位居世界前列,在主要排放大国中仅次于美国和澳大利亚。从这些方面来看,加拿大作为一个大国,在世界经济和应对气候变化方面都是举足轻重的角色。研究加拿大的气候战略具有重要的现实意义,特别是对于其他大国具有重要参考价值,同时,对于理解气候治理的历史与未来也是极其重要的方面。本文拟通过分析加拿大气候战略演变的原因,来探索大国参与全球环境治理的战略以及气候变化全球治理的方向。本文首先简要回顾了加拿大参与全球环境治理(尤其是气候治理)的过程,勾勒了其中关键性的里程碑性事件。接下来,介绍了解释一国参与全球环境治理的三种主要观点:建构主义、成本收益比较的利益分析以及制度决定论,并提出了其中存在的不足。其后,笔者基于国际政治经济学的分析框架,提出了一个新的“贸易—制度”二元分析框架,试图对加拿大的气候战略进行一种新的诠释。在第五和第六部分,我们根据上述框架对加拿大的国际贸易以及气候决策制度进行了深入的分析,挖掘了影响加拿大气候政策的关键因素。最后是总结。气候变化与“多元目标”的确立在全球环境治理的历史上,加拿大所扮演的角色一直都是非常引人瞩目的。在历史上,加拿大曾经非常重视多边传统,是多边制度和基于规则的国际秩序的强烈支持者。加拿大长期以来致力于推动国际环境合作,在全球环境事务中扮演着领导者的角色。特别是在20世纪八九十年代,加拿大成功地推动了多项全球环境议题的协议,尤其是在1987年推动签订了《控制消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》等。加拿大还是《生物多样性公约》秘书处所在地。许多著名的国际环境会议都在加拿大召开。加拿大人在不少多边环境机构中担任了领导职务,包括世界气象组织(WMO),联合国环境署(UNEP)和世界气候研究项目(WCRP)等。可见,加拿大积极开展环境外交,提升了国家形象,在环境领域扮演了与其经济和军事实力并不相称的世界领导者地位。在一定程度上,也许可以说加拿大代表了中等强国在世界舞台上发挥作用的一种模式。正如布热津斯基在分析日本的地位时所说的那样,因为地缘政治的因素,“由于争取成为地区性主导大国的目标行不通,而在没有地区基础的情况下要成为真正全面的全球性大国又不现实,那么自然的结论是,……稳妥地为自己确立一种独特而又有影响的全球性使命,成为推动真正国际性的、更加有效的机制化的合作的大国。”(1)在气候变化问题上,加拿大在早期确实曾扮演了非常积极的角色。最为突出的是,20世纪80年代加拿大在削减臭氧层消耗物质问题上取得了巨大成果,推动达成了《蒙特利尔议定书》。受此鼓励,加拿大政府在1988年6月气候变化刚刚受到国际社会关注之际,就积极组织筹办了一次重要的世界气候大会(“多伦多会议”),主题是探讨气候变化的科学以及政策含义问题。这次会议被称为第一次将气候变化作为核心议题的重大国际会议。也正是在这次会议上,国际社会第一次提出建议,要在国际协议中包括明确的全球削减温室气体排放的目标:在2005年以前削减20%的温室气体排放量。这也被称为“多伦多目标”(TorontoTarget)。在此次会上,加拿大最早提出了国际社会采取温室气体削减措施的倡议。在巴西里约热内卢召开的地球峰会上,加拿大同意到2000年削减温室气体的非强制性要求。而且,在1992年的选举中,自由党甚至还提出过“到2000年在1988年基础上减排20%”的政策,作为吸引选民的噱头。(1)加拿大是《联合国应对气候变化框架公约》的缔约方,分别于1998年和2002年签署和批准了《京都议定书》,承诺2008年到2012年在1990年排放水平的基础上减排6%。特别是在美国宣布放弃签署《京都议定书》的不利情况下,加拿大依然克服了重重阻力在2002年12月17日批准了《京都议定书》,受到了国际社会的高度赞誉。但是,加拿大在全球环境治理领域苦心经营的积极战略最终还是发生了改变。2006年哈帕领导的保守党政府当选上台后,宣布加拿大将放弃履行其在《京都议定书》的减排义务。这使得加拿大成为世界上第一个宣布放弃《京都议定书》履约的缔约方。