重大行政决策的正当性、合法性与合理性

重大行政决策的正当性、合法性与合理性

行政决策是一项非常广泛的行政管理方面，通常是指“国家行政机关要履行行政职能，必须从实际情况制定和选择行动方案，以决定其活动。”。”重大行政决策是行政决策的一部分,它是从行政决策的重要性和影响力而言的。一般来说,政府重大行政决策是限定在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等政务事项的范围内,但是对于具体事项,各地的理解有所不同,不少地方政府在特定的地方立法或文件中对这些事项作了具体列举。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和2008年国务院印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)以及2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)均从法治理念的高度提出了科学、民主、依法决策的概念,从而把行政决策提升到了行政法学的实际操作层面。因此,行政决策的对象和程序就成了行政管理学和行政法学无法回避的课题,鉴于重大行政决策的重要性和影响力等因素,《意见》所突出强调的对重大行政决策进行合法性审查的要求格外引人注目。本文拟就这一问题从行政管理学和行政法学的角度进行分析,以期对重大行政决策的合法性审查的现实问题有所贡献。一、完善重大决策程序,为行政决策提供依据2004年3月,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出建设法治政府的奋斗目标。《纲要》实施6年来,各级人民政府对依法行政工作高度重视,加强领导、狠抓落实,法治政府建设取得了重要进展。当前,我国经济社会发展进入新阶段,国内外环境更为复杂,挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨,城乡之间、地区之间发展不平衡,收入分配不公平和差距扩大,社会结构和利益格局深刻调整,部分地区和一些领域社会矛盾有所增加,群体性事件时有发生,一些领域腐败现象仍然易发多发,执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。为解决这些突出问题,在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略,全面推进依法行政,进一步加强法治政府建设,全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力,2010年国务院在2008年印发《决定》的两年后,再次发布《关于加强法治政府建设的意见》(国发33号),对加快法治政府建设提出了新的要求。《意见》强调指出,要加强行政决策程序建设,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发,系统全面地掌握实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策。从而使合法性审查成为重大行政决策的必经程序,重大行政决策合法性审查也由此前地方市县政府的基层试验走向了全面规范之路,对于贯彻依法治国基本方略,推进依法行政,加快建设法治政府,具有划时代的重要意义。(1)第一,重大行政决策合法性审查是建设社会主义政治文明的根本要求。实现行政决策科学化、民主化对于国家的政治生活和政治发展具有极其重要的意义。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中提出:“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得做出决策”,首次明确了合法性审查制度,同时,也明确了重大行政决策的合法性审查机构为各级人民政府和各部门的法制机构,其中,法制机构可自行审查,也可以委托法律专家进行审查。加强重大行政决策工作的关键在于坚持科学决策、民主决策、依法决策。决策的科学化、民主化、法制化是社会主义民主政治建设的重要任务,是实行民主集中制的重要环节。相对于具体行政行为而言,行政决策更带有全局性,影响到社会公共利益和更大多数人的利益,在行政决策难以通过行政诉讼实现救济的情况下,由政府自身建立决策规则,进一步规范重大行政决策程序,建立和完善行政决策的各项制度,切实贯彻实施对重大行政决策合法性的审查,自觉依法决策,对于建设法治政府和社会主义政治文明具有重大的现实意义。第二,重大行政决策合法性审查是做好“保增长、保民生、保稳定”工作的关键所在。