论我国行政区划体制的合宪性

论我国行政区划体制的合宪性

2007年3月14日，国家发布了第21章《五年规划》。在第4条中，我们指出的是，完善城市化发展的体制机制，必须进一步完善行政区划的设立和管理模式。行政区划的设置关系到城镇的健康发展,当一个国家从传统的农业社会向工业社会转化时,往往会进行行政区划的改革。就目前而言,我国行政区划体制中争议最多的是地级市的设置,有人认为目前的地级市建制以及市管县体制是违宪的。我国没有宪政审查机制,作为宪法解释机构的全国人大常务委员会也没有就这一问题作出权威性的解释,笔者在此借鉴西方国家相关的宪法性案例,对此作一宪法学尝试性探讨。一、市管县体制的全面推行行政区划中的地级市设置市管县体制可追溯到1958年,河北省撤销天津地区,将其所辖的武清、静海等12个县划归已改为省辖市的天津市领导,开创了省辖地级市可管辖县的先例。1959年,第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,对市管县体制作出了法律上的规定,直接推动了市管县体制的发展。至1960年,全国已有52个市领导243个县,约占全国县建制总数的八分之一。1961年以后,随着经济调整和整顿的开始,市管县体制停止了发展。至1966年,全国领导县的市下降到25个。改革开放后,出于打破城乡二元社会体系考虑,1982年中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知,首先在江苏省试点。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”,并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此,市管县体制开始在全国范围内推行。到2001年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个,占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。显然,市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。然而,随着市管县体制的推行,其弊端也逐渐显露出来。其一,增加了行政成本。一个地区改为市,马上五套班子就出来了,全国260多个地级市,每年地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。其二,加大了城乡差距。地级市为了自身的发展,往往截留所辖县的资金,而将财政收支的压力,通过层层分解,压到了最基层的农村地区。针对上述种种弊端,中央开始尝试取消地级市,推行省管县。全国农村税费改革工作会议就提到,具备条件的地方,可以推进“省直管县”的试点。从2002年起,浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方已经出现了在财政上省直管县的试点,浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点。我国的行政区划体制是实行市管县还是省管县,争讼不已。其中最有力的一种观点认为,我国宪法有关行政区划的规定中,只有省、县、乡三个地方层级单位,设立地级市实施市管县体制是违背上述宪法条款的。可见,在进行行政区划体制改革之前,有一个绕不开的问题是:我国目前行政区划中的市管县体制合宪吗?二、国外关于行政区划制度的合法性的实践和比较1.裁并不违反宪法20世纪70年代联邦德国各州曾进行过广泛的行政区划改革,大量县市合并。38-39一些被合并的市县认为,地方自治受联邦基本法的保障,立法机关不能将已有的地方自治单位裁并。联邦德国宪法法院对此发展出了地方主体的“制度性保障”理论。该理论认为,宪法所保障的乃是乡镇和县这一“制度”得以在国家结构中存在而不遭废除,至于个别乡镇或县的存在与否,则不在宪法保障的范围之内。