论国际组织的监管权力

论国际组织的监管权力

一、目标管理方面:作为成员国的相互监督国际货币基金组织是186个国家之间的一个政府组织，其职责不同于一个国家的监督和管理机构。在国家层面上,监管由法律所确立。(1)在法律的规定和程序下,监管者设定和执行规则来指导和约束诸如银行和药品公司等私人机构的行为。监管者直接与其国家政府及政府的执行机构相联系。在民主社会,政府反过来要维护被管理者的利益。(2)由会员国政府同意,国际货币基金组织承担着与一国政府相似的监管措施和活动。基金组织的监管主要以规则为基础,而不是以规定为基础。它的规则采取正式职责和非正式协议的形式。在这两个形式中,它们都是通过相互监督程序执行的,很少涉及潜在的或实际的对于违反原则的成员国的惩罚。因此,正如LouisW.Pauly(2008和2009)所提出的那样,国际货币基金组织的监管权仅仅或主要涉及互相约束的软法律,基金组织在其中的作用是政府间的裁判员,或者是一个多边机制,以对危害全球共同利益的主权行为进行谴责。相比较而言,世界贸易组织的职责被认为是在谈判的国家间建立一个贸易规定的网络,使各方达成契约性的义务,并通过争端解决机制处理,达到精确惩罚的效果。约束性义务是世界贸易组织的核心。按照罗伯特·劳伦斯(2009)的话来说就是:“世界贸易组织的核心目标是建立贸易体系的法律规定。如果协定没有通过潜在的惩罚机制,而是通过命令的方式才能达成对全体成员的约束,那么其目标是难以实现的。”国际货币基金组织的监管作用,从定义上讲,超出了正式职责的范畴,涉及到了会员国的整个经济和金融活动。(3)其作用潜在地包括——但不局限于——影响特定经济部门的政府活动,例如对金融部门的影响。因此,基金组织的监管范围要超出一国监管者的范围,而这又取决于政府对于基金组织监管的最初意见,以及对于监管的政策调整。这个监管职能将通过会员国的相互监督过程的运用得以充分实施。国际货币基金组织的监管权力源自于《基金协定》。该协定的第一条说明:基金组织的目标是用来指导基金组织的各项政策和所做的决定,以推动货币合作,促进国际贸易的平衡发展,保持高水平的就业和实际收入。第一条所做的规定自从1944年7月22日布雷顿森林体系后就从未改变过。(1)《基金协定》也对会员国设定了一些特别义务。该协定赋予基金组织一些权力,包括执行与其目标相符的一些额外集体行动。最后,该协定设立了许多基金组织应遵守的程序。这些程序主要涉及了基金组织对于各个国家、会员国集团或区域和全球经济和金融体系的监管。富有思想的批评家C.FredBergsten(2009)指出:“国际货币基金组织没有对其主要的会员国政策执行有效的监督,并创造一种机制来促进他们的宏观经济政策或金融监管的协调。”然而,人们会问:国际货币基金组织到底是个什么样的组织?我的回答是:国际货币基金组织并不是一个位于华盛顿特区19街的空洞抽象的实体,它最终的服务目标是它的会员国。(2)甚至在《基金协定》中所明令或暗示成员国职责的一些地方,其执行也并不是自动的。这些职责从根本上讲是通过相互监督的过程来实施的。并且,除了指出问题,并使越轨的国家蒙羞外,基金组织只有有限的几个可执行工具,比如:拒绝实施基金组织贷款、限制投票权以及以极端的方式驱逐其基金组织的会员地位等。然而,其成员国必须要对其他成员国使用这些工具。这意味着基金组织成员国不仅要提前认识到:如果其他成员国都遵守它们的明确或潜在的义务,它们每个人都会受益;而且它们也必须不断地通过相互监督过程去修改它们的意见——包括当一国的经济金融条件和对于国家利益的界定相对于职责制定时已经发生了变化。作为这个进程的一部分,基金组织的会员国政府主要通过执行董事会和国际货币和金融委员会来指导基金组织的活动,包括基金组织的管理层和工作人员。