相应地,加拿大在中期减排目标方面也开始进一步压缩力度。2006年加拿大提出,到2020年将以2006年排放量为基础减排20%。据估算,这只相当于在其1990年排放总量水平上减排3%,仅仅是《京都议定书》规定其义务的一半。2009年哥本哈根会议之后,加拿大又进一步将中期减排承诺改为在2005年基础上减排17%,倒退到和美国中期目标一致的程度。加拿大在温室气体减排方面改持消极保守立场,沦为国际气候谈判向前发展的障碍,对此国际社会也感到强烈的不满。自2007年到2010年的连续四年里,加拿大都被全球环境NGO联盟“气候行动网络”(ClimateActionNetwork)认为是最严重阻碍应对气候变化进程的国家,因而连续获得该组织颁发的“年度化石奖”(“FossiloftheYear”)。(1)昔日的环保领袖沦为国际舆论所认为的气候谈判中最消极参与的国家,显然,加拿大国际形象的这一变化非常巨大。在德班会议之后正式宣布退出《京都议定书》,似乎只是上述过程的一个并不太意外的结果。作为一个和欧盟类似的发达经济体,加拿大非但没有坚持成为全球气候治理的先锋和领导,反而最终成为“拖后腿者”(Draggers)。那么,为什么会发生如此巨大的逆转呢?加拿大气候政策的变化理解一国参与全球环境治理的战略选择,主要有以下三种理论观点。(2)首先是建构主义的视角。这种分析视角认为,多边合作的国际规范以及全球环境的整体性观念的发展,是推动一些国家克服利益阻力参与全球环境治理的重要因素。比如加拿大学者斯蒂文·伯恩斯坦(Bernstein)就认为,加拿大在2002年之所以能够克服巨大困难签署《京都议定书》,主要因素是多边谈判进程、兴起的全球环境规范、以及与更广泛的对外政策目标与压力的关联。(3)Harrison也认可国际规范的作用,不过他在解释加拿大与美国在签署问题上的差异时,认为加拿大国内的政治制度因素非常重要。(4)我们认为,一个国家参与全球气候治理,无论是积极的(比如欧盟各国)还是消极的(比如加拿大)国家,其背后的原因是多方面的。非物质方面的因素非常重要,比如包括国际地位和形象、道德和意识形态上的荣誉等。但是,物质方面的利益也许更为重要,尽管物质和精神两个方面的结合,能使战略制定更加成功。加拿大的案例分析将说明,即使是非常良好和珍贵的国际形象,在强大的利益面前也可能会黯然失色。建构主义视角固然有一定的解释力,但是在理解较长时期内的战略发展方面,其效果就较为有限了。这里有一个突出的例子。在哥本哈根会议期间,加拿大环境部网站曾专门发表声明,表示可能通过其他方式(比如通过国际碳市场购买俄罗斯及东欧国家的“热空气”)来履行京都议定书义务。这很大程度上可以理解为领导人在声誉压力下的反应。因为当时加拿大总理哈珀正在哥本哈根参会,受到了很大的舆论压力。但会后,加拿大非但根本没有继续讨论这一问题,反而将减排目标降低到与美国2020年承诺的减排量齐平。也许,加拿大提出所谓不排除拿出大笔资金购买“热空气”的考虑,不过是权宜之计,很难获得国内政治支持。其次是基于利益的分析。这种观点认为,一国的气候战略取决于其对国家利益的考虑。其中最为流行的利益分析方法,就是根据环境问题造成的损害影响以及减排成本的对比分析来判断一个国家参与的态度。在1994年的一个经典文献中,戴尔特莱夫·斯普林茨(DetlefSprinz)和塔帕尼·瓦托伦塔(TapaniVaahtoranta)根据这两个关键因素将国家的不同态度立场划分为四种:“旁观者”、“推动者”、“拖后腿者”和“居中者”(Intermedi-ates)。(1)成本收益分析方法是环境政策分析的重要参考工具。两个关键因素的归纳是基于局部经验(臭氧层问题)的事后总结,对于分析气候变化问题还缺乏足够的说服力。首先,气候变化的影响在时间和空间维度上的分布都是不确定的,在短期内导致的损失是温和的,但在长期是不确定的非线性发展的;但是减排的成本却是相对短期、相对确定的。二者之间的权衡比较并不容易做出,在很大程度上取决于社会对折现率和风险偏好的选择;其次,这种分析无法考虑气候变化对其他国家乃至全球的影响。