如果某一乡镇或县被国家废除或与其他地方自治团体合并,该乡镇或县不能主张宪法保障而要求不受废除或裁并,因为此时受废除或裁并者只不过是个别的某一乡镇或县,至于乡镇或县这一制度则仍存在于国家结构之中,因此裁并行为并不违反宪法。联邦宪法法院在承认了立法机关的裁量权之后,又指出,立法者在进行行政区划改革时应遵循一定的宪法原则。立法者在制定行政区划法律时,不得恣意立法,应具备下列要件:对涉及区域调整的地方自治团体,应事先给予充分的陈述意见的机会;对于相关重要事实须作适当且通盘的调查;对于公共利益及相关利弊得失应作广泛考虑;行政区划所欲达成的目标必须优于现状;须符合体系正义之要求不得违反禁止恣意原则;对于地方自治团体及其居民合并前后所产生之负担、侵害与利益应符合比例原则。432-435法国在制定第五共和宪法时,就曾对国家立法者在行政区划设定权方面的权限问题进行过探讨。第五共和宪法第72条第1项前段规定,法国的地方分为市镇、省以及海外地方,同条第1项后段又规定,“其它之地方,须依法律设立之”。可见宪法之外的其他地方则委托国会设定。“其它地方”究竟是指市镇、省以及海外地方以外的其他层级之地方,还是指除现有的市镇、省以及海外地方外的其他市镇、省或海外地方?在1958年制定第五共和宪法草案时,当时的制宪咨询委员会就对此一问题作出诠释。该委员会指出,若“其它地方”指的是现有的市镇、省以及海外地方之外,其他的市镇、省或海外地方,凡有增、删或合并现行地方单位时,均须由立法机关议决,如此,单就以总额约37000个市镇的增删或合并的立法工作量而言,国会就将不堪负荷。因此,赋予立法机关设立“其它地方”的权限,应指市镇、省或海外地方以外的地方层级而言,而不及于现有地方层级中各市镇、省的增、删与合并。12-15也即在法国,地方政府单位的裁并设立都不需要通过国家立法机关,国家行政机关即可以作出,设立新一级地方层级则须通过国家立法机关。可见,在宪法所规定的层级之外,新设立一级地方层级,不仅不构成违宪,而且是国家立法机关的当然职责。因此,1972年7月5日第72—619号大区及其组织法增设“大区”为“地方”,是完全合乎宪法的。2.对结果的分析与前一个问题紧密相联的另一个问题是,如果国家立法机关设立了与宪法所规定的一般地方体制不一样的地方单位是否还合宪呢?譬如,设立了一个不实施地方自治的行政区。法国宪法委员会在1982年2月25日第82—138号决议中对于这一问题予以了解答。该解释目的在于国会是否有权制定科西嘉大区的法律。该法律设立的科西嘉大区地方政府仅有一个单位。宪法委员会认为,立法者有权就地方组织的体制作出不同的设计。此判决之后,1975年巴黎市组织法以及1976年马约特岛海外地方组织法等就再也没有受到合宪性的质疑。宪法委员会1982年的决议内容在1991年5月9日第91—290号决议中获得进一步的阐述。该决议指出,依据宪法第34条以及第72条第一项规定,只要符合第72条第2项及第3项要件之规定,也就是一个地方民选议会以及一个监督地方自治事项的机制存在,若在这两个要件具备的情形下,立法者有权创设一新的地方政府,即使这一地方只有一个单位,也是合于宪法的。与法国宪法不同的是,日本国宪法并没有明确地方公共团体的种类、层级。那么国家立法机关在行政区划的设定权限如何界定?对此,日本的学术界曾有两种看法:一种看法是,宪法制定时,都道府县和市町村这上下两级地方公共团体已经存在,因此,改变这种体制是宪法所不允许的。例如取消都道府县作为地方公共团体的性质,把它改为单纯的行政区划,是宪法所不允许的。另一种看法是,宪法不是要求现有的地方公共团体的种类和层级原封不动存在下去,而只是要求地方公共团体“根据地方自治的宗旨”由法律规定。完全废除地方公共团体,是违反“地方自治的宗旨”而不能被允许,但是对现有的两级地方公共团体,多少有些改动,并不一定违反“地方自治的宗旨”。著名的宪法学家宫泽俊义在其《日本国宪法精解》中明确支持了后一种看法。