基金组织的管理层和工作人员与基金组织的监管责任的执行相关联,它们能够提出行动方案,敦促会员国政府,寻求扩展对其动议的支持,以及执行会员国批准的决定。然而,如果没有得到会员国的同意,基金组织管理层和工作人员将在他们所能做的事情上受到局限。因此,基金组织的管理层和工作人员必须依靠他们能胜任和公正性的声誉来提高他们的可信性、影响力和合法性。在国际货币基金组织的贷款中,基金组织的管理者和工作人员对会员国及其政策有着很深的影响,并事实上扮演着其政策监管者的角色。然而,这些贷款和相应的监管活动大多是间断性的,而且并没有对所有国家平等地实施——因为很多国家并没有从基金组织借款的期望。十年前,基金组织面临极大的谴责,被认为其贷款活动是不充分的,而是时断时续的。一个后果是:如基金组织独立评估办公室第一份报告所指出的那样,基金组织资源存在“拖延的借款人”问题。(独立评估办公室-国际货币基金组织,2002)。这个报告公布后,一方面也许由于报告的影响力,一方面或许是2008年9月前持续多年的良好经济金融条件,拖延借款的现象减少了,以至于这个问题现在只和从“减贫与增长贷款”(PRGF)中借款的20到30个国家相关。这项贷款确实引起了对于基金资源拖欠使用以及基金组织相对于世界银行职能的担心。然而,这并不涉及基金组织的正常份额资源。这些资源是其他成员国专门为“减贫与增长贷款”融资的。而且,在2008年9月前,“减贫与增长贷款”的范围和规模相对于10年前是呈显著下降的。当一个会员国从基金组织借款时,按常理,该国应该改变其政策,以使这项金融援助措施正当。当其向基金组织还清借款时,它就有权不再执行这种改变。事实上,多数国家并没有这么做,暗示着这些新政策对于其国家来说,并不像许多基金组织的批评者的言论所指出的那样不合时宜,而是更加可取。国际基金组织贷款的实际政策内容是总结其他成员国实践的进化性产物。基金组织的工作人员和管理层试图运用之前援助所得到的一些共识和经验,尤其是那些有效的经济金融政策。这些援助得到了执董会中的会员国代表的批准同意。(1)很多观察家,——其是那些对基金组织援助项目持批评意见的人们——可能会对基金组织的贷款职能,包括这些活动中的监管职能,或多或少地提出质疑。这些批评意见有些是合理的。它们大都根源于对基金组织治理权的批评上——尤其是北大西洋国家(包括欧洲,美国和加拿大)和日本对基金组织管理和工作人员政策选择、决策制定和分析框架的影响上。基金组织应保持一个跨政府组织,即使基金组织的治理已经极大地变向:提高新兴和发展中国家整体的相对投票权,以反映它们在全球经济中的相对重要性;减少传统工业国家的投票权和欧洲国家在基金组织执董会中的过度代表权。这个批评的后果是:基金组织的主要监管挑战之一是现今治理结构的缺陷极大地影响了基金组织的合法性、效率性和公正性。鉴于基金组织主要根据相互监督程序和互相同意规则来行使其监管职能,会员国政府以及最终它们的居民必须认同这种基金组织决策制定程序。由于缺乏对其认同,基金组织被理解为一个抽象概念。基金组织的政策处方、劝告和建议更容易被理解为没有得到公平制定。我认为这些对治理问题的担忧是有其道理的(然而,本文并不是讨论这个问题,我和其他学者在其他地方还对它进行了讨论)。(2)本文在此先把基金组织的治理问题以及它是如何形成对基金组织监管的挑战问题先放到一边,后文将说明其他一些对于基金组织和其会员的监管挑战。我首先关注的是会员国加入基金组织就接受的职责。这是基金组织的正式监管,因为这些职责是明确的;而且从表面上看,这些义务主要是成员国自我执行的。这是最基本的监管领域。但是在实践中并不是这样,因为实际执行过程中需要不断地进行相互监督。