浅谈建设工程建设单位的责任

浅谈建设工程建设单位的责任

1“单位”责任的重新界定“建设单位是第一个工程部门”和“建设单位要全面负责”是从两文件的内容中提取的，但这两文件的目标方向相同。也就是说，它们涉及技术和建设项目的责任。为了确保项目的质量和安全，我们必须注意确认是否正确、积极履行责任主体的责任。《福建省住房和城乡建设厅关于印发住房和城乡建设系统开展工程建设领域突出问题专项治理工作实施方案的通知》闽建办135号文中文件明确规定:“落实建设单位的责任。建设单位为工程项目第一责任人,对工程质量负终身责任。建设单位是项目实施管理总牵头单位,要根据招投标确定的设计、施工方案,组织设计、施工、监理等单位,定期对项目实施情况进行实地检查并及时解决问题,加强质量管理……。”这个文件是从“规范权利运行、健全市场机制、完善中介组织等工作”着手,具体落实到工程项目建设实施,就是检查是否存在各责任主体不作为、乱在作为可能导致的质量安全问题和可能存在的腐败行为。但着重强调了建设单位是“第一责任人”、“总牵头单位”的地位和作用。《福建省发展和改革委员会等相关部门转发国家发展好改革委员会等七部位关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》(闽发改重点5号文中对建设单位的要求是:“建设单位要全面负起管理职责。建设单位是项目实施管理总牵头单位,要根据事前确定的设计、施工方案,组织设计、施工、监理等单位加强安全质量管理,确保工程安全质量,定期对项目实施情况进行实地检查并及时解决问题,加强质量管理……,要定期和不定期地对安全质量管理体系运行情况,勘察设计单位、施工单位和监理单位落实安全质量责任情况进行检查”。这一文件是从科学要求的角度提出“加强重大工程安全质量保障措施”,即防止出现工程项目前期准备不足、深度不够、盲目赶进度等,造成工程质量下降、安全隐患增加。虽然文件是针对重大工程提出要求的,但文件的精神同样适用于一般性的工程。更重要的是,明确了建设单位这个责任主体的主导地位和主要作用。就工程管理而言,上述两份文件的最显著特点就是第一次明确建设单位职责的责任内容,以及该责任主体行为对其它责任主体的前置性影响。但从工程管理实践来看,建设单位是“第一责任人”、“要全面负起管理职责”的“总牵头单位”的作用发挥得不理想、或很不理想,特别是一些县、区基层建设单位的责任行为,甚至反而成了妨碍工程管理正常开展的主要症结之一。建设单位的不作为或乱作为,给工程建设实施和管理带来了巨大的影响。本文拟分别从工程开工前的准备工作、工程建设实施阶段、工程竣工验收阶段3个方面进行阐述。2不作为或混乱是常见现象2.1注重工程建设的形象进度和政绩效应在工程的前期决策中,如政府财政投资工程,建设单位对初步设计深度准备工作不充分的情况也是常有的,而是更注重工程建设的形象进度和政绩效应;如房产开发或各种开发区的民营企业的建设项目,以追求建设投资所能产生的经济高回报率为目的,从而忽视工程建设实施与管理的本身的准备,千方百计为了节省工程成本和工期,有的甚至达到了“榨油”的程度,且存在未许可先施工等违规行为。2.2建设单位的管理在工程建设实施阶段,政府财政投资工程,有的建设单位及其责任人,一方面怕承担责任,本着多一事不如少一事的态度,与各方虚诿周旋;另一方面则依赖于监理而自己当“甩手掌柜”、当“旁观者”,落得一身轻松和清白,还言之凿凿说,自己不懂业务,已经花钱委托了监理。这是建设单位在工程管理上不作为的突出表现形式。有的建设单位存在边做边改的行为,如大面积更改房间的使用功能,如随意增加或减少一些系统(如电话系统、宽带网络系统、消防系统、电气设备等)的安装或明确要求施工单位对工程某一些设备不要采购及安装导致一些系统的功能性残缺,这是建设单位乱作为的集中表现。房产开发或各种开发区的民营企业的建设项目,工程建设经常是“三位一体”,即建设单位以低价格选定监理单位、施工单位为其开发的工程项目监理、施工,其工程的基建程序、工程质量及安全管理都是建设单位说了算,其职责的履行是取决于房地产商的投资动机、职业素养和商业利益等非职责要求的因素。可以说,这是建设单位乱作为的主要特征。