美国城市空白与废弃不动产再开发的行动流程

美国城市空白与废弃不动产再开发的行动流程

1城市闲置和废弃不动产在城市地区，有废弃、空间规划和建筑的现象。早在20世纪二三十年代,废弃土地就在许多欧洲和北美老的工业区中普遍存在。但它并没有得到重视。直到二次大战之后,伴随着这些国家采矿业和工业的进一步衰落,这个问题才开始引起社会和规划业界的关注。自1980年以来,伴随着现代城市对土地利用需求的变化,这个问题变得更为迫切。城市中的一些公共机构、军事基地、码头等设施开始被废弃,严重的城市甚至会出现整个地段或者是社区的空置。在近些年讨论这类土地问题的国外文献中,对这类土地的称谓有空置土地(vacantland)、使用效率低下的土地(under-utilizedland)、城市空缺(cityvoids)、荒地(wastelands)、废弃的不动产(abandonedproperty)、失落的空间(lostspace)等等,这些词汇从不同侧面与范围,对城市中利用效率低下、几乎被人遗忘、低品质的物理空间作出了定义。笔者认为《获取城市资产:城市土地改革的十项步骤》一文将这类城市土地与建筑称之为“城市空置和废弃不动产”(vacantandabandonedurbanproperties),更为准确与全面,因此在下文中将这类城市空间统称为“城市空置和废弃不动产”。美国学者罗杰·特兰西克(RogerTrancik,1986)指出,城市空置和废弃不动产是“沿高速路两旁无人维护、更不被使用的无主土地”,“是闲置的河岸、废弃的铁路调度场、废弃的军事基地以及那些……已迁至郊区的工厂旧址;它们是今天城市更新所遗留的、出于多重原因从未开发的和疏于清理的空地;它们是各个城区与自由发展的商业带之间无人问津的残余地区……”,它们“是令人不愉快、需要重新设计的反传统的城市空间,对于环境和使用者而言毫无益处”。意大利卡塔尼亚大学的卡特瑞纳·西芮里(CaterinaCirelli)认为城市空置和废弃不动产应该包括以下内容:“第一,那些曾经有建筑但现在空置的城市区域,这些地块现在被非法用作停车场、季节性的娱乐空间,严重的会被废弃。第二,那些曾经被工业占据的城市地块,现在被遗弃了。这些空间难以使用,除非它们被重建。第三,那些被正在衰落的建筑占据的城市地块,它们需要推倒重建或再利用”。虽然人们已经注意到了城市中存在着闲置不动产,它们恶化了城市环境、降低了城市生活水平,甚至会引发城市犯罪,但是,新的城市开发项目还是倾向于选择城市外围的未开发土地。因为,城市空置和废弃不动产的再开发存在着许多障碍与难点。菲利普·凯维尔(PhilipKivell)列举了其中的一些原因:(1)土地价格:开发者通常会通过减少他们投资项目的土地价格来降低开发成本。因此,在城市区域中他们愿意承受的土地价钱往往是低于卖主愿意出售的价格的。(2)再开发成本:废弃土地的重塑是需要花费时间与金钱的。(3)所有权:一方面空置土地的所有者有时是不愿意出售土地的,另一方面普遍存在着不同小块空置土地归属于不同的所有者的复杂状态,这使得以综合发展为目标的土地组合计划难以实施。(4)位置:一些土地被废弃或空置可能是因为整个工业企业的倒闭或整个地区的废弃,这样的位置对于现代投资经常是不利的。(5)可入性:许多废弃土地最初是为运河或铁路服务的。它们被密集的房子和其他的项目围合着,难以允许大型的道路交通工具进入。并且这些土地往往与高速公路联系不方便。面对城市闲置与废弃不动产再开发的种种障碍,人们通常习惯于对其采取消极搁置的态度。因此,城市废弃、空置土地与建筑的存在为城市的发展带来了额外的负担。2社区空间的发展是城市闲置、从旧到新“精明增长”运动萌芽于20世纪70年代的美国,并在许多国家得到了认可与进一步发展。它源于人们对城市的蔓延、开放空间的消失、农业用地的减少等问题的关注,是人们应对以上城市问题的重要的观念与措施之一。