在本文的第二部分中,我评估了基金组织成员国的非正式监管。这些监管与基金组织的宗旨是相一致的,但是并没有在条款中写明:比如金融部门评估计划(FASP)。最后,通过对以上背景进行分析,我对过去和未来基金组织监管的领域——即全球增长和结构调整问题,进行了思考。我得出结论:基金组织在这个领域的成功实践更多地取决于其非正式监管职能,而不是其正式监管职能。更广泛地说,即使在基金组织成员国向基金组织赋予正式监管权力的领域,基金组织仍必须不断地通过相互监督过程对其监管权力进行发展和改进。最终,这些过程概念将根深蒂固,并成为一种习惯,形成自我强化的能力。这样,基金组织就将成为一个事实上独立的监管实体——尽管它现在它还不是这样。二、基金监管的困境国际基金组织协定指出了会员国的一些职责,这些被人们公认为是监管范畴。这些职责大多见于基金协定第四条款的汇兑安排与政策、第八条款的会员国一般义务以及第十五至二十五条款的关于特别提款权(SDR)的相关规定。比如,它们涉及了基金组织和其他成员国的金融交易。在这一部分,我用这些义务中的三个来证明基金组织监管职能的复杂性:(1)为基金组织管理者和工作人员提供信息;(2)汇率政策指导;(3)及特别提款权的作用。在基金协定第八条第5款下,国际货币基金组织要求会员国提供基金组织认为其活动所需的各种信息,包括在设计贷款安排和行使其监督职能时所需的信息。成员国也可向基金组织提供其他信息,但仅仅出于自愿。然而,根据基金组织独立评估工作室报告(独立评估工作室-国际货币基金组织,2007),会员国有时未能或拒绝提供这些信息。在某些情况下,基金管理者和工作人员不愿对该问题加以强迫、或者督促执董会来执行。(1)其中一个原因是:即使对于一个明确的义务,其执行起来也不是能够自动的。如果执行是通过执董会来进行相互监督,那么也许能够监视一些违规的行为。(2)在这些情况下,出现下面的事情也就不会令人感到奇怪了:一些持有接近40%的官方外汇储备的会员国不愿向基金工作人员自愿提供这些外汇储备的货币构成信息——即使基金工作人员承诺对这些敏感的信息进行严格保密,而且只是报告总量信息。(3)没有这项信息,基金组织监测国际储备持有分散化趋势,以及它们对于国际金融体系稳定性影响的能力就受到了抑制。在分析中,基金工作人员只能从它们仅有的信息中进行推测。与之相似的是,只有63个国家——即大约三分之一的会员国,加入了基金组织的数据公布特殊标准(SDDS)。这是在一个公认的时效性和广泛性标准下,向市场参与者提供国家经济和金融信息。另外还有96个国家加入了稍不精确的数据公布通用系统(GDDS)。(4)只有27个国家两者都没有参与。自从数据公布特殊标准于(SDDS)1996年实施以来,只有6个国家是从实施数据公布通用系统(GDDS)升级而来。还值得关注的是,有两个二十国集团国家(中国和沙特阿拉伯)没有加入“特殊标准”,他们常被看作系统性重要的国家之一。数据公布特殊标准(SDDS)的最初意图以及对成员国遵守标准的鼓励措施是我们下一节所讨论的基金组织非正式监管的内容,但是它是基金正式监管的自然产物。“特殊标准”在某种程度上是成功的,因为参与会员提供了这样一种公共产品之后,政府向市场和公众隐瞒迫在眉睫的经济金融问题的可能也就减少了。另一方面,一些国家当局很自然地埋怨基金组织向其强加这种“自愿”活动,它们认为这样做是在得寸进尺,削弱了基金组织的合法性。鉴于这样一种看起来很细小的监管事项,例如向基金组织工作人员的信息提供,对于基金组织会员国执行和实施来说都是一项挑战,所以,基金对于汇率的监管是自然就是一项更艰巨的挑战了。不言而喻,汇率监管是基金组织的核心任务。在布雷顿森林体系下,会员国有义务维持汇率平价,只有当出现国际收支根本性失衡时才能对汇率进行调整,并且还需获得基金组织的同意。