第八章 公共事业管理费用及配置效率分析

第八章

公共事业管理费用及配置效率分析第一节公共事业产品的生产方式与提供方式的基本组合一、公共事业产品的生产与提供方式及其价值

公共事业管理是一个消耗一定的资源，生产和提供公共事业产品的投入产出的过程，其基本内容是公共事业产品的生产和供给。公共事业产品的生产和提供总体上有生产规模较大，资金投入额度大、周期长、回报率低等特征，非单一投资主体所能承担。

公共事业管理是当代公共管理的一个基本内容，其产品的生产和提供方式组合，是当代公共产品生产和提供方式组合方式的一个最典型而重要的表征。从公共事业产品生产和提供的角度看这一组合方式决定着公共事业管理经费投入的可能、运行方式，决定着整个公共事业管理的实际结果。

公共事业产品的生产方式和提供方式的组合，就是指在公共事业管理过程中，既围绕着生产和提供两个关键环节，生产者和提供者之间的关系和结构。公共产品的提供方式有公共提供、混合提供和市场提供三种基本方式。当代公共事业管理市场模式下的公共事业产品生产和提供方式的组合，既构成了公共事业产品的不同的管理方式，也形成了管理过程中的资金投入方式，从而以多元的资金投入为基础，构成了当代公共事业管理多元主体参与的基本格局。二、当代公共产品的生产方式与提供方式的组合①公共生产、公共提供。即由政府依靠公共财政支出，直接投资并组织公共事业产品生产，并无偿地向社会提供。

②公共生产、混合提供。即由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向市场提供（如目前我国的国有事业单位以及行政机关为公众提供的某些产品和服务），这种收费是不以营利为目的的，即对成本进行补偿。

③公共产生、市场提供。即由公共企业生产，按营利原则定价，并向使用人收费的提供方式（通常，具有政府垄断性质的私人产品，或者接近于私人产品性质的准公共产品，如煤气、水、电、电讯、公共交通等常常采用这种方式生产和提供）

私人生产、公共提供。即由非政府组织乃至私人部门生产，通过政府采购方式由政府获得产品的所有权，并无偿地向社会提供的公共事业产品（如国防产品，公共工程的建设等）私人生产、混合提供。即在政府相关的法规、行业政策和规划的指导和监督下，由非政府组织或私人部门投资和组织生产，并由其自行向社会提供（一般来说，涉及教育、医疗、文化等事业产品生产的非政府组织的事业产品就是以这种方式提供的）。私人生产、市场提供。大多指那些“选择性进入”的产品，甚至为俱乐部产品，如私人与社区通过契约而进行的社区内的公共产品的生产和提供，如付费后可以进入的音乐厅、高尔夫球场等。(p245)第二节不同类别的公共事业管理经费分析一、公共事业管理中的公共支出由于在任何公共事业产品的生产和提供的组合模式中政府都具有关键的地位，因此政府对公共事业的投入即公共支出，是公共事业管理中的基本经费来源。

财政分配是收入与支出的统一过程，财政支出是财政收入的目的，财政收入则是财政支出的前提和保证。

（一）财政收入概述财政收入，是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。财政收入的分类：1、按经济成份分类：可分为国有经济收入、集体经济收入、私营经济收入、个体经济收入、外资企业收入、中外合资经营企业收入等。2、按经济部门分类：可分为来自农业、工业、建筑业、交通运输业、商业、服务旅游业等部门的收入。目前，我国财政收入主要直接来自工业部门。3、按财政资金的管理方式分类：可分为预算内和预算外两类。4、按政府取得财政收入的形式进行分类：可分为税收收入、国有资产收益、公共债务收入和收费收入以及其他收入等。

第一，税收收入

税收是指一国政府凭借其政治权力，依据相关法律和预定的标准，向处于本国税收管理范围之内的居民和企业组织强制、无偿征收的财政收入。是首要的财政政策手段。在我国税收收入按照征税对象可以分为五类税，即流转税、所得税、财产税、资源税和行为税。