因为气候变化是全球环境问题,其影响是全球性和长期性的。而仅从狭隘的国内环境损害来考虑,可能并不符合全球环境相互依存的现实。再次,即使在一国之内,承受气候变化的影响的群体与承担减排成本的群体,很可能并不一致。二者之间的力量对比,可能导致完全不同的偏好加总,产生不同的政策结果。所以,总的来看,这种简单的成本收益分析方法,并不足以解释和预测各国参与气候合作的立场。不过这里仍然值得一提的是,气候变化对加拿大的负面影响非常明显。在2007年,加拿大环境部已经明确指出,“作为一个寒冷的北方国家,加拿大将是最易受(气候变化)影响的国家之一。”(1)2008年,加拿大政府组织编写出版了《从影响到适应:变化气候中的加拿大2007》,指出气候变化在加拿大的每一个地区都已经很明显。其中,一系列史上罕见的升温都发生在北极地区。这对加拿大北部省区来说,尤其是魁北克省的北部,影响很大。沿海省份频繁面临海岸侵蚀、洪灾等影响,相关产业和居民受灾明显。(2)再次是基于制度的解释。在西方学术界存在这样一个观点,即认为政治制度影响环境政策,民主国家的环境标准更加严格,也更倾向于支持国际环境协议。换句话说,各国国内政治制度(民主还是专制),而非其资源禀赋状况,将影响环境规制的政策。其中的逻辑在于:在自由民主国家,公众对环境的评价可以更加敏感,而且能够转化为政策行动。与专制政府相比,民主国家的边际减排成本更低,而且边际支付意愿更大,所以支持减排政策的意愿也更大。而且这一观点还预测,随着民主国家数量的增加,参与国际环境协定的国家也会增加。(3)应该说,加拿大早期在全球环境事务中的积极角色可能在某种程度上是支持了上述命题。但是,作为世界上最为发达的民主国家之一,加拿大最终也放弃了对《京都议定书》的履约,这在很大程度上对上述命题形成了讥讽。另外,2009年《国际组织》期刊发表了一篇题为《国家制度与全球公共物品》的文章,试图从经验上验证民主制度对各国减排政策承诺是否有积极影响。其结论认为,制度的积极影响固然存在,但是还不足以克服搭便车的诱惑。(1)仅考察制度方面的因素显然是不够的,西方国家在各种环境议题上取得的成绩与他们所处的发展阶段是分不开的,显然不能简单归结为制度的功劳。另外,国际规范对于大国的影响要弱于对小国的影响,大国是塑造国际规范的主要力量,而其国内政治经济利益应该是决定其参与集体行动的主要激励因素。本文将在上述三种理论视角基础上提出一个新的理论分析框架,以期对加拿大的气候战略转变做出一个较为完满的解释。从民族国家自身利益的角度来理解和划分贸易是一个重要的组织保证美国国际政治经济学学者丽萨·马丁(LisaMartin)总结认为,国际政治经济学的基本研究方法是“制度—利益”二元框架。她将利益与制度的相互作用、国内政治和国际力量的相互作用概括为“2×2”模式,并将其作为国际政治经济学的研究框架。(2)在美国制度经济学家丹尼尔·布罗姆利看来,“经济学是研究利益和制度的相互作用如何决定了我们周围的经济体制的性质的。”(3)笔者遵循这两个方面的思想方法传统,提出分析气候治理的“贸易—制度”二元分析框架。对制度的意义似乎不再需要做太多的强调。稳定大气中温室气体的浓度,需要全球范围内的、长期的集体行动,需要强有力的制度以提供稳定的预期。国际制度通过民族国家之间分配排放权,再间接对企业、居民等微观主体的温室气体排放进行约束。而导致制度形成并且影响其性质的,在于不同行为体的利益,特别是大国的自身利益。大国有激励去推动制度的建立,以获得全球公共物品非中性的利益。安德鲁·肖特曾经从制度供给来源的角度,对制度进行了区分。一是亚当·斯密—门格尔的演化生成论传统;二是约翰·康芒斯的“制度是集体行动控制个体行动”的制度设计论传统。(1)研究气候变化的治理侧重政策层面的国内制度以及国际制度,对相关制度的分析显然需要遵循第二个传统。那么,为什么选择国际贸易作为利益变量来集中分析呢?在我们看来,民族国家在世界经济和气候变化的治理中始终扮演中心角色,而贸易特别便于体现国家之间的利益关系和优势地位。