基金协定的制定者当初也不想让体系像其表现出来的那样固定。另一方面,出现了一些违反固定性的例子。在1971年布雷顿森林体系的汇率安排崩溃前的很长时间里,加拿大元是浮动的。作为典型的国际负责人国家的加拿大,实际上是在违反基金的协定。在布雷顿森林体系于1973年3月最终崩溃时,二十国财长和央行行长集体的智慧结晶是汇率应该基于“稳定但可调整的平价”,尽管各国允许“在出现特殊情况,并接受基金组织批准、监督和检查的情况下采取浮动汇率。”(国际货币基金组织,1974)。直到1975年才最终达成共识,即:每个国家完全独立决定是否进行汇率浮动,同时仍要履行其在基金组织的义务。基金协定直到1978年4月的第二次修正案时才真正生效。1975年对汇率的共识还包括:一国想要回到稳定但可调整的平价,需经过基金85%的成员国投票同意。在基金协定第四条汇兑安排方面,会员国有义务与基金组织及其他会员国一起“保证有秩序的汇兑安排,并促进形成一个稳定的汇率制度”;同时“避免操纵汇率或国际货币制度来阻碍国际收支的有序调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”。对基金组织来说,意味着其成员国和管理层及工作人员应该负责监管国际货币体系,以保证其有效运转,同时监督每个会员国政策义务的一致性。出于这个目的,1977年,基金组织执董会决定对于会员国的汇率政策进行监管(1)(国际基金组织,1977)。汇率政策对于基金组织来说一直是个有争议的问题。在1978年后的大部分时间里,许多会员国从主观上想要保持平价或固定汇率制。一些会员国对于固定汇率的忠诚延续到了现在,它们通常是与美元保持固定汇率。随着时间的推移,越来越多的国家倾向于大幅度或稍微对汇率进行浮动,但一些国家仍保持固定汇率制。(2)一些观察家认为:基金组织并不是一个指导会员国汇率政策方面合格的仲裁者——容忍了太多的外部调整方面的汇率刚性(戈登斯坦,2006;穆萨,2008)。这些对于基金组织第四条款的批评获得了基金组织独立评估办公室的支持(独立评估办公室-国际货币基金组织,2007),其中包括记录了基金组织的执董会、管理层和工作人员最近几年对成员国汇率政策监管方面的忽视行为。作为正式监管部分内容的非正式监督上,根据这个报告,基金组织的管理层和工作人员做的也不够好,以至于削弱了基金的合法性。作为对这些批评的回应,基金组织的成员国通过执董会在2007年6月修改了汇率监督方面的决定(国际货币基金组织,2007a)。它提出了两个新概念——“外部稳定性”和“根本性失调”,来分析会员国的汇率政策。(1)2007年的决定被批评为没有取得任何新进展,同时还令会员国对于汇率义务产生了困惑,而不是进行了澄清。决定仅仅集中于会员国汇率政策的双边监管,回避了对这些政策多边影响的监管以及成员国国内政策的一致性。例如,国际货币基金组织前副主任斯坦利·费希尔(2007)曾评判2007的决定太强调外部稳定性,而忽视了其他政策或许也能影响内部平衡以及外部调整,比如财政政策。决定也大大忽视了浮动汇率国家的政策,比如日本——这些国家的政策可能通过汇率效应破坏全球国际收支调整进程。更重要的是,在一年多以后的2008年,2007年的决定并没有对会员国的汇率政策产生明显影响。基金以外的人们普遍认为,基金的工作人员已经认识到一些汇率政策对外部稳定性的影响,或者根本汇率失衡的可能,并将此通知了执董会,但是执董会并没有接受工作人员的判断。此外,一些国家的第四条款磋商受到了其国家政府的阻挠,包括系统重要性的国家中国。这并不意外,中国据说曾对2007年的新决定投了反对票。