第五章公共事业管理的法律制度

第五章公共事业管理的法律制度第一节国外公共事业组织法律制度

公共事业管理法律制度主要是调控公共事业管理中的各种关系和行为的法律规范，在公共事业管理中起着十分重要的作用。下面简要概述各个国家和地区与公共事业组织相关的法律体系，主要是和公共事业组织登记、免税、资金构成、内部管理、责任制度与解散等有关的法律条款。一、登记要求登记是指一个公共事业组织通过正式程序，成为独立的法人实体，财务独立（拥有一个银行帐号），可以签订合同，并具有法律权利能力和行为能力。二、登记条件

1．对注册资金的要求在亚太地区许多国家和地区，基金会需要达到一个最低限额的资金数额。该资金不允许侵用，必须由基金会持有，法律条款中也有具体数额的说明。成立基金会要求的资金总额必须达到与其宗旨和活动相适应的标准，该标准由各相关部门负责解释，所要求的基金数额也很高。比如在日本，监督机构要求基金会拥有相当于300万美元的基金。

2．对活动范围的限制对亚太地区成文法的分析反映了以下对公共事业组织活动范围加以限定的方法。（1）禁止公共事业组织参与任何具有商业目的活动或商业括动〔非律宾〕。（2）禁止与非营利目的无关的商业活动（新加坡）。（3）允许商业活动，条件是商业活动所得用于更广泛的非营利目标〔澳大利亚、泰国、越南〕。 （4）允许商业活动，条件是商业活动所得用于更广泛的非营利目标，而且事先要获得相关政府部门批准（韩国）。（5）允许商业活动，条件是不与营利企业竞争。同时，保征商业支出少于50%，公益性支出至少为总支出的50%（日本）。（6）作为合法行为的商业活动不受限制（印度尼西亚）。3．对个人额外经济收益的限制 除印度尼西亚之外，亚太地区其他国家和地区，无论是从法律上还是从实践方面，均禁止公共事业组织对个人服务及捐赠给予过多报酬。4．登记时限的限制 极少数国家和地区对政府审批程序给予时间限定。在日本，公共事业组织批准过程可能是两三年，如果关系顺通，也可能是6个月。一般来讲需要一年左右。而在韩国只有20天。在非律宾，作为“二步”登记程序的一部分，一种24小时快捷方式可以使公共事业组织在证券交易委员会（SEC）登记。 三、免税“免税组织”一词常被作为公共事业组织一词的同义词。税收种类繁多，本节所提到的免税均指免除所得税。

1．免税幅度亚太地区每个国家和地区均有《所得税法》，免除公共事业组织所得税广泛应用该地区。然而税收基数幅度、税务申报有效性以及征收体系各不相同。尽管如此，除印度尼西亚和越南之外，法律均规定免除公共事业组织缴纳所得税。2．影响免税的因素。公共事业组织免税通常基于两个因素，即组织类型和收入类型。澳大利亚在免除所得税方面是最宽松的，该国具有合法资格的公共事业组织的所有收入，只要是用于非营利目的都可免除所得税。在多数国家和地区，免税待遇取决于有合法资格的公共事业组织之所得是捐赠收入．投资收入还是与商业有关或无关的收入。3．捐赠除新加坡之外，亚太地区所有国家和地区均对捐赠给予免除所得税优惠。4．被动收入

被动或投资收入包括股息．利息、房租收入、特许权和投资出让的资金收益。在日本，所有非商业收入全部享受免税待遇．而且投资收入也被列人免税范围。在菲律宾，股息收入是免税的。在韩国，股息和利息需要征税。另外如果利息在5年之内不提取并用于非营利目的，就可免税50％。5．商业收入亚太地区商业收入的税收待遇无统一规定。在澳大利亚，如果商业收入用于非营利目的，就可享受免税待遇。韩国税法规定，公共事业组织商业收入如果在5年之内不支取并用于非营利目的时，可享受50%免税待遇。在日本情况大致相似，公益性公司的收入用于发展该公司业务时，可免税20%，不享受免税的商业收入征税时按优惠税率37%征收，而不是按通常的以37.5%税率征收。新加坡是惟一公共事业组织商业收入与免税无关的国家。也就是说，只有当某项业务活动与公共事业组织目的相关时，才享受免税待遇。在印度尼西亚、菲律宾、秦国和越南等国家，现行税法中没有关于公共事业组织商业收入享受免税的规定。6．免税资格与登记注册在一些国家和地区，公共事业组织登记时免税待遇自动生效。但在另一些国家和地区，需要第二个程序—向税务部门提出申请，才能得到某项优惠政策。如在日本和韩国，公共事业组织登记完成后免税待遇自动生效；而在菲律宾和泰国，公共事业组织必须向税务部门申请免税政策。新加坡实行自动免税制度系统与特殊自由裁量权制度相结合的方式。属于税法列名的公共事业组织自动享受免税待遇。然而多数慈善和互助公共事业组织每年都必须申请免税。在澳大利亚，公共事业组织必须每年申请免税资格。然而，为获得官方认可免税的优待，多数公共事业组织在机构成立之时，就向澳大利亚税务部门申报免税。7．对免税资格的限制 除印度尼西亚之外其他国家和地区在法律条例和实际操作两方面．均严格规定公共事业组织的分配权，禁止对个人进行过多的报酬给付。日本在《内阁指导准则》指出：理事所得，包括提供服务的补偿，“就该组织相应资产而言，其收入与支出与私营部门人员相比，不应过高”。