此外,在美国制度经济学家约翰·康芒斯看来,“制度经济学研究的是‘业务机构的资产和负债’,不同于亚当·斯密的‘国家的财富’。在国家与国家之间,那是国际收支差额中的‘贷方’和‘借方’。”(2)而作为制度学派前身的德国历史学派的代表人物李斯特认为,制度是影响财富生产力的重要因素,(3)而贸易正好能够反映国家之间生产力的差异。贸易利益通过民族国家在制度层面(特别是国际制度)得到实现。更进一步来说,温室气体是全球污染物,这一性质决定了需要全球各国协调起来共同努力才能实现大气浓度的稳定。只有少数国家的减排,不仅不能够产生全球总排放量减少的效果,还会使这些国家的竞争力受到损害。(4)姑且不论这个判断是否成立以及程度如何,但是在很大程度上发达国家的很多企业和政治家正是出于这种担忧,不愿意承诺强有力的减排目标。美国在2001年宣布不会签署《京都议定书》的理由中很大部分就是出于这方面的考虑。贸易利益在很大程度上可以成为理解大国之间气候政治博弈的一个关键变量,而贸易结构的变化很可能预示着未来气候政策发展的方向。由于化石能源是产生温室气体排放的主要商品,对能源产品的国际贸易进行研究,自然就是分析的第一步。在加拿大的案例中,我们认为能源产品的国际贸易是最为关键和明显的决定性因素。加拿大温室气体排放的现状相比于其他全球环境问题,气候变化问题显然更加复杂,特别是因为其涉及到能源使用和经济运行的很多基础方面。而且也需要看到,加拿大在能源和经济方面存在一些特征,这些特征自20世纪90年代以来发生了比较大的变化。而这种变化成为了推动加拿大气候战略转变的根本性变量。自1990年以来,加拿大的经济、能源和温室气体排放都呈较快增长的态势。根据加拿大统计局的数据,从1990年到2006年,加拿大的经济总量增长超过54.2%,人口增长17.9%。根据国际能源署的统计,加拿大的二氧化碳排放量从1990年的4.32亿吨,增长到2008年的5.51亿吨,增长率为27.4%。(1)另据加拿大2008年5月发布的国家温室气体排放清单,2006年,加拿大温室气体排放量达7.21亿吨二氧化碳当量(不计“土地利用、土地利用变化与造林”,即所谓LULUCF的排放),比1990年排放水平高出21.7%。这比《京都议定书》规定的减排目标高出27.7%。如果计入LU-LUCF,则2006年加拿大的温室气体排放总量比1990年增长54.8%。(2)加拿大温室气体排放的迅速增加,突出体现在能源开采冶炼和交通两个行业。从1990年到2006年,这两个行业的排放量净增0.9亿吨二氧化碳当量,占全国总增加量(1.29亿吨)的70%。其中能源开采及冶炼业的净增量占40%。加拿大的能源生产以原油和天然气为主,二者占一次能源构成的近80%。在加拿大,传统的石油开采近二十多年来反而有所下滑。而会产生高污染高排放的油砂,成为了加拿大提炼石油的主要来源。从油砂中提取石油,需要使用大量天然气及水,并产生大量废物及二氧化碳。据有关研究测算,对于同样单位的产出,从油砂中炼油所产生的温室气体排放,要比传统的原油生产所产生的排放高出五倍。自20世纪90年代起,由于油价上涨,从油砂中冶炼石油的技术日益具有竞争力。石油价格越高,开发油砂的动力就越大。由于国际原油市场的价格节节攀升,加拿大油砂日产量从2000年60万桶增加到2008年的130万桶。(1)加拿大的能源产品一半以上都用于出口,是发达国家中极为罕见的能源净出口国。以2009年为例,加拿大开采的煤、原油以及天然气总量中,分别有51.4%、58.1%和58.7%是用于出口。(2)从表1可以看出,加拿大能源产品(主要是原油和天然气)的出口额,几乎和工业制品的出口额相当(甚至超出),占总出口的比例都在20%左右,而且增长速度非常快。还有一点特别重要,那就是加拿大的经济较为依赖进出口,尤其与美国的贸易联系非常密切。加拿大与美国长期以来一直互为最大贸易伙伴。其中,美国市场占加拿大出口的近80%,而加拿大进口货物的三分之二也来自美国。