出于对这个结果的回应,2008年8月,执董会含蓄地批准了基金组织管理者对于2007年决定的说明文件,包括可能需要的与成员国针对汇率政策指导原则或者汇率政策是否根本性失调方面而进行的特殊磋商(国际货币基金组织,2008a)。但是,这份说明文件并没有打破围绕着基金组织执董会对汇率政策敏感国家第四条监管报告方面所遇到的僵局。这再一次对汇率政策双边监督失利的结果是:基金组织管理者改变方式,在2009年6月(国际基金组织,2009d)通知执董会,基金管理者取消了2008年把对成员国汇率政策的特殊磋商作为监督工具的做法。作为附件,他们修改了对2007年双边汇率监管决定的说明,以消除对“根本性失调”的使用。这样做的目的是打破与某些国家进行第四条款磋商时的困境,包括与中国的磋商。从这方面讲,此变化是有效的,并于2009年7月22日发布了对于中国2008年执行状况的公共信息报告。(2)对于这个事件的解读是:基金组织管理者和工作人员与各成员机构最终在这个正式监管领域难以称得上成功。对这种情况的另一种解释是:各成员国从来就没有对基金组织应在汇率政策义务方面进行正式必要的监管达成过共识。在2007年的尝试中,新的文件被歪曲了,认为它是不公正的——尤其是标签的施用以及对于会员国政策和它们在基金组织义务方面的判断。简言之,一些国家所支持的基金组织管理者和工作人员并不是公正的。这个观点产生的副作用是:这个机制的总体合法性被削弱了。就系统性的角度而言,这个遗憾的结局既是有启发性的,又是令人痛心的。它暴露出国际货币基金组织在正式监管方面的缺陷,即使这些职能已经在基金协定中明确体现。也许基金组织的管理者并没有很好地执行其责任。然而,核心问题是并没有足够的会员国希望基金组织管理者来主导这个领域。一个会员国在没有其他国家默许的情况下是不会逃避其职责的。其他国家都有其自身的动机,这些动机是多样而复杂的。这其中,有一些人发现:国际货币基金组织变得更加弱势;而另一些人所看到的却是:基金组织在履行其监管责任时会变得更加均衡和合法。从这个情况得出的一个明确推论是:通过世界贸易组织的争端解决机制来行使基金组织汇率监管义务的提案(Mattoo和Subramanian,2009)也无法实施,或者无法以一个好的结局收场。原因是世界贸易组织行使外汇义务程序需要两个“扳机”:一个在国际货币基金组织,它需要验证是否触犯了基金组织义务;另一个在世界贸易组织,它要基于基金组织的结论而行动。最近一些年的情况说明,第一个扳机从来没有被扣动过,从而也就使第二个扳机失去了意义。执行这些程序的可能后果是:国际货币基金组织和世界贸易组织都失去了合法性。基金协定对于基金组织成员国约定义务的第三个例子是储备资产政策。协定第八条第7款规定:每个成员国“应和基金组织或其他成员国进行合作,以保证成员国有关储备资产的各项政策有助于促进更好地对国际流动性进行国际监督,并且使特别提款权作为国际货币制度的主要储备货币”。许多观察家对于基金成员国的这两项义务感到奇怪,这是1979年基金协定第二修正案的部分内容。多年来,成员国从来没有单独或共同地在这两方面行使其义务。直到2009年4月2日,二十国领导人在伦敦同意基金组织发行2500亿美元的特别提款权时,才有很少几位年龄低于60岁的知名学者能够描述特别提款权及其在国际货币体系中的正式作用。(1)在2008年6月,特别提款权少于全球非黄金储备的0.5%。(2)在过去30年里,自从基金协定的第二次修订后,基金组织成员国显然并没有相互合作或与基金组织一起使特别提款权成为国际货币体系中的主要资产,也没有关注过国际流动性的增长。这其中的原因有两点:首先,特别提款权的供给被引入基金协定是因为许多国际的当权者希望实现一个更加固定的、有纪律的、基于平价的国际货币体系,并且黄金和其他主权国家货币并不作为平价的一般货币单位。