四、减税 多数国家对个人和公司捐赠税的减税比率予以限制。对于个人捐赠，减税占所得额比例的限制范围在韩国、泰国、日本分别是5%,10%和25%。澳大利亚和新加坡对给予公共事业组织公益捐赠行为没有减税限制。 在日本，个人可享受减免税待遇的捐赠对象是政府部门、由大藏省指定的受捐者以及公益促进组织。公益促进组织由大藏省和有关部门指定。这种指定均有其特殊性，一般情况下每两年更新一次。日本26000家公益组织之中，只有不到1000家被指定为公益促进组织，捐赠者可享受减税优惠。五、资金构成1．MAE法 如前所述，亚太地区最低限年度支出（MAE）法盛行。在这些实行MRE法的国家和地区，享有所得税免税资格的慈善或公益公共事业组织必须使用或分配其收入的相当一部分，以达到免税目的。2．严格的法律论释日本《内阁指导准则》中的投资条例要求公共事业组织进行“本金收回可能性大”，而且“收益尽可能多”的投资．韩国法律具有严格的管理标准．规定公共事业组织不得投资股票，在其他国家和地区，公共事业组织一般可以自由地投资股票和证券，但限制仍然存在。澳大利亚要求投资必须符合英美法中的谨慎原则。新加坡对社团组织和公司的投资没有限制，只要求投资行为谨慎。3．对国外资金的限制 在印度尼西亚，限制国外对公共事业组织的经济资助已成为一个中心议题，开始是针对宗教组织（1978年），然后是针对社会公益组织〔1983年〕，最后是针对群众组织和社团组织（1985年）；有关条例规定，不经政府允许任何组织不得接受国外资助。在实践中，即使法律不限制接受外国资助，政府行使自由裁量权同样可以达到限制目的。

六、内部管理 在某些国家和地区，非正式行政指导原则作为公共事业组织规则和程序的雏形，可由综合性成文条例和法规所取代。日本的内部管理规则历来采用非书面、非正式的指导原则，各部门间也各不相同。而前面所提到的1996董事会的规模、董事的选举产生、对超额补偿支付的限制以及其他有关事宜。 韩国《民法》中也吸收了《非营利机构法》并充分体现了涵盖广泛的管理规则。该法案20个章节中有6个章节强调了管理问题。七、责任制度与报告要求1．年度报告国外公共事业组织一般须向一个或多个政府机构提交年报。2．公众审查与信息公布 亚太地区极少数国家和地区要求公共事业组织公开其业务或公开检查其财务情况和经营活动。在亚太地区，法律规定了公共事业组织对政府的责任制度，但缺少公共事业组织对捐助者和公众责任制度的规定。除新加坡、澳大利亚（在极小程度上）外，法律没有明文规定要求公共事业组织披露报表或上报报表。3．责任制度与监督八、解散解散在泰国称为终止，韩国叫注销，日本则是撤销，是指通过正规程序终止某公共事业组织的法定存在。解散分为两种情况：自愿解散，由公共事业组织管理机构、成员或管理机构自行决定解散事宜；非自愿或强制解散，则由政府机构或法院决定其解散事宜。 1．自愿解散 有关法规一般不提及自愿解散的具体规定，而侧重于公共事业组织内部规章规定的解散程序。亚太地区大多数国家和地区公共事业组织的章程中均包括自愿解散程序，载明偿债、剩余财产受让人的资格认定、成员投票权或管理机构（实体）以及向有关政府部门提交所需解散文件等。2.非自愿解散

亚太地区非自愿或强制解散法规模式基本类似，大多数国家和地区法律赋予政府机构广泛的解散公共事业组织的权力。终止原因非常明确：从事超越许可经营范围的业务，变更经营目的，经营年限到期，滥用或未使用特许权，无法清偿债务，违反登记管理条例、等等。不少解散法还包括授予政府官员广泛自由裁量权的各种规定。比如对公共事业组织，韩国规定因从事损害或违背公共利益、越南规定违反国家利益的活动、泰国规定由于经营方式有悖于社会公共秩序、公德或国家安全、新加坡规定因为发生危害人民的和平、幸福或安定的行为都可令其解散。第二节我国公共事业组织法律制度概述按照社会分类管理的原则，我国的社会组织大体可分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型。依此分类，公共事业组织或“第三部门”这个概念在中国应当包括事业单位，社会团体和民办非企业单位。因此以下主要研究社会团体、事业单位、民办非企业单位三种组织的有关法律制度。