另外,加拿大在美国的直接投资占加拿大对外直接投资的70%以上。加拿大能源产品的出口主要依赖美国市场(见图1)。而且,这种依赖在不断提高,从90年代的80%提高到了21世纪的90%以上。这种紧密的贸易联系,使得在美国退出《京都议定书》之后加拿大的经济竞争力面临不利地位。在2001年马拉喀什会议上,加拿大总理甚至提出,国际气候协议要给加拿大分配其因为对美国出口天然气而产生的减排“信用额”;因为如果不是加拿大出口的天然气,美国将不得不使用排放温室气体强度更大的石油或煤。加拿大能源产品的出口迅速增长,而且主要销往美国。从图2中可以看到:(1)从20世纪90年代到进入21世纪以后,加拿大能源产品出口额所占比例迅速上升,从10%左右攀升到30%。即使在全球金融危机时期也保持在20%以上。(2)因为加拿大的产品主要出口至美国,所以加拿大能源出口总量与其对美国的能源产品出口数量非常接近。自1990年以来,尤其是在2000年之后,加拿大能源产品(主要是原油)的出口成倍增加。这一增长是20世纪七八十年代两次石油危机以来持续时间最长的,而且峰值大幅超过了历史水平,在2008年达到最高峰(见图4)。相比于20世纪90年代的出口(不到200亿美元),2000年后每年的平均出口额都在400亿美元以上。对能源开采行业来说,这意味着迅速增长的财富。这也让加拿大的相关利益集团更为集中,以反对加拿大实施减排目标。加拿大气候战略的转型具备了强大的经济利益基础。制度维度和维度根据“贸易—制度”二元分析框架,需要在分析经济贸易利益的同时,对制度维度进行考察。我们认为,能源产品国际贸易的迅速发展推动形成了强大的反对减排的能源经济部门利益集团,他们利用了加拿大的气候政策决策体制存在的一些特征,推动了加拿大气候战略的转变。(一)环境政策的主导地位在加拿大,主要由联邦政府负责对外气候谈判,以及对内制定并执行全国的能源和气候政策计划。联邦政府的内阁中,负责气候谈判和政策制定相关事务的主要是环境部、自然资源部以及外交与国际贸易事务局,他们都直接对联邦政府总理负责。其中,自然资源部和环境部是加拿大联邦政府内部管理气候政策的核心部门。环境部在制定气候政策的国际战略方面扮演较为积极的角色,进行科学研究的能力较强。环境部和外交与国际贸易事务局一道负责对外谈判工作。基于技术方面的优势,环境部在国内和国际环境事务决策上一直具有领导地位。历史上,环境部在气候变化问题上曾一度比较积极,希望建立加拿大的良好国际形象和领导地位。比如在《蒙特利尔议定书》国际谈判过程中,主要是由环境部组织和参与国际谈判,发挥了重要的影响。但是之后环境部地位急剧下降。在1995年以后的三年里,环境部的人员削减了25%,环境方面总预算开支也削减了32%。而与此同时自然资源部的地位却在上升。(1)因为气候政策涉及国内能源资源领域的程度很深,自然资源部在气候政策制定及实施问题上明显处于优势和主导地位。这一点是气候问题与其他环境问题所不同的特点所在。正因为自然资源部负责能源和矿产资源的开发计划和政策,在国内气候政策的实施方面具有很大的发言权,因而在很大程度上排挤了环境部的决策权。比如1998年,该部专门设立能效办公室,以促进提高能源效率和节能减排,联邦政府的气候政策实施资金主要都流向自然资源部,而不是环境部。另外,该部受地方利益和能源部门利益的影响较大,部门领导人大多来自能源密集型的省份。自然资源部与环境部之间明显存在部门利益的对立。而这种内阁内部利益的对立,在加拿大谈判和签署《京都议定书》的过程中就已经体现出来。当然,加拿大气候政策制定体系中一个非常重要的角色就是联邦政府的总理。作为联邦内阁的首脑,其负责确定气候政策制定的方向。平时主要由“资金和个人事务委员会”(FinanceandthePrivyCouncilOffice)参与讨论相关事项,总理本身不明显参与政策制定和谈判。但是在关键时期,总理进行参与和决断。总理尤其会更多考虑国家的整体形象和声誉。而且由于经常参加国际首脑会议,总理很可能是国际社会的压力的转化者。