(3)其次,尽管在1970年到1972年特别提款权分配后,1979年到1981年又进行了第二次分配。协定并没能使特别提款权的分配得以继续。相反,各国实际上依赖于私人资本流动和经常项目顺差来增加储备,其中主要而并不完全是美元资产。这种特殊的储备创造过程,实际上成为了基金组织会员国提供合适的国际流动性水平和增长速度的方式。(4)这其中隐含的判断与基金协定中对国际流动性的监管要求并不十分一致,但是这更像是基金成员国规避它们共同责任的间接方式。实际上,过去十年基金组织和其会员国对于国际流动性极少进行监管,世界非黄金储备甚至从1999年末到2008年按美元计价增长了3.5倍,而国民生产总值只增长了两倍。更有甚于汇率政策的情况是:基金组织成员国没有意识到国际流动性所造成的增长。基金管理者和工作人员也没有对这些问题进行检查。通过缄默的相互同意,这两项呼吁正式监管的义务被基金相互监督进程所忽略。在2009年上半年,一项提议呼吁使特别提款权复活成为国际货币体系的主要储备资产,同时确立其为储备货币(Ocampo,2009)。正如巴里·艾肯格林(2009)所分析的那样,后者是一项技术上的难题,尤其鉴于过去市场对于一篮子货币单位接受力和兴趣的缺乏。并且,将特别提款权设立为主要储备货币,并限制主权货币的使用,需要对国际货币体系进行全面的结构改变。很多国家将不得不接受相较于当前的基金协定,基金组织更多的经济金融政策正式监管。而且需要基金组织相互监督进程的有效执行。比如说,美元是当前主要的储备货币,但是它所报道的官方外汇储备持有额小于65%的比例。各国不仅会放弃或者限制美元在它们外汇储备中的积累,同时还会放弃或限制欧元、日元、英镑、瑞士法郎和其他国家货币在储备中的积累。为了使之有效,所有货币发行国必须限制其货币在其他国家储备中的使用,例如通过资产清算责任把其他货币余额转换成特别提款权。为了支持这个结构,应该设计一种可执行的机制来控制以外汇储备积累形式的国际流动性扩张。这意味着相对于今天来说,对于汇率政策和国际调整过程的其他方面更加严格的监督。最后,除非国际私人金融体系的结构出现了极大的改变,否则官方对于美元或其他储备货币使用的改变对于美元的国际地位是不会造成什么影响的。在国际金融体系中,官方美元资产的持有只占总持有量的很小比例。正如2008年末,官方美元资产的持有量小于总国际美元资产保守估计的15%。(1)这个结果极大地扩展了基金组织监管者的职能。一些人认为:国家不仅应该、而且必须同意基金组织职能的扩张,同意相关的新职责和行为约束,并且遵守这些新的正式监管的集团判定。而我对此则深表怀疑。基金组织的成功监管不单需要强力有效的正式监管,它更需要一个支持性的相互监督进程来不断更新国家的职责,以克服国家主权决定的局限。在上述我所讨论的三个例子中,基金组织对正式监管的命令是明显地确立了,但是,基金组织和成员国的集团的作为并没有体现这些正式监管的实质。三、基金组织与金融部门监管进程国际基金组织的非正式监管领域指那些没有在基金协定中直接说明的事项。在这些领域中,基金组织成员国首先必须认同基金组织起到的重大作用;其次,它们必须自愿遵守规定,比如在数据公布特殊标准(SDDS)和数据公布通用系统(GDDS)方面。另一个例子是金融部门评估规划(FASP)。在这个项目的一部分内容是:成员国自愿允许基金组织或者世界银行派一个小组来检查其金融体系的优势和劣势,并发现主要的风险来源。这些综合检查的结果可以发布,但需经国家的同意。在国家的允许下,报告同时还提供和公布一国对于国际一致标准和准则的遵守情况,包括一些透明性指标,例如SDDS和GDDS;以及反洗钱标准和公司监管原则。