“精明增长”原则主要包括:混合的土地利用;紧凑的建筑设计;创造住房的机会和扩大选择的范围;创造可步行的邻里;塑造具有强烈领域感的多样的、吸引人的社区;保留开放空间、农场、自然美景以及重要的环境区域;强化和指导现有社区的发展;提供一个不同的交通选择;使开发的决策是可预言的、公正的和成本有效的,以及鼓励社区和不动产所有者在发展决策中的合作。“精明增长与宜居社区投资人网”主席约翰·贝利(JohnBailey)指出,城市空置和废弃的不动产的再开发是一项关键的精明增长战略。精明增长力图通过规划紧凑型社区,充分发挥已有基础设施的效力,提供更多样化的交通和住房选择来努力控制城市蔓延。它强调城市应该集中资源用于恢复城市中心区和既有社区的活力,新增加的用地需求应该更多地趋向于已开发的城市区域。城市事务作家托尼·普罗西奥(TonyProscio)认为“遏制城市蔓延……应该是对已经开发的城市空间的更好、更为充分的利用——尤其是那些曾经被遗弃与忽视,而现在却已经开始引发城市蔓延的城市空间”。城市空置与废弃不动产的再开发支持精明增长的许多原则:城市空置与废弃不动产的再利用有利于城市土地的混合使用;城市空置与废弃不动产的再利用为人们对已经生活、工作和娱乐的城市区域的再投资与再利用提供了难得的机会,使城市的发展更为紧凑,并在一定程度上抑制了城市蔓延;城市空置与废弃不动产的再利用为社区的日常生活提供了发展空间,能够刺激其所处社区以及相邻的社区的复兴。3城市资产:城市改革的重要内容2002年10月,保罗·布卢菲(PaulC.Brophy)与詹尼弗·韦(1)(JenniferS.Vey)发表了《获取城市资产:城市土地改革的十项步骤》一文,旨在精明增长理论的范畴内,为美国的地方政府提供切实可行的行动计划,以促进城市中空置和废弃不动产的再开发。该文认为城市中最大的资产之一是城市发展可利用的土地。城市空置不动产不仅为城市的再发展提供了一个机会,它们也为城市边缘的绿地(2)(greenfield)提供了可供选择的土地资源。3.1城市小块土地现状分析任何寻求空置和使用效率低下不动产的再利用的地方政府必须首先了解:城市中的不动产总量是多少?空置土地或建筑在哪里?供应的条件如何?这些小块土地是如何划分的?它们处于兴旺的还是疲软的市场中?它们的所有者是谁?它们现在的市场价值是多少?什么样的土地会处于被废弃的危险境地?城市应该拥有一套有效的追踪空置不动产和统计其存量的系统。当这个系统不够有效时,城市可以借助住房信息、税务状况、所有权问题以及其他的记录城市不动产特征的计算机数据库的信息。城市收集空置和废弃不动产当下的信息系统需要被公共化。3.2土地利用规划的公众参城市政府必须明确它们对城市整体计划的责任——这个计划是基于对城市条件和市场现实的整体理解之上的。在特定的社区分析和规划成功之前,一个以城市范围为目标和对象的计划是一个框架。每一个城市需要详细标明它的关键资产,再发展策略应该关注如何发挥这些资产的优势;为土地利用规划制定一个以房地产市场为导向的途径;大胆地为将来的使用获取土地,计划要认真对待现在的和将来的交通和土地使用模式,公众参与要对计划起一定的限制作用;为土地获取和再开发规划制造政治舆论,地方官员必须花费必要的政治资金和管理精力来提高他们的主动性。3.3产权保护的要求空置土地再开发的主要动机在于振兴社区经济和提高城市居民的生活质量。一个成功的恢复空置和使用率低下的建筑的生产性用途的方法,需要地方政府与市民、社区发展组织、商业所有者以及其他的不动产所有者合作工作。城市官员必须建立和保持与社区的领导者和社区不动产所有者的密切关系。这些个人和团体为社区在精力与资源上的投入对社区的健康是至关重要的。与社区团体进行关于邻里环境的交流,可以帮助城市机构理解何时、以何种方法对社区进行干预。一方面,政府的独立行为不可能始终阻止物理环境的损毁和社区的衰退。另一方面,社区组织经常会制定应对不良地块和废弃建筑的计划,积极地建造住房、公园。