1．我国公共事业组织立法的历史沿革（1）新中国成立以前。1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，对结社自由作了规定。陕甘宁边区曾制定过三个单行法规．即1942年2月颁布的《陕甘宁边区保障人权财权条例》，1942年公布的《陕甘宁边区民众登记办法》和以后公布的《陕甘宁边区人民团体登记办法》。（2）建国初期到改革开放前。这一时期我国公共事业组织管理所依据的主要法规是1950年9月国务院根据《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布的《社会团体登记暂行办法》。为了贯彻这个办法，1951年3月23日内务部颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。内务部和一些地方人民政府为了适应需要，设置了兼管社团登记工作的机构，但基本上没配备专职人员。（3）改革开放时期。1982年宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。这为公民的结社权利和结社自由提供了宪法保证。宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织必须遵守宪法和法律。”“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”从而以根本大法的形式确立了社团活动的合法性原则。1986年通过的《民法通则》规定了四类法人组织—企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人．进一步明确了社团的法人地位。2．我国公共事业组织立法的特点

（1）归口登记和双重管理体制。我国公共事业组织要同时接受登记管理机关和业务主管部门的双重管理。各级民政部门为其登记管理机关，党政机关及得到其委托的单位为业务主管部门。作为社会团体的公共事业单位须经各级民政部门登记方可成立，否则为非法。而归口登记并不是把审批权完全集中到登记管理机关．而是先经过业务主管部门的审核同意再归口民政部门登记把关。

（2）分级管理体制。公共事业单位的业务主管部门和登记机关的管理范围，必须与公共事业单位的活动范围相一致。按照《社会团体登记管理条例》第七条的规定，全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。 （3）限制竞争原则。在同一行政区域内，不允许成立相同或相似的公益性公共事业单位。同时，任何公益性公共事业单位只能在登记管理饥关的管辖范围内活动，不得越界，不得进行跨区城扩张。 （4）年度检查制度。《社会团体登记管理条理》明确规定：“登记管理机关对社会团体实施年度检查”，“业务主管单位负责社会团体年度检查的初审”。年检的内容主要包括：执行法律、法规情况；开展业务活动情况；开展经营活动情况；财务管理和经费收支情况；机构设置情况；负责人及工作人员情况；办公地点情况等。此外，对公益机构的日常管理还包括建立公益机构重大活动报告制度、对公益机构重大业务活动的审批制度等。（5）财务监督。对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任的重要手段。我国政府对公共事业组织的财务监督体现在捐赠法、审计法、会计法、事业单位的财务规范等相关的法规中。具体有：第一，非营利性的约束。第二，受赠财产支出比例约束。第三，财务公开制度。财务公开是指公益机构的财务账目应当接受政府有关部门的监督，同时向社会公众和捐赠人公开，接受监督。

(6)对公共事业组织的财政优惠。鉴于公共事业组织的特殊性，我国对公共事业组织实施一定程度的税收和财政方面的优惠。

1993年11月颁布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，最早对公益机构接受捐赠作了税收优惠的规定。该条例第六条第四款规定，“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额百分之三以内的部分，准予扣除。”