当前,我国正处于社会转型时期,行政决策尤其是重大行政决策不当导致的利益分配不公,使行政决策的合法性受到一定的冲击,甚至部分群众出现了负向政治心理,“人们对权威的认同程度在不断下降;……对抗政府政策法令的技巧已达炉火纯青的地步;中央政府关于国计民生的重大决策无法顺利施行;怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的一种逆反现象,凡是来自上边的意图、决定,都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制。”按照戴维斯的曲线理论的原理,不断滋生的期望挫折感或对社会现实的不满,终将酝酿成社会骚乱或政治动荡。事实证明,改革发展实践中的一些突出问题,甚至一些群体性事件与重大行政决策的合法性审查与否有着直接的关联。“2004年银川出租车罢运事件,就是由于两个未经合法性审查的规范性文件出台引起的。”重大行政决策事宜无不关乎稳定、发展、民生问题,要促进社会和谐稳定发展,就要广泛了解群众意愿,重视民心民意,着力改善民生。就要使政府的各项决策更能够集中民智、体现民意、反映民愿。加强重大行政决策工作,就是要在政府与民众之间建立起良性的互动机制,按照科学、民主、依法的要求,始终将决策重点放在改善民生、促进和谐、推动发展上,不断提高人民群众对行政决策的认可度,不断加强人民群众与党和政府之间的血肉联系。重大行政决策合法性审查有利于维护公平正义、规范政府权力的运行,加强和改进政府立法与制度建设,增强法律制度的科学性和可操作性,保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。第三,重大行政决策合法性审查是保障人民群众合法利益的必然要求。依法决策是民主决策、科学决策的可靠保障。随着政治世俗化对人的精神的解放,“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”,这要求政府必须树立“亲政”、“爱民”的道德形象。坚持依法行政,建设法治政府是维护最广大人民群众利益的根本要求。我们的政府是人民的政府,政府工作的根本宗旨就是执政为民。重大行政决策要符合经济社会发展规律,充分反映人民意愿,着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾。政府的决策质量和水平集中反映了政府的执政水平和管理水平,如果政策失误过多,决策成本过高,都将直接损害决策部门在人民心中的形象。科学民主的行政决策尤其重大行政决策直接关系到人民群众对政府的信任,好的政策会增大党和政府的政治合法性,增强全民的政治认同。只有经过法律程序检验的重大行政决策,才能更好地维护最广大人民群众的利益。正因为科学民主决策如此重要,建立健全重大行政决策的合法性审查机制,就成为行政决策科学化、民主化的关键。因为只有对重大行政决策合法性审查,人民群众才能依法定程序选择决策者和依法撤换不合格的决策者,才能通过法律的途径保证政府决策符合人民群众的根本利益。如果人民群众的合法权益受到侵犯,也可以运用法律手段及时获得有效的法律救济。二、对行政决策权的监督检验人类政治史表明,“法令行则国治,法令驰则国乱”,这是历史规律。各级、各部门依法行政水平的高低,直接影响着政府的权威和形象,直接影响着政府的软实力和公信力,直接影响着建设法治政府的进程。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》发布后,全国各地相继发布了关于加强法治政府建设的意见。经对357个市级政府、2793个县级政府的统计调查显示,有319个市级政府和2229个县级政府建立了合法性审查制度,市县政府建立行政决策和红头文件合法性审查制度的占全国市县总数的80%以上。各地意见也普遍强调要加强行政决策程序建设,健全重大行政决策规则,推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发,系统全面地掌握实际情况,深入分析决策对各方面的影响,认真权衡利弊得失,把合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定,重大行政决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出行政决策。对应当进行合法性审查的重大行政决定,未经合法性审查或者经合法性审查不合法作出决策的,依照《行政机关公务员处分条例》的规定,依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。实现了决策权于法有据,决策行为和程序依法进行,对违法决策依法追究责任。但是,看似完美的对重大行政决策进行合法性审查的制度也遇到现实的挑战与理论的诘问。第一,重大行政决策合法性审查的主体困境。政府关系公共利益的制度行政行为,最终取决于决策过程的制度安排。按照规定,重大行政决策出台前,应由政府法制机构审查其是否与法律法规相抵触,是否与现行政策规定相协调,是否符合国际惯例,是否存在其它不适当问题,并出具书面审查意见。这样的审查模式下的法制工作机构正遭遇着难以克服的困局。而且,这种审查主体的困境与行政权的传统强大及惯性有关。