这样的结果需要与城市的整体目标相和谐。因此各方的合作是必要的。3.4提高管理效率对于私人开发者而言,空地和使用率低下的城市土地的再开发通常相较于郊区绿地更为困难,要花费更多的时间和金钱。当地方行政过程难以预测和低效时,开发者对于他们在计划的时间内完成项目是缺乏信心的。分区条例、建造法规、审批过程、设计要求以及其他的地方规则的缺乏管理,成为空置土地和建筑再开发的一个巨大障碍。相关的城市行为包括不动产的获得、组合以及处理的过程,这些行为进一步将空置和废弃土地的再开发复杂化。现有的政府与公共部门土地再开发计划的分裂是一个重要的障碍物。通常,为了获得和处置不动产而设置的管理机构是分散而重复的。城市应创造一个有效和高效的土地发展程序。程序开始于具有良好功能的城市部门或者专业机构。来自于国家的措施可以帮助地方政府为该领域的员工提供培训与组织;同时,机构领导必须清楚这些职位需要哪些技能,并雇佣专门人员从事这项工作。为了确保土地可以被迅速获取,工作程序应该是最新的,并结合了税务滞纳不动产(taxdelinquentproperties)的“快速获取”、征用权(eminentdomain)的使用以及直接的购买。空置土地的处理必须是快速的,易于用户的掌握和使用。3.5退征管前的土地价值好的战略计划和有效的政府必须在法律框架的辅助下,才可以有效获取与处理空置和废弃土地:(1)改革州和地方的不动产税止赎法(property-taxforeclosurelaws)(2)。制定限制政府处理税务滞纳不动产能力的规则,是为了防止房产所有者的不动产在资金困难时被没收。但是,这样的规则对于那些不动产已经被明确废弃的案例是不恰当的。在一些案例中,退缴税(backtax)和相关的罚金可能会变得比不动产的真正价值高,这样的状况打消了任何想付账的企图。在另外的一些例子中,所有者可能已经死了,或者将房产直接空置而不出租,这使通告所有者的过程变得相当的困难。在被抵押之前,每一个权限都被赋予了一定的时间,以缴纳税务、罚款和利息,或者甚至在被抵押售卖之后,这个过程还可能会拖几年,而不动产一直处在废弃的状态。地方政府需要修正处于它们控制之下的法律和政策。(2)允许地方政府使用征用权,地方政府获得空置不动产征用权的能力需要州层次上的立法改革。这样的改革可以赋予地方政府快速获取空置、拖欠重税的不动产,或使它们能处置未经认可而被占有的房产。(3)制定州法律以允许建立土地银行(landbank)(3)机构。一个地方土地银行机构可以帮助不动产的获取、组合和处置。一些土地银行具有获得税务滞纳不动产征用权的能力,其他的可能要通过直接购买的途径来获取不动产。一些土地银行具有偿清退缴税的能力,可以鼓励对社区有利的不动产的再利用。其他的土地银行可以对城市战略规划中计划的未来的土地使用,进行组合和管理。州法律应该允许地方政府运用土地银行组合不动产,以形成适于销售的土地。3.6创造发展的机会创造一个适于销售的机会具有一些不同的纬度。首先,它需要地方政府经常与房地产开发者、非营利团体、商业和潜在的住户进行交流与接触。房地产开发者和以社区为基础的非营利团体可以帮助地方政府制定空置土地的处置措施。他们同样可以帮助政府理解为了使特定的场地变得具有足够的发展吸引力,需要做什么。第二,发展的过程必须是透明的。土地的买卖和再开发计划应该是明确和有条理的,决议要基于谁更有可能创造最好的结果。这意味着,那些参与选择过程的人员需要在理解如何去判断一个开发者是否具有完成计划的能力以及这个计划是否满足了选择的标准等方面具有经验。因为不动产的再开发经常会是有争议的,因此这样的判断并不总是很容易。在这样的情况下,好的政府应该将房地产开发者视为拥有共同目标的联盟。第三,创造发展的机会意味着将空置土地视为适于销售的:小块的土地经常需要组合成足够大的场地,以适于经济的发展和居民的使用;老的建筑可能需要被推倒以及进行基地的清理和改善;街道的模式可能要改变,新的设施要发展;场地可能需要环境整治。