1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》（见附录六）第四章具体规定了各项税收优惠措施。3．我国公共事业组织立法中存在的间题公共事业组织立法存在诸多“缺失”－立法角度 （1）公共事业组织单行法的缺失。在我国的立法实践中，官方虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同性质的公共事业组织依然采取“一法统揽”的做法。这样就使得公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。（2）立法权威性的缺失。从我国法律权威性来看，从宪法、法律到行政法规，地方立法等立法层次和立法权威逐渐降低，目前规范公共事业组织的《社会团体登记管理条例》和《基金会管理办法》都属于程序立法，而非国家立法。？（3）实体法的缺失。实体法一般是指规定实体权利和义务的法律，程序法一般是指保证权利和义务得以实施的法律。我国建国以来颁布的三个公共事业组织管理条例（即1950年的《社会团体登记暂行办法》及1989年和1998年的《社会团体登记管理条例》）都属于程序性法规。虽然现行的《社会团体登记管理条例》较前两个法规多了一些实体性的规定（如对社会团体界定、对社团活动的合法性原则和非营利性原则的规定等），但总体而言，仍主要是以社团登记管理为核心的程序性规定，对公民结社行为的实体内容缺乏系统规范。（4）立法内容的缺失。第一，公共事业组织行为规范的缺失。第二，法律规范的操作性不强，漏洞过多。第三，法律体系衔接不好，法律规范不配套。1宪法第三节事业单位法律制度宪法第19一22条规定了国家发展教育、科学、医疗卫生、文学艺术、新闻广播电视、出版发行、图书馆博物馆文化馆等事业。一、法律渊源事业单位法律制度2法律全国人大或者全国人大常委会颂布的法律中有关事业单位的规定不多。比如，《民法通则》中规定了事业单位是法人的一种，并大致规定了其法人资格取得的方法；《教育法》第三章规定了“学校及其他教育机构”；《科技进步法》中有简单的关于“研究开发机构”的规定等。3行政法规各种行政法规是事业单位制度的最重要的组成部分，尽管其数量并不特别大。其中，除了综合性的〈事业单位登记管理暂行条例〉此外还有关于各种事业单位的各种行政法规，如《医疗机构管理条例》、《出版管理条例》等4行政规章国务院各部委在对各种事业单位进行行政管理的过程中，发布了大量的行政规章，比如文化部发布的《文化站管理办法》、《群众艺术馆．文化馆管理办法》，财政部发布的《事业单位财务规则》、《科学事业单位财务制度》、《农业事业单位财务制度》，卫生部发布的《医疗机构基本标准（试行）》，司法部发布的《国家出资设立的律师事务所管理办法》等。5地方性法律与规章地方性法规与规章如《上海市医疗机构管理办法》，《北京市博物馆登暂行办法》，《上海市公共图书馆管理办法》等。6其他规范性文件其中最重要的，是国务院各部委在进行行政管理的过程中，针对某个具体问题（很多是在下级机关请示时给予的答复）所做出的规定。这些规定数量非常庞大。－软法如通知、意见、答复、指示二、事业单位含义1998年10月25日，国务院颁布了《事业单位登记管理暂行条例》（2004年6月27日国务院决定修订其第五条），这是我国第一部对事业单位进行全面调整的行政法规。本节以此为基础，对事业单位法律制度进行概述。事业单位的概念根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，事业单位指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位有以下一些法律上的特征1是以公益为目的的组织事业单位的活动领域是教育,卫生,科技,文化等行业部门。2事业单位的业务活动是从事（教育，卫生,科技,文化等）社会服务活动3．利用国有资产举办公益性宗旨、目的：《事业单位登记管理暂行条例》第2条明确规定事业单位设立的目的是公益目的，而非以营利为目的。事业单位必须以公益为目的并非指事业单位只能从事本身不盈利的活动，只是要求其获得的盈利不能分配给出资人，只能用于其目的事业。所以，《事业单位登记管理暂行条例》第2条第2款还明确规定事业单位也可以举办营利性经营组织。事业活动的性质与领域：事业单位的业务活动是为社会提供各种服务，包括教育、科技、文化、卫生、社会福利等分布广泛的行业。利用国有资产举办《事业单位登记管理暂行条例》将“事业单位”概念局限于国有的事业单位，而民办事业单位则根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》改称“民办非企业单位”，法津上对于二者在设立的程序等问题上分别规定了不同的规则。事业单位的范围1．行使行政职权的事业单位2．领取企业法人营业执照的事业单位

事业单位的类型：收支划分，职能划分，归属划分三、事业单位的成立1．事业单位成立条件根据《事业单位登记管理暂行条例》第6条规定，事业单位的成立应当具备的条件是：有自己的名称、组织、机构和场所；有与其业务活动相适应的从业人员；有与其业务活动相适应的经费来源；能够独立承担民事责任。2．事业单位成立的程序成立事业单位的程序包括两个步骤：（1）向行业主管机关申请，行业主管机关受理申请，审查，审批机关批准成立；（2）向登记管理机关中申请事业单位法人登记；审查通过后准予登记。四、事业单位的财产关系传统上的事业单位，其经费全部由政府拨给，其业务中如果取得收入也由政府统一调配。后来．经过改革，形成了事业单位的三种拔款方式：全额拨款，差额拨款，自收自支。1．事业单位的收入根据《事业单位财务规则》事业单位的收入可以包括以下部分:财政补助收入，即事业单位从财政部门取得的各类事业经费。上级补助收入，即事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。事业收入，即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入，但其中按照国家有关规定应当上缴财政的资金和应当缴入财政专户的预算外资金，不计入事业收入。经营收入，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。这类经营活动的开展原则上应当向工商行政管理机关申请登记和领取营业执照。附属单位上缴收入。即事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。根据《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》的规定，这类经营应当由该附属单位向工商行政管理机关申请登记和领取企业法人营业执照。其他收入。即上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、福利收入等。公益性事业单位接受社会捐赠，应当适用《公益事业捐赠法》。2．事业单位的支出根据《事业单位财务规则》，事业单位可以进行以下合法事业支出。即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动发生的支出，包括工资、补助工资，职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。经营支出，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。对附属单位补助支出，即事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。上缴上级的支出。《事业单位财务规则》第7条第3款规定：少数非财政补助收入大于支出较多的事业单位，可以实行收入上缴办法。五、事业单位的行政管理主要是审批机关、行业主管机关的管理，这是对于事业单位所从事的业务活动本身的行政管理。例如卫生行政管理部门对于医疗机构的行政管理，教育行政部门对于教育机构的行政管理。相关业务管理机关，如税务机关、人事机关登记管理机关