流转税是以商品交换和提供劳务的流转额为征税对象的税收，流转税是我国税收收入的主体税种，占税收收入的60%多，主要的流转税税种有增值税、营业税、消费税、关税等。所得税是指以纳税人的所得额为征税对象的税收，我国目前已经开征的所得税有个人所得税、企业所得税。

财产税是指以各种财产（动产和不动产）为征税对象的税收，财产税有土地增值税、房产税、城市房地产税、契税。资源税是指对开发和利用国家资源而取得级差收入的单位和个人征收的税收，

资源税类包括资源税、城市土地使用税等。行为税是指对某些特定的经济行为开征的税收，其目的是为了贯彻国家政策的需要，目前我国的行为税类包括印花税、城市维护建设税等。第二，国有资产收益

国有资产收益是指国家凭借国有资产所的权获得的利润、租金、股息，红利、资金使用费等收入的总称。1、经营性国有资产收益-利润、分红、税收；2、非经营性国有资产收益-收费；3、资源性国有资产收益-租金、承包费第三，公共债务收入

公共债务收入，是指国家通过信用方式取得的有偿性收入，也称为公债或国债。一般来说，债务收入是在国家财政收不抵支时，用于弥补财政赤字所运用的主要手段。第四，收费收入收费收入是指国家政府机关或事业单位在提供公共服务、实施行政管理或提供特定公共设施的使用时，向受益人收取一定费用的收入形式。具体可以分为使用费和规费两种。

使用费是政府对公共设施的使用者按一定标准收取费用，如对使用政府建设的高速公路、桥梁、隧道的车辆收取的使用费；规费是政府对公民个人提供特定服务或是是特定行政管理所收取的费用，包括行政收费（如护照费、商品检测费、毕业证费）和司法规费（如民事诉讼费、出生登记费、结婚登记费）。第五，其他收入包括基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入等。政府非税收入1、负外部效应矫正性非税收入2、成本补偿性非税收入3、资产、资源性非税收入4、行政、司法管理权性非税收入5、其他非税收入排污费（或排污超标费）对某些高能耗和可能引发公共风险行业（或行为）的限制性收费使用费和某些规费证照性收费特许权收入（如专卖收入）国有资产经营、转让收益国有矿藏、森林、滩涂开采费收入资产利息、租金国有土地有偿使用收入（土地出让金）罚款、罚没收入工商、司法收费政府性基金（资金、附加）特许经营（专营）收入铸币税收入彩票发行公益金赠与收入财政收入原则1.发展经济，广开财源原则2.合理规模原则3.兼顾三者和两级利益原则。所谓“兼顾三者利益”是指财政在处理国民收入分配，并相应取得自身收入的过程中，不能只顾财政收入的取得，还应将必要的财力留给单位和个人，以调动和发挥它们的积极性。“兼顾中央与地方两级利益”是指国家财政在处理国民收入分配，并相应取得自身收入的过程中，应该同时兼顾中央级财政和地方级财政的利益关系。4.区别对待、合理负担原则。“合理负担”原则主要体现在税收中，就是指在组织财政收入时，按纳税人收入的多少，采取不同的征收比例，实行负担能力强的多负担，负担能力弱的少负担。它通常采取不同的征税范围，不同的税率，减免税等方式来实现。

（二）公共支出概述

公共支出是公共事业管理中基本的经费来源。所谓公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看，就是执行政府一定的（即以多大规模、以什么质量）向社会提供公共产品或服务决策的成本。1、按照财政支出的经济性质分类：

消耗性支出与转移性支出

消耗性支出（购买性支出）：是政府直接用于购买为执行政府职能所需的商品与劳务的支出，如政府用于国防、外交、行政、司法，或是用于道路、桥梁、港口、码头等基础设施建设的支出。转移性支出：是政府按照一定的形式，将一部分财政资金无偿地转移给居民、企业和其他受益者所形成的财政支出，主要用于养老保险、失业救济、贫困补助、财政补贴、债务利息等。公共事业管理费用中的公共支出结构分析