第四,分区要求和建筑法规必须能够及时更新,易于用户使用。最后,创造适于销售的机会也意味着市场化。3.7为企业生产项目提供长期的财政支持在市区或者老的郊区中,开发项目可能需要直接或间接的公共津贴,用来提高它们的成功率。这些津贴主要用于:(1)弥补获取土地的费用,使场地具有适于销售的价值(环境清理、再消毒等)的花费,以及弥补土地出售的价格差异;(2)为暂时的资金短缺提供短期财政援助或者为开发者提供长期的税务减免;(3)补贴非营利机构或者社区团体开发的项目。但是,往往地方政府缺乏来自于州政府和联邦政府的资金帮助。因此,地方政府需要通过税务增值融资(TIFs)(1)、税务鼓励计划以及债券等途径,自己寻找资金的来源,以资助土地的获得或者补贴它们的开发。通常,利用寻求资金的途径来资助项目需要团队的共同努力。团队成员可能包括住宅和经济发展的专业人员、城市首席财政官、城市代理人、开发者以及其他公正的投资者。州政府应该为地方政府寻求资金的行为提供法律依据。联邦政府应该制定新的市场课税扣除计划(newmarketstaxcreditprogram),以鼓励低收入城市区域的发展。3.8再开发与恢复资源的机会一个综合的土地再开发策略的成功,有赖于城市将自身转化为一个适宜居住和商业活动的场所的能力。城市拥有独一无二的自然资产、历史建筑以及传统的社区,这些因素使它们与新建的郊区相去甚远。规划空置土地和使用效率低下建筑的再开发时,城市应该注意创造再开发和恢复这些资源的机会。再恢复应该被视为保持城市环境的特殊性的长期战略。税务援助以及其他的与历史建筑和区域相关的激励政策对于刺激城市复兴具有巨大价值。同时,城市还拥有许多自然资源,它们使城市成为适于居住、工作和游览的场所。城市需要足够的绿化空间,以使它们具有吸引力。转变成绿化空间的空置和使用率低下的不动产可能自身不能产生收入,但是它们提高了城市居民和工作者的生活质量,并将其影响扩展到周围区域。3.9闲置土地的再利用在城市不动产的再利用过程中会有两个潜在的负面影响出现:第一,太过强势地扶持市场向好的方向转变,以至于社区对于长期居住者变得无法负担。第二,在组合场地的过程中一些被占有的不动产将被征用,需要对一些居民和商业进行再安置。对现有居民和商业的可能的转移需要密切注意市场的动态变化。改善一个地区所有希望改善的地段是再利用空置土地的一个基本目标。但是,尽管现有的居民和小的商业所有者欢迎这样的改造,并且社区活力会得到全面提高,但是这样的改造可能会导致更高的租金和售价,以至于一部分人无法负担。城市领导需要与社区非营利团体、开发者、政策制定者以及商业所有者密切合作,推动再开发活动向着公平的方向发展。为了达到这样的目标,复兴策略需要包括混合收入的住房、土地信托(landtrusts)以及其他的途径,使项目在过热的房地产市场中保持可支付性。例如,在一些非常强势的市场中,城市空置土地和建筑的再利用,可以以经济适用住房为目标。城市还可以利用税收手段(通过家产免税、税务延期计划以及其他的工具)限制再开发向绅士化结果的转化。城市部门应该与社区非营利团体合作。在空置地块的场地组合的过程中,一些居住建筑和商业设施会被征用。因此,这个活动要非常谨慎与专业化,密切地关注那些需要再安置的房主。同时,切实地为这些再安置人群提供充足的补偿。3.10中心城市的支持与管理有效的空置不动产的再开发是一个巨大而复杂的事业,它需要结合许多的政策和功能。制定一个能够在所有层次的政府中有效展开工作的、具有清晰的交流方式以及涉及广泛范围的房产所有者的紧凑的方法,才有可能引导再开发的成功。再开发的成功同样需要忠诚的领导。地方政治领导者(市长、城市管理者、城市委员会)必须严肃地将空置土地和使用效率低下的建筑的再开发视为能够使城市更具竞争力的基本方法。在中心城市的内部和外部,城市领导者都有重要的支持者。城市内部的支持者是非