这项报告被称作是“标准和准则遵守报告”(ROSCs)。金融部门评估规划还包括“金融体系稳定评估”(FSSAs),这个评估和其他金融部门评估规划中的报告一起,为基金组织对于各成员国的经济和金融政策监督提供服务,这也是基金协定第四条款磋商的一部分,这有助于政策对话。在大多数情况下,报告得以出版发行。(1)基金组织的这种监管活动最初始于墨西哥和亚洲金融危机发生后的1990年代末。如CarloGola和FrancesoSpadafora(2009)所描述的那样,基金组织对于金融部门的监管随着全球金融市场的演变而演变,尽管有些时滞。然而,这个演变在基金组织成员国内部也引起了一些争议。一些国家认为:金融部门评估规划(FSAP)具有侵略性,并且与这些国家和基金组织的义务无关;另一些国家则认为:诸如洗钱和恐怖主义融资的事项并不是国家货币组织所应有的;还有一些国家认为:在这些方面所付出的人力资本与所得到的收益无法匹配,整个金融部门评估规划应该是自愿的。而且,倘若不是1990年代的金融危机,这些规划是根本不会得到同意并得以执行的。这些危机后,各国不得不对本国的金融市场进行整顿,其中一项结果便是参与金融部门评估规划项目。然而,并不是每一个基金组织会员国都这么做。在2008年9月底,126个基金组织会员国已经参与或正在参加这个项目,包括二十国集团中的19个常任会员国中的15——,除了阿根廷、中国、印度尼西亚和美国。2006年,2000年美国在反复更改意见后,再一次同意参与。(2)中国最近也进行了签约。在2007年至2009年全球经济金融危机的背景下,每一个二十国成员已经承诺参与金融部门评估规划了,而且包括周期性的更新。(危机使国际货币基金组织在非正式监管领域的作用得以建立并得到强化。)很有可能基金组织在金融体系方面的非正式监管职能,通过接受新的国际统一标准和准则,在未来几年将会进一步得到加强。可能的议题包括下列标准:复杂跨境金融机构的管理、金融机构的流动性、金融机构的救援,以及金融机构、市场或工具是否是系统性重要进行判别。(3)人们不能小视基金组织金融部门评估计划(FASP)这种非正式监管的积极贡献,但是仍需要对这种监管的本质有个清醒的认识。即使各国必须遵守基金协定下的明确义务,它们也必须自愿同意相互监督进程所支配的基金非正式监管。专家和市场力量能对各国同意参与这项进程施加强大的力量。一旦参与这种非正式监管进程,各国政府想要退出的成本就很大了。但一些国家还是不得不退出,甚至有些国家还公开反对基金正式监管。例如,阿根廷和委内瑞拉最近选择退出对他们执行经济金融的第四条款的监督。基金组织非正式监管有效吗?我的回答是:有效!首先,非正式监管实际上是所有国际金融体系中可以利用的监管方式。世界各国并没有准备好金融领域里近似于自我加强的正式监管框架。正如本文第一部分所举的那些例子所示,迄今为止基金组织的正式监管基本上是无效的。为了使其有效,基金组织的正式监管需要一个补充的相互监督过程,这使其与非正式监管大体相近。第二,在金融部门评估规划、数据公布特殊标准、基金组织贷款操作、甚至对成员国经济金融政策双边和多边繁琐的监督程序中,基金组织确实提供了有价值的全球公共产品,使国际金融体系和公共、私人部门的个体参与者受益。在下面一节中,我们将分析证明:国际货币基金组织还可以做得更多,但这取决于会员国不间断地对基金组织提出各项要求。四、基金组织内部的压力正如我们所看到的那样,国际金融危机和国际金融领域的一系列波动与压力都会引导各国思考通过一种集体行动来扩展国际基金组织监管职能的潜在收益,无论是通过设立新的职责的方式——诸如监管汇率政策、正式监管等。还是更加频繁地通过自愿参与的非正式监管。其中一个潜在重要的基金监管强化性领域是全球调整进程,这不是基金参与的新领域。