1、公共事业管理费用中的公共消耗性支出

消费支出主要是指政府为提供公共产品和准公共产品而进行的支出，如国防、教育、公共保健支出;投资支出主要指通过投资基础设施等以保证和改善社会经济和生活条件的支出，如水、电煤气、通信等。前者向公众提供社会公共服务，后者则形成资产。

2、公共事业管理费用中的公共转移性支出

表现为政府资金单方面的无偿转移，包括各种财政补贴、补助、养老金、失业救济金、债务利息等。其最重要的内容是社会保障支出和财政补贴。财政补贴中，企业亏损补贴与政府公共事业管理的费用支出最为密切。2、按照财政支出的目的分类：

预防性支出与创造性支出

预防性支出：是政府用于维持社会秩序和保卫国家安全，保障人民生命财产安全与生活稳定的支出。主要包括国防、警察、法庭、监狱、行政部门与国家权力机关等方面的支出。创造性支出：是政府用于改善人民生活，促进经济发展，提高人民福利的支出。主要包括经济、文教、卫生、环保等方面的支出。3、按财政支出的受益范围：

一般利益支出和特殊利益支出

一般利益支出：是全体社会成员均能享受其所提供的利益支出。这类支出主要包括政府用于国防、外交、警察、司法等方面的支出。由于这些支出具有共同消费或联合受益的特点，因此，每个社会成员的收益及成本不能分别核算。特殊利益支出：是仅由社会中某些特定居民或企业享受的利益。这类支出主要包括政府用于教育、医疗、居民补助、公债利息等支出，每个社会成员的的收益和成本可以分别核算。公共事业管理费用中的公共支出原则1、行政原则：厉行节约的原则

行政管理费、国防费、各种事业费的支出，都属于非生产性支出，它们并不直接创造物质财富，相反，主要是靠增加税收来满足的。如果国家行政事业机构过于庞大和行政事业经费过快增长，不仅不利于微观经济的发展和社会财富的增长。反而会消耗大量的社会财富。因此，行政性财政支出必须遵循厉行节约的原则。

厉行节约，不仅要求行政事业等非生产性单位要注意节约支出，同时也要求在经济建设支出中厉行节约。要在坚持合理需要正常满足的基础上，少花钱，多办事；少投入，多产出；少耗费，多积累。反对铺张浪费，提倡勤俭节约，提高财政资金使用效果，这是我国财政支出所必须坚持的最基本的原则。2、经济原则：合理配置资源原则、公平分配原则、促进经济稳定增长原则

合理配置资源就是把现有的人力、物力、财力等生产要素合理地按比例地分配到各生产部门。通过财政支出，把一部分资源投向能源、交通、通讯、农业等基础产业和重点工程、调节积累和消费的比例关系、调整产业结构、增加对国有企业投资、增加对经济落后地区的投资。

公平分配是保持社会稳定的前提条件。解决社会分配不公这一问题，除了依靠税收手段对高收入者多征税，还要利用财政支出手段，对低收入者给予补助，对失去劳动能力者、失业者、遭受自然灾害的人实行社会救济等，以实现相对公平的目标，促进社会稳定和发展。

当经济过热时，减少财政支出会减少社会总需求，抑制经济发展；当经济疲软时，增加财政支出会扩大社会总需求，刺激经济发展，促进经济稳定增长。3、预算技术原则：量入为出和量需为出相结合的原则

量入为出的原则就是指国家建设规模要与国力相适应，安排财政支出要和财政收入相适应。无论是经济建设、行政设施和改善人民生活水平，都要从现实条件出发，循序渐进，不可超过财力负担，量入为出是我国基本的理财原则。量需为出是指在社会总供给与总需求失衡时，根据社会经济发展需要，安排财政支出。如当社会总需求已经严重大于总供给时，我们不能因为当年财政收入多，安排的支出就一定要增加，相反应当控制支出，实行结余预算政策；反之，当社会总需求严重不足时，不能因为当年财政收入少，安排的支出就一定减少，这里可以适当扩大财政支出，以刺激经济发展。