第四节社团法律制度社团定义包括以下几个方面内容：——社会团体由多数会员组成。——社会团体的总之是实现会员的共同意愿——社会团体的宗旨是非营利性的目的一、社团登记的法律制度与多数国家一样．中国社团成立是以通过合法的登记程序为前提的。1．登记和管理机关我国的社会团体行政管理体制通常被称为分级登记，双重管理，即由民政部门（登记管理机关）和业务主管单位共同管理，并且按照社会团体的活动范围由不同级别行改区城的相应机关进行登记和管理。2．登记条件社会团体成立登记必须符合一定的条件第一，社会团体的成立必须符合〈中华人民共和国宪法〉和其他有关法律的规定，不得损害国家主权和安全，不得危害公共秩序、社会道德和其他人的合法权益，不得损害各族人民的团结和各国人民之间的友好关系。第二，社会团体要有相当的代表性。一方面，从工作需要或事业发展上确有必要；另一方面其成员在该业务领域内具有一定的权威性，能够代表我国在某一方面或某一领域内的先进水平。特别是有资格有能力在国际民间交往中代表我国进行活动。第三，全国性社会团体要有一定数量的成员并具备足够的广泛性，其组织成员来自全国范围，不局于某一地区或部门，其业务范围也不受地域和部门的限制。第四，社会团体必须能够独立享有民事权利和承担民事责任。根据中国的法律，法律和行政法规另有规定的社团不需要登记。所谓另有规定的社团是指根据国家宪法、法律和法规而确立法律地位的政党．工会、工商业联合会和国家拨款建立的资助科学研究类基金会。3．登记程序社会团体的成立登记，首先要由申请登记者提出申请，同时提交下列文件。受理机关审察、审批；未予批准提请复议。（1）负责人签署的登记申请书，登记申请书要说明社会团体成立的理由。（2）有关业务主管部门的审查文件（3）社会团体的章程。章程须写明社会团体名称、宗旨、任务、会员资格、组织机构、负责人产生程序及其任期和职责范围、经费来源和财务管理、章程修改程序和社会团体终止程序等等。（4）办事机构的地址或者联络地址，并且附有该地址产权单位出具的房屋使用证明。（5）负责人的姓名、年龄、住址、职业和简历。（6）成员数额和经费情况。关于经费，必须提供相应的资信证明。二、社团财务管理的法律制度社会团体存在期间，会因为筹集经费、开展业务活动或者其他原因而与他人发生财产上的关系。

1．财产、经费的筹集（1）会员的出资。（2）捐赠和资助（3）开展有偿服务的收入（4）经营收入（5）其他收入。

2．财产的使用“社会团体的经费，以及开展章程规定的活动按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配。社会团体接受捐赠、资助必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。也就是说，不仅要在社会团体章程规定的宗旨和业务范围内使用，更要具体在捐赠人、资助人在捐赠资助时与社会团体约定的具体用途上使用。《条例》第29条第3款还规定社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠赞助的有关情况，并将有关情况以适当的方式向社会公布。《公益事业捐赠法》第3条对公益事业作了列举性的规定：救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。该法第17、18条规定，公益性社会团体应当按照捐赠协议约定的用途，将受赠人财产用于资助符合其宗旨的活动和事业，不得擅自改变约定的用途。第19条规定：受赠人应当按照国家的有关规定，建立健全财务会计制度和受赠人财产的使用制度，加强对受赠人财产的管理。第21条规定：捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，受赠人应当如实答复。三、社团内部管理的法律制度1．管理模式第一种模式在挂靠于政府业务主管部门并在民政部门进行登记的大型社团中比较常见。这些杜团组织通常设有理事会，包括现任或退休的政府官员以及享有良好声誉的社会活动人士。这类社团还通常设有主席一职，主席还同时担任公共事业组织的法人，另外还设有几位副主席。此类社团的日常运作主要由秘书长负责．秘书长同时还负责组织活动和担任社团组织的发言人。这类社团组织还设有全职的财务人员。而且，此类社团组织的主席和副主席一般由政府机构直接任命或是与政府业务主管部门有着紧密的联系。第二种管理模式主要出现在那些由个人发起有时是以社区为单位的小型社团组织中，其内部管理主要依据组织者的个人能力和信誉以及他们与国外有关机构的联系。这类社团组织可以不雇用全职的财务人员。对这类社团组织而言，尽管其章程中制定有固定的决策程序，但实际的决策过程可以不依据某个固定的程序。2．内部关系内部关系主要是指社会团体的内部机构设置、工作人员等问题。（1）社会团体的组织机构。

——会员大会（或者会员代表大会）——理事会——常务理事会——理事长〔会长〕——秘书长（2）社会团体的负责人的选任。——关于党政领导的兼职——关于社会团体负责人的选任程序(3)社会团体分支机构．代表机构的设置。

所谓分支机构是指社会团体因开展业务活动的需要，按照其业务范围科学划分而设立的从事业务活动的内部机构。代表机构是指社会团体在会址以外某行政区域设置的代表该社会团体从事活动、承办社会团体交办的工作任务的机构。