全球调整过程与基金组织成员国的正式义务联系紧密。基金协定第一条列出了基金组织的主要责任,其中包括:促进国际贸易的扩大和平衡发展、有助于提高就业水平。在第四条的规定之下,会员国承担将各自经济金融政策目标旨在实现促进有秩序的经济增长目标,同时实现合理的价格稳定这两项义务上。基金组织贷款项目就是为了缓解经济金融危机对于各个会员国及其他会员国的负面影响。全球调整过程涉及对促进和维持国际与本国失衡的实体方面和金融方面政策的回避。这些政策包括汇率政策以及其他政策。在汇率政策方面,会员国受基金协定的正式义务的约束。因此,全球调整过程的核心是基金组织作为一个监管者的任务,这不仅包括正式的,还包括非正式的监管任务。然而,正如我们在汇率政策方面所看到的那样,基金组织和其会员国并不是平等的。基金组织在第四条下的“严格监督”经常引起争议,在会员国不愿调整汇率政策时,基金组织经常鼓励他们进行调整;当会员国想进行调整时,基金组织反而不鼓励他们调整了,或者完全忽略了。最近几年,国际货币基金组织的工作人员频繁地报告全球经济失衡的问题及其所导致的危害,或者全球经济失衡并没有维护经济稳定及全球经济的持续繁荣。在2006年春天,基金组织的管理层实施了一项“全球经济失衡多边磋商”机制,包括中国、欧元区、日本、沙特阿拉伯和美国在内的国家都参与其中。但是,其结果是令很多观察家失望的(国际货币基金组织,2007b)。在外部人看来,基金组织的管理层并没有对参与各方施加任何压力来制定新的、特别的政策义务,并且各成员国也并不想参与。参与国得出的结论报告也没有任何新意。这是一个相互压力没有导致预期结果的实例。在参与过程中的相互同意至多会增进相互理解和减少差异。基金组织管理层和工作人员并没有提前做好相互监督进程的功课,而是在各国没有很好参与的时候选择了忽视。奇怪的是,基金组织的工作人员在为联合国经济与金融危机大会准备的论文中(国际基金组织,2009b)却认为,全球经济失衡是2007年至2009年经济金融危机的四个原因中的第三个原因。(1)工作人员的论文指出:基金组织推动的2006年至2007年的多边磋商包括了指定的政策转换。并进而指出:“议定的倡议,总体来说,并没有如计划的那般执行。”这个言论是很有趣的,原因有二:第一,当多边磋商结论在2007年4月公布时,距离2007年8月的危机爆发只有三个多月的时间;逻辑上,那时再进行宏观经济政策调整或金融政策调整已经无法阻止危机的爆发了。第二,多边磋商并没有在现有政策基础上指出新的政策建议或改进措施,每个参与国或单位仅仅许诺继续它们现有的政策轨道。全球经济失衡没有以很多观察家所担心的那种方式引发全球金融危机——外国及本国投资者不愿增加或继续持有现存美元资产,这导致了美元汇率剧烈的、破坏性的下降以及美元利率的大幅上升。在危机发生的第一阶段,据美联储工作人员的广义美元指数,美元确实在2007年7月至2008年3月实际下降了8%,并对主要货币下跌了9%。美元在随后的四个月里保持了稳定,然后在2009年3月前的八个月里分别上涨了13%和15%。总体来说,美元资产经过危机的洗礼变得更具吸引力了。(2)尽管事实上,危机的发生过程并不像预言全球经济失衡将导致危机的学者所说的那种方式展开,但却是失衡在危机中起到了一定的作用。例如,洛伦佐·比尼·斯马基(2009)指出:“全球经济失衡(部分由于某些国家汇率政策的结果),最终表现是为美国这样的国家制造了过多的国际流动性,以及中国这样的国家创造了过多的储蓄,并且造成了资金成本的下降,尤其是美国的利率。这刺激了消费的不可持续增长以及消费者和金融机构的过分冒险。”本·伯南克(2005)在危机发生之前的一场著名演讲中,对于全球储蓄过剩和美国经