2.3不作规模限制在工程竣工验收阶段,建设单位往往急于为了使工程通过竣工验收,宁愿主动放弃或有意放弃正当的管理职责和合同权益,以各种各样的理由,如以不懂业务且有监理把关为由、或以工程的特殊性为台阶自上自下、或以监管部门的工作不细致为口实来个霸王硬上弓、或以领导的关心过问为挡箭牌等,置工程事实上存在质量缺陷或安全隐患或违反程序规定于不顾,自己也不作正面主张,更甚者不惜以乱告状、搬弄是非来达到竣工验收目的。这也是不作为、甚至是乱作为的一种表现。总之,从工程建设的几个阶段来看,建设单位不作为或乱作为的情况是随时可能存在的,其对工程建设实施与管理造成的不利影响是显而易见的。3在责任机制的政策上,各责任主体承担行政责任的责任监管部门对工程的检查,即使是对责任主体行为的检查,往往只是注重于从工程管理的功能性入手,即人员到位、施工方案或按安全措施、工程质量是否符合要求,而忽略了这种功能性所依赖的责任主体,尤其是建设单位这一前置性责任主体行为。简而言之,建设主管部门及监管部门的各种检查和把关、直至竣工验收,都只是在功能性的意义上循环,而不是从责任机制上检查,从而管理的效果不佳、责任不清,辛苦工作还缠绕了一身说不清的行政责任。其实,在工程建设实施阶段,乃至于工程竣工验收及工程结算等,建设单位的责任和权利源自合法、有效的合同约定(施工及监理合同等)。合同双方除应严格执行合同条款外,还受到相关法律法规、规范规程的制约和保护。因此,工程建设各方责任主体首先是合同关系,履行合同是责无旁贷的,何需在职责上推诿呢?只是,工程建设是一个复杂的过程,所需的人、财、物和技术较多,以及受客观环境影响的可能性较大,工程建设成果的好坏对社会和生命财产安全影响很大,所以各级行政部门予以重视和管理。但现有的状况是,这种行政管理尚未凸显和强化建设单位第一责任人的职责,且未在日常的各种检查中予以反复强调。既然在责任机制的政策规定上建设单位是工程建设的“第一责任人”、且“要全面负起管理职责”,以及在合同约定中建设单位有明确的职责和权利,那么,作为行为责任主体,建设行政管理部门应针对其责任提出可操作的管理要求,而不仅仅只是制定针对施工、监理、设计、勘察、审图机构及检测机构责任主体的管理要求,唯独对建设单位这一责任主体行为的管理却是一个盲区。上述两个文件的出台,是责任机制的一个觉醒、一个新开端。从福建省近年对建设领域突出问题专项整治的有关内容来看,已经注意到这方面的工作要求,这是质量监管工作可喜的趋势。4责任落实与管理的空白本文主旨并不是说施工及监理的责任主体可以忽视,而是针对建设单位责任主体的主要矛盾而言(当然不包括那些尽职尽责的业主单位)。事实上,质量监管工作,在重视施工、监理责任行为的同时,不乏发现日常监督工作时常受到建设单位不履行职责的困扰,《建设工程质量管理条例》规定的建设单位的责任时常被“化神奇为腐朽”,严格、细致的合同约定的职责和权利似乎不存在、不曾有过,变成了记忆与行为的空白,政府规定的工程标后管理的要求也是形同虚设。在工程建设实施和管理中,建设单位按合同相关条款要求施工、监理人员到位,或及时做好图纸更改的出图和图审,认真检查是否按要求做好见证取样……,这些工作并无技术上的难度,即使是按文件要求:“建设单位是项目实施管理总牵头单位,要根据招投标确定的设计、施工方案,组织设计、施工、监理等单位,定期对项目实施情况进行实地检查并及时解决问题,加强质量管理。”建设单位主要起组织作用,或按建设主管部门及工程监管部门提出的施工安全质量问题整改意见督促施工、监理落实等,这些工作需要的是认真负责地履行职责,而专业技术水平是放在第二位的,更何况现在的工程建设大部分是代建的、或是城市建设投资有限公司承担建设的、或是由政府相关部门抽调技术力量组建的建设指挥部承担建设的,并不缺乏相关专业技术人员。5推行工、病理相结合的建设单位管理综上所述,本文作者建议:建设行政主管部门应认真考虑建设单位在工程管理上的职责与作用,应及时、果断制定出与建设单位职责和作用相符的管理规定或制度,并与有关针对施工、监理的管理规定或制度相配套执行,将建设单位的职责与作用紧紧地同施工、监理等责任主体的职责与作用联系在一起,在