例如,在《京都议定书》谈判过程中,克雷蒂安(JeanChrétien)总理本人在加拿大承诺目标的确定问题上发挥了关键性的作用。在批准《京都议定书》过程中,他对讨论的直接干预也促成了最后的结果。不过,这样的决策方式也存在很大的不确定性。因为总理本人的偏好以及有意无意的忽略也可能导致政策的变动。(二)加拿大的解决气候政策问题的机制在加拿大,国际气候协议的谈判和签署,主要是联邦政府层面的权力,但是履约则更多需要地方政府的“全面合作”。因为加拿大的宪法将公有自然资源的所有权赋予了地方政府。各省或地区在能源和资源利用上具有独立的决策权,都设有自己的环境部和能源部,可以较为独立地制定各自省区的政策,在气候政策的制定和实施问题上具有举足轻重的决定权。因此,在加拿大,各省和地区并没有正式的权力来阻碍国际条约的批准。但是,如果没有地方政府的合作,联邦政府要推动实施《京都议定书》就几乎是不可能的事。加拿大政府重视国内各种利益相关者在环境事务上的观点,并设有专门的沟通平台。为了响应《布伦特兰报告》所倡导的可持续发展进程中各种利益相关者的参与,加拿大较早设有“全国环境与经济圆桌会议”(NRTEE)。在签署《联合国气候变化框架公约》之后,加拿大于1993年成立“能源与环境部长联席会议”(JMMs)。在此基础之上,加拿大在签署《京都议定书》之后,又于1998年成立了“国家气候变化议程”(NationalClimateChangeProcess),供各种利益相关方参与气候政策讨论和咨询。当然最为重要的还是“能源与环境部长联席会议”,这是联邦政府与地方政府之间磋商能源环境政策的主要平台。参加会议的代表,包括联邦和各省的能源和环境部长,主要目的是为了协调国家气候政策。该会议建立的“国家气候变化议程”,由联邦政府和阿尔伯塔省政府担任主席,作为制定气候政策的主要机构。会议的决策基于“一致同意”原则,决策达成的成果非常有限。对减排持保守态度的省份能把决策向消极保守的方向拉动,会议最终只能形成类似“最小公分母”的政策结果。显然,这一制度特征极大限制了联邦政府推动气候政策制定的能力。(三)加拿大的能源和经济概况加拿大能源行业涉及减排的利益重大,而所在利益集团的人数却很少。根据特殊利益集团理论,这些特点是形成有影响力的特殊利益集团的重要条件。(1)加拿大气候政策所涉及的利益非常集中,主要体现在能源生产和消费都集中在少数几个省区。首先,加拿大的温室气体排放主要集中在少数大省。加拿大共有10个省和三个地区。据统计,2006年,排放总量排在前面的主要省份依次是:阿尔伯塔省(32.9%)、安大略省(26.7%)、魁北克省(11.5%)、萨斯喀彻温省(10.1%)、不列颠哥伦比亚省(8.7%)。这五个省份的排放总量共占加拿大全国温室气体排放总量的90%。(2)其中,阿尔伯塔省是能源生产支柱省,其能源生产约占全国的三分之二,原油产量占比超过80%。其次,加拿大的地区能源消费也极不均衡。2007年的统计数据显示,加拿大国内能源消费主要集中在以下四省:安大略省、魁北克省、阿尔伯塔省以及不列颠哥伦比亚省。这四省的能源消费总和占加拿大能源消费总量的85%。其中,安大略省和魁北克省是加拿大主要的制造业省份。相应地,这四个省的GDP所占比例也最高,分别为:安大略省(36.7%)、魁北克省(18.8%)、阿尔伯塔省(18.2%)、不列颠哥伦比亚省(12.4%)。(1)这四个省的GDP总值加起来超过了85%。从行业层面来看,能源开采冶炼业在加拿大的经济结构中所占的比重相对较大,为16.4%。2007年,能源产业的增加值占加拿大GDP总额的5.6%。但是该行业的就业人数却相对只占很小的比例。2007年,该产业直接雇用劳动力37.2万人,约占全国劳动力总量的2.2%。(2)其中代表能源行业利益的主要机构之一是加拿大石化生产者协会(CAPP)。该协会自称代表了加拿大主要的天然气、原油、油砂及硫矿的上游开采、冶炼产业的140余家制造商的声音,其成员公司生产了加拿大国内超过95%的天然气和原油,另有135个附属成员(associatemembers)提供各种服务以支持上游的原油和天然气工业。