公共事业管理费用中的非政府组织投入，是整个公共事业费用中非公共支出的一个基本部分。所谓公共事业管理费用中的非公共支出，是指在公共事业管理费用中公共支出以外的资金投入。这一实际使用于公共事业产品生产和提供中的资金，主要来源于非政府组织及承担一定的公共事业产品生产的企业。从事于公共事业产品生产和提供的非政府组织的资金来源于其收入，这一收入主要分为以下几个方面：二、公共事业管理费用中的非政府组织投入1、溢余。净资产的增加，如学校向学生缴纳的费用，病人向医院缴纳的费用扣除成本后的剩余，收入只能补偿成本，不能用于分红，只能用于继续和扩大公共服务。2、社会捐赠。本金部分被永久保存，或是被保存很长一段时间，利用本金的利息或是本金进行投资所赚取的收入的使用是有明确限制的，通常用于非营利的公益活动。3、政府拨款。一方面是位了使非政府组织能够持续发展，另外一方面也有补贴的性质，使其能够实行低价格、低收费，同时非政府组织使用这部分拨款也是有明确的法律规定和政策约束的。公共事业管理费用中的非政府组织资金投入原则

非营利原则：非政府组织在开展活动时的合法收入，必须全部用于该组织有关章程所规定的活动，不得分配，即使组织被撤销后的剩余资产，也不能转移或私分。安全原则：资源的消极持有者，而不是财富的积极创造者。

公共事业管理费用中的企业资金，是非公共支出中的另一个基本部分，在当代，随着公共事业产品生产和提供新模式的确立，随着公共事业管理费用来源的多元化，随着政府社会管理方式的改革，企业资金在公共事业产品生产中越来越发挥出重要的作用。企业资金进入公共事业产品的生产主要两种方式：投资于公共事业产品生产企业；通过项目融资方式进行公共事业产品的生产。三、公共事业管理费用中的企业资金投入（一）投资于公共事业产品生产企业

即通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金较为长期地投入到某一公共事业产品的生产中。这类公共事业产品主要是上述所说的适宜于私人生产、公共提供，或者私人生产、混合提供的产品，如一定范围内的教育产品、医疗产品、文化产品，以及水、电、煤气、邮政、电讯、铁路等产品。通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金长期投入到某一公共事业产品的生产中。有两种方式，一种是由私人投资生产，政府进行管理，如价格控制、政府补贴;另一种是在改革中，企业资金进入公共企业。公共企业是指由政府投资建立起来的特殊的法人机构，它由政府投资建立，但建成后大多数不纳入公共预算，它向公众大规模地出售商品和服务，盈利首先归其自身所有。（二）通过项目融资方式进行公共事业产品的生产

所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国际上通行的做法是，为了进行某一项目的建设，可以成立项目公司，该公司是具有独立法人地位的法人实体。一般项目公司可以进行负债经营，负债通常占总投资的65%-70%，项目公司是借款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于项目的资产或项目的潜在资金流量（如产生的收益）。因此，从资金来源看，项目融资主要是私人资金或银行贷款，即通常企业进行生产的资金。（三）公私合作制的具体表现形式（PPP融资模式）在传统融资模式下，国家及地方政府是政府投资项目的投资主体，财税收入是建设资金的主要来源。政府希望通过投资，满足发展基础设施的要求，给社会带来经济效益，但是面临建设中的财税支出压力；私人部门希望通过投资带来投资回报和社会影响。基于这样的背景和双赢的需求，公私合作伙伴关系应运而生。

PPP是英文“public-private-partnerships”的简写，指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产，为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共担风险、共同分配收益并承担社会责任。PPP的真正本质是公共部门首先不再购买资产，而是在特定的合作条件下购买服务，服务的设施由私人部门供给。从运作流程来看，PPP融资模式包括确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。

