论土地承包经营权继承

论土地承包经营权继承

关于土地承包经营法（1）是否可以继承，学术界存在差异。实际上,土地承包经营权不仅具有财产性,而且还具有社会保障性。这就使得未来立法在是否允许土地承包经营权继承问题上陷入两难境地,无论是禁止土地承包经营权继承,还是允许土地承包经营权继承,都存在着弊端。由此可见,未来立法是否允许土地承包经营权继承只能是在权衡利弊得失的基础上作出,很难做到两全其美。笔者认为,权衡各方面制约因素,未来立法应禁止土地承包经营权继承。其理由如下:一、土地承包经营权的社会保障性土地承包经营权既具有财产性,又具有社会保障性。然而,值得注意的是,土地承包经营权的财产性与社会保障性之间不是不分彼此、平行等同的关系,而是存在着主次、优劣之分。就目前而言,土地承包经营权的社会保障性与财产性之间的关系应该是:土地承包经营权的社会保障性优先于财产性,而土地承包经营权的财产性影响其社会保障性。因为,目前,我国农村社会保障体系仍然不够健全,绝大多数农民主要依靠土地获取就业和生存保障。因此,目前,相比较财产性而言,土地承包经营权的社会保障性仍然是其主要面向。当然,随着城市化与工业化进程的不断推进及其农村社会保障体系的不断完善,土地承包经营权的社会保障性会逐渐淡化直至消失。只不过是,对于我国而言,这是一个相当漫长的过程,至少在未来的几十年内,土地承包经营权的社会保障性优先于其财产性的实际状况不会发生根本性的改观。另外,土地承包经营权为农民提供生存保障,也有赖于土地的产出,即有赖于土地承包经营权财产性的实现。由此可见,土地承包经营权的财产性影响着其社会保障性,两者在一定程度上呈现出共同的价值取向。但问题的关键是,在土地承包经营权继承问题上,土地承包经营权的两种属性即社会保障性与财产性之间存在着冲突,难以兼顾。也就是说,未来立法要么强调财产性,允许土地承包经营权继承。要么强调社会保障性,禁止土地承包经营权继承。由于土地承包经营权的社会保障性优先其财产性,因此,未来立法应优先考虑土地承包经营权的社会保障性,作出禁止土地承包经营权继承的规定。二、促进了城乡居民的社会保障公平性如果允许土地承包经营权继承,当继承人是城市居民时,本身就享有比较完善的城镇社会保障,通过继承又可以享受到土地承包经营权所带来的农村社会保障,从而享受到双重社会保障,进一步加剧了城乡居民的社会保障的不公平性。即便继承人是农村居民,如果允许土地承包经营权继承,也会发生社会保障的不公平的现象。因为,继承人无论是集体经济组织的内部成员,还是集体经济组织的外部成员,作为农村居都既能享受自己“一亩三分地”所带来的社会保障,又能通过继承享受到被继承人承包地所带来的社会保障,从而造成农村居民之间社会保障的不公平现象。由此可见,缘于保证社会保障公平性之考虑,未来立法应禁止土地承包经营权继承。三、“成员权”的内涵根据现行法律规定,我国农村土地属于“农民集体”所有。(2)“集体土地所有权是在一定的范围内为了全体成员的整体利益,由全体成员以集体或集体组织的名义享有土地所有权,并在集体利益的基础上实现成员的个人利益。”“在土地承包经营权中,应当关注农民享有的成员权的具体内容及表现形式,将该权利的实现与土地承包经营权的取得相联系。”可见,在农地“集体所有”的框架下的土地承包经营权必然具有“成员权”的性质。另外,实践中家庭承包地也是按人口平均分配的,形成了农民对“集体所有、人人有份”观念的想当然。周其仁和刘守英教授曾将此形象地概括成“社区成员权”,即每当一个新的合法成员进入集体经济组织,他就有权获得一份土地,每当一个成员失去集体经济组织成员的资格,其他人享有将其承包地平分的权利。由此可见,就个体农民而言,土地承包经营权作为一种“成员权”,是与权利人的集体经济组织成员资格紧紧地联系在一起。当承包人死亡,就意味着权利主体的成员资格消灭,其享有的权利即土地承包经营权也应随之消灭,集体经济组织应该收回其承包地,以确保新增人口能够获取承包地。只不过是,就承包户而言,农村土地是以“户”的名义承包经营的,家庭全体成员共同享有土地承包经营权。当家庭个别成员死亡,并不影响家庭其他成员继续履行农地承包合同。因此,为了稳定农村土地的承包经营关系,激发农民对生产投入的积极性,我国实施了“生不增、死不减”的农地政策,使得家庭其他成员能够继续承包本应属于死亡承包人的那份土地。然而,在承包期内,一旦某个承包户的成员全部死亡或承包户的某成员死亡后举家户口迁入城镇,法律就应该禁止土地承包经营权继承,收回其全部承包地。可以说,禁止土地承包经营权继承,是土地承包经营权作为一种“成员权”的必然要求。四、土地承包经营权的确定根据《土地管理法》第15条的规定,村外自然人或法人只有经过2/3以上村民或村民代表同意并经乡(镇)人民政府批准才能获得土地承包经营权。如果允许土地承包经营权继承,当继承人为集体经济组织的外部成员时,就意味着集体经济组织外部成员无需经过村民或村民代表的同意及乡(镇)政府的批准即可获得土地承包经营权。这样就会致使《土地管理法》第15条的规定形同虚设。为了避免此等漏洞的出现,有的学者竟然建议限制继承人范围,即只允许从事农业生产的继承人才能享有继承权。这种建议不仅违背了继承法的基本原理,而且当继承人为村外的农民,仍然无法避免《土地管理法》第15条的规定形同虚设之后果。另外,根据《农村土地承包法》第27条规定,在承包期内,若出现法定情形可以进行土地承包经营权的调整,即因自然灾害等情形造成承包地严重毁损时,经过2/3以上村民或村民代表同意,并经乡(镇)政府及县级政府农业主管部门的批准,可以进行适当的土地承包经营权调整。一般情况下,集体经济组织没有预留机动地,又无法通过开垦等方式增加农地,且无人交回承包地,若再允许土地承包经营权继承,《农村土地承包法》第27条规定将难以实施。五、继承人的继承如果允许土地承包经营权继承,由于目前农村多子女的现象比较严重,极容易导致家庭承包地的进一步“细碎化”,从而降低家庭承包地的产出效益。为了根治此等弊端,有的学者提出“单嗣继承制”的建议,即土地承包经营权由独子继承,男女享有平等的继承权,属于本集体经济组织成员的子女优先继承。还有的学者主张16周岁以上精神正常的第一顺序的继承人才享有土地承包经营权的继承权。不难看出,这些主张都以限制继承人范围为手段,来达到防止家庭承包地进一步“细碎化”之目的,违背了继承法所秉承的“继承权平等”之原则,因此,不具有可行性。由此可见,允许土地承包经营权继承,导致家庭承包地进一步“细碎化”