（4）社会团体内党组织的设立问题。

1998年2月26日，中共中央组织部民政部联合下发《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，规定“为加强社会团体党的工作，促进社会团体的健康发展”，如果社会团体的常设办事机构专职人员中有正式党员3人以上的，应建立党的基层组织；社会团体的党组织应当全面贯彻党章规定的任务，作好“监督社会团体负责人贯彻党的路线、方针、政策，遵守国家法律、法规”的工作。从这个规定可以看出，社会团体中的党组织的地位和权力与在行政机关中是不同的，并不居于领导地位，但是仍然有监督的职能，这种职能的具体含义及如何行使，缺乏明确的规定，实际中的做法还有待调查。四、对社会团体的行政管理1．重大业务活动报告制度2．年度检查3．清理整顿4．进行行政处罚《条例》第32.33条规定：社会团体或者社会团体的有关人员如进行下列违法行为，登记管理机关所可以对其进行行政处罚：（1）申请登记时弄虚作假，骗取登记的。（2）自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年内未开展活动的。（3）涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借印章的。（4）超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的。拒不接受或者不按规定接受监督检查的。不按照规定办理变更登记的。（5）擅自设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的。（6）从事营利性经营活动的。这里应当解释为，从事营利性经营活动不合法律要求，而不是禁止营利性活动本身。侵占、私分、挪用社会团体资产或所接受的捐赠、资助的。违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠的。五、社会团体的变更、终止1、变更登记《条例》第20条规定：社会团体的登记事项需要变更时，应当自业务主单位审查满意之日起30日内向登记管理机关申请变更登记；社会团体修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，报登记背理机关核准。《条例》第24条规定：社会团体撤消其所属分支机构、代表机构的，经业务主管单位审查同意后，办理注销登记。这种注销登记的实质也是一种变更登记。2．社会团体终止的程序终止原因：完成宗旨；自行解散；分立、合并；特定原因。社团出现《条例》第21条规定的解散事由后，应写按照下列程序终止：（1）业务主管单位审查同意（2）进行清算。（3）向登记管理机关申请注销登记。

3．社会团体终止后剩余财产的处理社会团体终止，经过清算，如有剩余财产，应当如何处理?非常明确的是，不能够在社会团体的会员或者理事中进行任何形式的分配。那么社会团体终止后的剩余财产应当如何处理呢？《条例》25条规定：“社会团体处分注销后的剩余财产，依照国家有关规定进行。”《章程范本》第45条的内容是：团体终止后的剩余财产．在业务主管单位和社团登记管理机关的监督下，按照国家有关规定从事发展与本团体宗旨相关的事业。第五节民办非企业单位法律制度主要内容：一、民办非企业单位的概念二、民办非企业单位的范围三、民办非企业单位的成立四、民办非企业单位的行政管理体制五、民办非企业单位的民事主体地位六、民办非企业单位的财产关系七、民办非企业单位的分支机构问题一、民办非企业单位的概念

民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。主要法律特征：1．民办非企业单位以公益为目的2．业务是进行社会服务活动3．利用非国有资产创办4．举办者是企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人二、民办非企业单位的范围

民办非企业单位的范围，法律中并没有规定。由于它的性质其实是民办事业单位，而国家目前只开放部分的事业单位的业务领域允许民间介入，所以，其行业范围小于事业单位的范围。比如，《广播电视管理条例》规定，广播电台、电视台必须由法律规定的政府机构设立，禁止其他单位或者个人设立。目前的民办非企业单位主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育，新闻出版、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业以及经济监督事业等领域。具体而言，教育事业中主要指民办幼儿园，民办小学、中学、学校，学院、民办专修（进修）学院和学校，民办培训（补习）学校和中心等。卫生事业中主要是指民办门诊部（所）、医院，民办康复、保健、卫生、疗养院（所）等。文化事业中主要是指民办图书馆、博物馆、艺术馆、书画院、演出团体等。科学研究事业中主要是指民办科研院（所）、研究中心、科技馆等。体育事业中主要是指民办体育场馆、中心、俱乐部等。劳动和社会保障事业中主要是指民办职业训练学校和中心，民办职业介绍所等。民政事业中主要是指民办福利院、敬老院、老年福利机构，民办婚姻介绍所，民办社区服务中心（站）等。法律服务业中主要是指民办法律事务所、法律援助中心、合作或合伙律师事务所等。三、民办非企业单位的成立1．申请民办非企业单位登记的条件

（1）经过业务主管单位审查同意（2）有规范的名称、必要的组织机构（3）有与其业务活动相适应的从业人员（4）有与其业务活动相适应的合法财产（5）有必要的场所。2．民办非企业单位成立的程序（1）向业务主管单位申请（2）向登记管理机关申请登记

《暂行条例》第9条规定了申请成立登记当提交的申请文件：

①登记申请书②场所使用权证明③验资报告④拟任负责人的基本情况、身份证明⑤章程草案

行政机关审查、批准3．民办非企业单位不予登记的理由《暂行条例》第11条第2款规定了登记管理机关不予登记的几个主要理由

（1）在申请时弄虚作假的（2）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的。（3）拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或不具备完全民事行为能力的。（4）有法律、行政法规禁止的其他情形的。