他认为,宪法将规范地方公共团体组织体系的权限保留给了法律,宪法只是规定了法律所必须遵守的原则,即地方自治。660-667根据地方自治的原则,全国的区域原则上划分为地方公共团体的区域,如果法律剥夺府县、甚至于市町村作为地方公共团体的性质(这样做在立法政策上是否妥当另当别论),不能说是违反了“地方自治宗旨”而被视为违宪。或者依据特殊理由,将特定的区域作为例外,不承认其为地方公共团体,也不能说是违反宪法。如1956年的地方自治法承认的特别市制度,其不是地方自治团体,但是符合宪法的。3.对地方自治原则的不同理解行政区划体制的合宪性问题从形式上来看,是可以分为地方政府单位设立的合宪性与地方政府体制的合宪性,从上述各国的实践来看,这两个问题背后的实质性问题是,立法机关在设立行政区划体制时,宪法所划定的界限是什么?德国与法国的宪法审查机关对于这一问题的回答与日本宪法学者对于这一问题的解释实质上是相同的,即应遵守宪法所规定的地方自治原则,区别则在于各国对地方自治原则的理解有所不同而已。日本宪法学者认为,只要不将都道府县、市町村地方公共团体全部撤销,就是合于宪法所规定的地方自治原则的,设立完全没有民意代表机关的地方政府也不违背宪法。法国宪政委员会则认为,在行政区划体制的设立方面,地方自治原则的基本要求是,设立的地方政府至少应有一代表民议机关,至于地方政府是否是宪法所规定的单位建置,是否同时具有代议机关和执行机关,是否被裁并,都是宪法所允许的裁量范围。德国宪法委员会认为,立法机关在行政区划的法律制定方面,应遵守一定的原则,如禁止恣意原则、听证原则、比例原则、合理期待原则等。可见,各国对地方自治原则的理解是有很大不同的,这也导致了各国宪法对立法者在制定行政区划体制时所设定的界限是不同的。相对来说,日本国家的立法者裁理权是最广泛的,法国居中,德国宪法对立法者的界限则是最为精细的。三、中国行政体制改革应遵循三个原则1.市管县体制的合宪性我国宪法第30条是有关行政区域划分的规定,该条第2款前半段规定,全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。从这一规定来看,我国宪法的确没有“地级市”这一地方单位设置,对“地级市”合宪性的质疑也即源于此。但同条第2款后半段规定,直辖市和较大的市分为区、县。从这一规定来看,市管县体制应该是合宪的。所以对市管县体制合宪性的质疑应该是:宪法规定直辖、较大的市才可以设区、县,而直辖市、较大的市是由国务院明文规定的,那么其它非直辖市以及非较大的市辖县是否合乎宪法呢?可见这是两个问题,一是国家立法者能否设置地级市这一地方建制;一是国家立法者能否将市管县体制扩充至直辖市与较大的市之外。从上述的比较可知,法国宪法并没有“大区”这一地方层级,但宪法委员会认为国家立法机关设立“大区”这一地方层级单位是合宪的;日本国宪法也没有特别市的建制,但日本宪法学者认为,国家立法机关设立不同于宪法所规定的一般地方公共团体组织体制的地方也是合宪的。所以本文认为,我国立法者设立地级市也应该是合宪的。至于可否将市管县体制扩充至直辖市、较大市之外,由于较大的市本身是一模糊的概念,国家立法者也应对这一问题有一定的裁量权。2.国家的地方自治原则我们在承认国家立法者在行政区划体制设定方面的裁量权时,也要强调在设计地方组织体制时,国家立法机关也应遵循一定的宪法性原则。当然,各国由于国情不同,对宪法所规定的地方自治原则也不相同。在构建一个宪政国家时,德国的做法更值得我们借鉴,如国家立法机关在进行行政区划立法时,应尊重地方的意见,注重保障地方的利益等。3.配套设置标准目前我国有关行政区划管理的法律文件,仅有《国务院关于行政区划管理的规定》。《规定》共分10条,全文仅千余字,极为简略,仅涉及具体管理内容及其权限的划分和管理程序两个方面,对于各种行政区划单位设置标准无一字提及。例如:何种情况可以设置自治州、自治县?依据什么标准设置市、镇?如何设置市辖区?等等。如果