1、外包类模式外包（Outsourcing），企业为维持组织竞争核心能力，且因组织人力不足的困境，可将组织的非核心业务委托给外部的专业公司，以降低营运成本，提高品质，集中人力资源，提高顾客满意度。

外包根据供应商的地理分布状况划分为：境内外包和离岸外包。境内外包是指外包商与其外包供应商来自同一个国家，因而外包工作在国内完成。离岸外包则指外包商与其供应商来自不同国家，外包工作跨国完成。外包按工作性质可分为“蓝领外包”和“白领外包”。“蓝领外包”指产品制造过程外包。“白领外包”亦称“服务外包”，指技术开发与支持其他服务活动的外包。

人事外包(HROutsourcingManagedService)即企业将人力资源管理中非核心部分的工作全部或部分委托人才服务专业机构管（办）理，但托管人员仍隶属于委托企业。这是一种全面的高层次的人事代理服务。人才服务机构与企业签订人事外包协议以规范双方在托管期间的权利和义务，以及需要提供外包的人事服务项目。人事外包的项目主要包括：

１．员工招聘：即代企业寻找、招聘合格员工；

２．员工培训：代企业进行相关的各种培训；

３．人事代理：代发工资、福利、四金交纳、人事档案管理、员工证明、护照等。

４．人员外包：即人才租赁或人才派遣；

５．人事相关咨询：包括薪资调查、政策咨询、离职面试（国外通行的方法，以了解员工满意度）、员工满意度调查、组织规划……

公共事业服务的外包（servicecontract）即与基础社会有关的某些特定的服务，以合同的形式承包给民营企业去完成。如铁路部门的售票；清洁和饮食服务。供水系统的读表，寄发账单和收费服务，道路清扫。同时，公共部门对这些设施的管理和维护承担全部的责任，并为固定资产筹资，提供流动资金。

公共事业运营和维护的合同承包（O＆M：operationsandmaintenancecontract）：政府部门与民营企业签订合同，将设施的经营与维护交给民营企业完成，企业承担经营与维护的全部责任。同样是拥有基础设施的政府部门和民营部门签订合同，但内容是基础设施的经营和维护工作。不同的是民营部门对基础设施的经营和维护承担全部的责任，但不必承担资本的风险。

特许经营模式是由政府通过特许权协议，允许私人投资者从事某项公用事业产品或服务的经营活动，私人部门参与部分或全部投资，在一定时间和一定范围内从事经营活动，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险，共享项目收益。运营期间，私人部门拥有项目的所有权或经营权，所得收益作为项目偿还债务及投资回报的来源，约定期满后项目的所有权交还给政府。通过这种模式可以充分发挥公私部门的优势，节约成本，提高公共服务的质量。(连锁经营)2、特许经营模式1、BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建设—经营—转让。是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。项目当事人

1．政府：东道国政府通过特许协议的方式将特许权授予私营企业。

2．项目公司：是一个独立的法律实体，是东道国的法人。3．其他参加人1）建设公司；2）营运商；3）贷款人；4）招标代理；5）施工单位。北京国家体育馆（特许期由2003年11月9日起计30年，2033年11月9日交还予政府。）北京五棵松体育馆（特许期由2003年11月9日起计30年，2033年11月9日交还予政府。）北京国家会议中心（特许期由2003年11月9日起计30年，2033年11月9日交还予政府。）广州地铁11号线（特许期由2011年9月1日起计38年，2049年9月1日交还予政府。）台湾高速铁路：总投资金额高达数千亿新台币，投资者为东元电机、大陆工程等公司组成的台湾高铁公司，并且由十数家银行组成银行团联合融资，特许兴建经营期间合并计算为35年（特许期由1998年起计35年，2033年交还予政府。），本案的工程时间历时8年，于2006年12月24日完工，是中华民国史上最重大的民间兴建营运后转移模式案，也是世界知名BOT案。2、BOOT(Build—Own—Operate—Transfer)方式，即建设—拥有—经营—转让。是私人合伙或某国际财团融资建