四、民办非企业单位的行政管理体制

与社会团体行政管理体制一样，对民办非企业单位的行政管理采取分级登记、双重管理的体制。

1、分级登记

2、双重管理五、民办非企业单位的民事主体地位

民办非企业单位的民事主体地位有法人、合伙、个体三种形式：

1、法人型：可以依法独立享有民事权利、承担民事责任；

2、合伙型：由全体合伙人对合伙债务承担连带责任；

3、个体型：有举办者以个人财产承担连带责任。六、民办非企业单位的财产关系法人型的民办非企业单位是一个独立的民事主体，有民事权利能为和民事行为能力。因此，举办者在设立时投入该单位的财产在法律上转归该单位所有。法人因为各种原因而取得的财产权利也都归法人本身享有。关于民办非企业单位接受社会捐赠的财产权利的归属，也应当确定地属于民办非企业单位法人。由于民办非企业单位是以公益为目的的法人，所以民办非企业单位的财产增值不能够分配给任何人，包括举办者，也包括其设立后捐赠财产的人。在民办非企业单位终止时的清算程序中，民办非企业单位的时产在支付清算费用和清偿债务后的剩余财产不得分配，必须在业务主管单位和有关部门的指导下，用于发展同类型的民办非企业单位，不得挪做他用。民办教育机构清算，可以将剩余财产返还或折价返还举办者的投入。七、民办非企业单位的分支机构问题《暂行条例》第13条规定：“民办非企业单位不得设立分支机构。”解释：民办非企业单位的服务对象来自于全社会。其业务往往容易超出本登记管理机关的管辖区域开展活动，业务主管单位和登记管理机关对之进行管理的难度较大。如果在民办非企业单位再下设分支机构，更不利于业务主管单位对其进行指导和监督管理。为加强对民办非企业单位的登记管理，避免管理失控，民办非企业单位作为实体性机构，如进一步发展，申请成立新的民办作企业单位即可，故条例规定民办非企业单位不得设立分支机构。第六节基金会法律制度主要内容：一、基金会的概念二、基金会的行政管理体制三、基金会的成立四、基金会的组织机构及管理五、基金会的财产管理六、基金会资助的领城一、基金会的概念

基金会是指“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”含义主要包括以下几个方面：1．基金会以公益为目的2．基金会的财产来源是多方面的3．基金会是非营利性法人二、基金会的行政管理体制

《条例》规定，国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会管理的登记机关。《条例》规定，国务院有关部门或者国务院授权的组织，是国务院民政部门登记的基金会、境外基金会代表机构的业务主管单位。省、自治区、直辖市人民政府有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府授权的组织，是省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记的基金会的业务主管单位。三、基金会的成立（一）基金会设立的条件1、为特定的公益目的而设立2、全国性公募基金会的原始基金不低于８００万元，地方性公募基金会的原始基金不低于４００万元，非公募基金会的原始基金不低于２００万元；原始基金必须为到账货币基金；3、有规范的名称、章程、组织机构以及与其开展活动相适应的专职工作人员；4、有固定的场所；5、能独立承担民事责任。（二）申请人向登记管理机关提交文件的内容1、申请书；2、章程草案；3、验资证明和住所证明；4、理事名单、身份证明以及拟任理事长、副理事长、秘书长简历；5、业务主管单位同意设立的文件。（三）基金会设立的登记事项

包括：

名称、住所、类型、宗旨、公益活动的业务范围、原始基金数额和法定代表人。

基金会还可以申请设立分支机构、代表机构，并依据其授权开展活动，但其分支机构、代表机构不具有法人资格。国外基金会可在中国登记设立代表机构。四、基金会的组织机构及管理基金会设理事会，监事，秘书长

1.理事会（1）是基金会的决策机构；（2）理事为５人至２５人，理事任期由章程规定，但每届任期不得超过５年。理事任期期满，可以连选连任。（3）理事会设理事长、副理事长和秘书长，从理事会中选举产生，理事长是基金会的法定代表人。（4）理事会依法行使章程规定的职权。每年开会两次，须2/3理事出席，决议须到会理事过半数通过，重要事项的决议须2/3以上出席理事通过。2.监事

基金会设监事。监事任期与理事任期相同。理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事。监事依照章程规定的程序检查基金会的财务和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况。监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关、业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况。3.秘书长

从理事中选举产生任职限制理事任职限制私人财产设立非公募基金会近亲属关系理事不超过1/3，其他基金会不得有近亲；理事、理事的近亲属和基金会财会人员不得兼任监事。不参与利益关联表决；不与基金会交易。监事任职限制不得从基金会获得报酬理事长秘书长任职限制现职国家工作人员；刑期完毕5年内，违法基金会被撤销5年内；法定代表人不得兼任其他组织法代；港澳台居民、外国人在内地居留不少于3个月。五、基金会的财产管理