总之,该协会代表的是一个“年产值1000亿美元、影响50多万加拿大人生活的重要行业”。(3)该组织明确反对《京都议定书》,认为如果加拿大通过国内减排实现《京都议定书》目标将对经济产生巨大损害,同时也认为《京都议定书》存在许多不足,需要出台新的国际气候协议。该组织主张通过技术改进和创新,而非通过“去工业化”来减排。这种利益集中的格局,导致在加拿大国内政治中形成了较为强大的反对减排的阵营。(四)加拿大对《京亚地区协定》其实,在克雷蒂安担任政府总理期间,国内利益集团反对《京都议定书》的声势就已经非常浩大。当时产业界和各地方政府都认为《京都议定书》中加拿大6%的减排目标非常之高,以致非常“愤怒”。当时的总理克雷蒂安努力进行辩解,其主要理由就是,加拿大需要与美国承诺的7%的减排目标相适应,以防止美国因为竞争力的原因发起贸易报复。可是,美国在2001年小布什总统上任后宣布放弃参与《京都议定书》。这对加拿大在气候问题上的态度形成了很大冲击,在某种程度上也使得参与《京都议定书》对加拿大经济竞争力的负面影响增加了。这进一步增强了制造业和能源行业等利益集团的凝聚力。阿尔伯塔省的省长和其他官员游说各省反对批准《京都议定书》,他们联合了13个产油省的省长签署共同声明,批评联邦政府的“实施方案存在不足”。占加拿大人口比例40%的安大略省的省长也明确反对签署《京都议定书》,认为其对就业具有极大伤害。而支持批准的仅有受气候变化影响较为明显的少数几个省份,包括魁北克省、蒙尼托巴省以及北部两个小自治区。但是,由于当时的联邦总理、自由党人克雷蒂安亲自参与《京都议定书》谈判,较为认可国际规范,最终,加拿大联邦政府通过与地方政府达成妥协,于2002年批准了《京都议定书》。(1)从加拿大国内政治制度上看,地方政府的自治权力太大,联邦政府的影响力较为有限。如果缺乏一个支持减排的强有力的总理,利益集团的导向自然就倾向于反对减排。另外,公众的意见很难发挥作用,主要是因为“理性的无知”。比如尽管民调显示,有73%~79%的加拿大人支持批准《京都议定书》,但是直到2003年春,仅有一半的加拿大人知道本国政府已经批准。所以人们怀疑,公众意见不一定转化为选票。相比之下,直接受减排影响的能源行业,其接收相关信息和进行组织的能力要强得多,政策偏好也更强烈,所以集体行动的能力更强。所以,随着2000年以后原油和天然气的出口大量增加,加拿大倾向于维护能源产业利益的政治力量迅速上升。2006年,史蒂文·哈珀领导的保守党政府上台。保守党植根于阿尔伯塔省的政治利益,并且相比于自由党而言明显持更亲近美国的外交立场。所以,新任内阁上台后很自然地就出现了政策的逆转,最终放弃了实施《京都议定书》规定的目标。此后,加拿大在2006年还加入了美国在联合国框架之外倡导建立的“亚太清洁能源和气候新伙伴计划”(APP)。目前,加拿大政府也正在积极推动和美国建立“泛北美地区的碳排放交易体系”,更加正视贸易联系,并推动与美国在气候政策领域的合作。加拿大选择在德班会议上同意《京都议定书》第二个承诺期之后宣布退出,尽管让世人震惊不已,其实也只是哈珀政府认为终于到了一个适当的时机来与《京都议定书》进行一个正式的、彻底的但又自然的决裂。加拿大政策方向的突变气候变化的公共政策涉及到国际和国内层面的各种利益及制度,因此在国际参与问题上也必然会承受较多的冲击变量。一度在其他全球环境问题上发挥领导作用的国家,并不一定能在气候变化问题上继续领航。美国是一个突出的例子,而加拿大又是这方面的另一个重要案例,其中反映的问题也许还更加深刻。加拿大气候政策变化的原因既有特殊性也有普遍性。加拿大的例子在许多方面具有特殊性。首先,加拿大具有大量油砂资源禀赋,是少数几个较为依赖化石能源出口的发达国家之一,在减排问题上具有和中东产油国类似的利益需求。相比之下,欧洲的化石能源储量有限,北海油田趋于萎缩。其次,加拿大和美国之间的贸易联系以及政治联系也是极为特殊的。美国退出《京都议定书》,明显影响了加拿大减排的成本和