（一）基金是基金会运作的基拙。基金包括本金和收益

1.本金本金即基金会建立时投入的资本。本金在理论上分为不动本金和可动本金。

2.收益金收益即本金存入银行的利息或投资所得的利润。收益金也分为追加金和资助收益金两部分：

（1）追加金

即作为追加基金投入本金之中成为积累本金，使生息基础更为雄厚；（2）资助收益金

即用来资助项目和行政费用的那部分收益。

基金会的章程一般对基金的运作都有明确的规定。（二）在我国，基金会财产的取得主要有下列途径：

1．捐助

基金会的设立人所捐助的资金为基金会的最初财产来源，也是基金会成立的基础。2．捐赠

基金会是公益法人，一般都广泛地接受社会各界的捐赠，也包括政府的资助。基金会应当按照《公益事业捐赠法》以及其他法律的规定和与捐赠人的约定使用捐赠财产。3．存款利息

基金会可以将资金存入银行并取得利息。由于我国企事业单位存款的利息非常之低，为了便利基金会事业的开展，中国人民银行在1998年6月21日《关于基金会存款利率问题的通知》中规定：凡属于资助残疾人、老人、儿童等的社会福利基金会和科学技术发明与学术研究奖励基金会的存款，均按现行同档次储蓄存款利率执行4．进行证券投资的收入。

进行证券投资是各国通行的基金会财产保值增值的主要方法之一。实务中有很多基金会都在采取这种方法。

基金管理原则：合法、安全、有效基金支出比例用于公益事业的比例，公募基金会不低于上一年总收入的70％，非公募基金会不低于上一年基金余额的8％。工作人员工资福利和行政办公开支不超过当年总支出的10％。六、基金会资助的领城

基金会资助的领域主要在教育、文化和科学技术方面，教育往往是资助的核心领域。基金会的资助，一般都遵循一定的原则、程序。扶贫、健康

资助对象：对作家、剧作家、诗人、音乐家、画家等，基金会可以直接向个人提供资助，而不考虑其是否有工作单位。对于自然科学家、人文科学家、社会科学家的项目资助则必须通过他所在的大学、研究机关，而不直接给个人。这是因为：（1）上述两类人员工作性质有所不同。组织资源依赖程度（2）使资助的保险系数更高。（3）通过这种方式的资助可以加强基金会与受资助者所在的关系，便于以后的业务交往。

基金会在资助大学、科研机构项目时，一般有下列几种情况：（1）所资助的项目由一个大学或研究机构单独完成，即专家依托本单位的仪器、设备、资料进行研究，最后交出成果。（2）所资助项目由承担者采取内外结合的形式完成，即以科研单位内部人力、物力为主，同时根据具体情况将某此部分让其他单位负责，内外共同努力完成任务。（3）基金会本身作为项目主待人，负责聘请有关大学科研专家学者分工负责，作项目最后交出结果。本章小结1、公共事业组织法律体系主要包括登记、减免税、资金构成、内部管理、责任制度及解散等相关内容。2、我国公共事业组织立法有归口登记、双重管理、分级管理、限制竞争、年度检查等特点，存在单行法缺失、立法权威缺失、实体法缺失、立法内容缺失等问题。3、事业单位是指国家为了社会公益事业目的，同国家机关或其他组织利用利国有资产举办的，从事教科文卫活动的社会服务组织。4、社团法律制度包括登记、财务管理、内部管理、对社团的行政管理、变更和终止相关内容。5、民办非企业单位法律制度包括单位成立、单位行政管理体制、单位的民事主体地位、单位财产关系及其分支机构的问题。

6、基金会法律制度包括基金会行政管理体制、基金会成立、基金会组织机构及管理、基金会财产管理及其资助领域等问题。

关键术语

1.公共事业管理法律制度2.归口登记

3.双重管理4.解散5.事业单位

6.社团7.民办非企业单位8.基金会

复习思考题1．略述我国公共事业组织立法的特点。2．试比较中外公共事业管理法律制度的异同。3．试述我国事业单住的法律制度和民办非企业单位的法律制度的主要内容及其异同。4．试述我国社会团体的法律制度和基金会的法律制度的主要内容及其异同。案例：

圆明园防渗整治工程事件暴露我国环保立法存在五大缺失

圆明园是文物遗址公园，圆明园防渗整治工程引起社会广泛关注，反映出我国民众的环境保护意识和文物保护意识已大大提高；而对这一工程的查处过程，也暴露出我国环境保护立法与文物保护法执行中存在的一些问题。国家环保总局副局长潘岳指出，我国环保立法目前存在五大缺失：

一是环境立法尚不健全。二是配套立法迟缓，有关实施排污许可证、限期治理、环境监测、饮用水源保护等制度的配套法规不能及时出台。三是对部分环境违法行为没有规定相应的法律责任，导致违法行为得不到相应的惩处。四是行政处罚种类单一，总是以罚款为主，罚款数额又过低。五是环保部门缺乏必要的行