恩格斯说过:“在一切意识形态领域内,传统都是一种巨大的保守力量。”长期以来,行政部门已经习惯于自行决策,行政部门把很多十分重大的问题仅限于在行政部门内部决策,甚至宪法规定本来应当由人大及其常委会决策的事项,行政部门也代为决策。这种行政决策权僭越立法权的现象,在一定程度上与人大没有主动行使自己的决策权、没有积极捍卫自己的决策领域有直接关系,也使得政府权力在一定范围和程度上取代了人大的代议功能,行政部门内部决策过程不够民主,民众的参与渠道狭窄,无从充分表达意见和诉求。我们认为,倡导行政体系内的“合法性审查”虽无不可,但在某些异化的地方权力运行机制面前,行政法制机构的合法性审查能否发挥实效,还得看地方主要领导的脸色而定。若是领导法律素养不高,不愿受法的约束,即便合法性审查审出了一个“违法”的结论,也无法撼动其违法行政的决心。另一方面,也使得政府的行政权力再次得以强化而侵越了人大的立法职权。(1)而对于重大行政决策主体之间的权限争议,除了行政协调之外,尚没有一个宪法性、司法化的权限争议解决机制,从而使重大行政决策合法性审查主体陷于“名不正、言不顺”的尴尬境地。第二,重大行政决策合法性审查的范围差异。合法性审查是政府加强自身建设和推进依法行政工作的有效措施,合法性审查的范围取决于重大行政决策的范围。考虑到不同层级政府和政府部门的重大决策事项不同,国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》未对重大行政决策作出规定。行政决策实践中,地方政府工作规则所涉及的重大决策事项范围,一般以《国务院工作规则》第十八条的表述为蓝本,根据本级政府管辖级别稍作调整。一般来说,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府的四项基本职能在行政管理体制改革的发展方向上已基本确定,政府在行使上述职能过程中可以作出行政决策行为。在特定区域范围内,重大行政决策行为可以根据以下几个标准来确定:一是涉及的利害关系人的范围。如果一项行政决策影响到决策行政机关所辖区域内的所有人群或人数众多的公民、法人或其他组织的利益,就属于重大行政决策;二是行政决策实施的结果。如果行政决策的实施对国家或特定区域将造成大范围、长期或永久性的影响,一旦决策不当所致使的不利影响具有不可逆性,也属于重大行政决策;三是行政决策实施的成本。根据行政机关决策层级的不同,从决策的实施成本来看,重大行政决策的实施具有高成本性,如对财政性资金运用的决策,标的数额巨大,或者决策事项的实施需投入资金成本巨大,就属于重大行政决策。但是,在重大行政决策合法性审查的内容范围上各地也因此并不一致。如在宁夏,对政府重大行政决策合法性的审查包括以下方面:对本地区国民经济和社会发展规划的编制,涉及政府价格管理和城市规划,土地利用总体规划的编制和重大调整,重大市政基础设施建设,农村土地征收和征用的补偿安置,以及教育、医疗卫生、劳动就业、公共交通、旧城区改造等与公民、法人或者其他组织利益密切相关的重大行政措施的出台。国内有的地区还把行政机构改革和人员管理类似事项也作为重大行政决策,如黑龙江和天津及天津市的河北区。有的地方还将重大突发公共事件应急预案的制定与调整以及区政府职权范围内的其他事项也列入重大行政决策,如江苏。(1)第三,重大行政决策合法性审查的效果难题。从改革和科学发展的角度看,我们不应该让重大事项决策者承担太大的风险,否则,改革先驱者就会吃亏,改革拓新者就会踟躇不前。但是,我们又不能放任某些官员追求政绩的冲动披挂上改革的外衣。因此,实行重大行政决策的合法性审查很有必要。合法性审查制度,就是在每一个重大决策出台前,必须要由当地政府的法制机构或者是有关专家对这个决策是否符合国家的法律法规和政策进行审查。但是,面对不断发展的新形势,政府法制机构的设置和人员配备难以适应日益繁重的工作任务,特别是市、县一级政府法制机构力量薄弱,与所承担的职责有较大落差,远远不能适应建设重大行政决策合法性审查的要求。资料显示,全国县级政府中尚有15%未设法制机构。政府法制工作机构还存在着机构不健全,人员编制不足、人员知识结构不合理、队伍整体素质(尤其是市、县政府法制机构)偏低、工作经费严重短缺等问题,与实施重大行政决策合法性审查还有相当大的差距。这也造成了在重大行政决策的合法性审查实践中,由于重大行政决策一般都是“集体研究”、“群众讨论通过”,相关方面的责任人存在某种程度的成就感和荣耀感,足以对重大行政决策的合法性审查形成一种压力,加之政府法制机构在政府系统的实际弱势,在面对“集体研究”、“群众讨论通过”的重大行政决策的合法性审查时,即使有法律、法规的依据,也会时常感觉力不从心。三、重要性:政府行为的权责统一依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治国理政的基本方略。为建设有限、责任、诚信、效能、服务型的法治政府,全国各级、各部门近年来做了大量工作,无论是观念上,还是工作运转机制、制度建设等方面,都取得了积极进展。但是,必须清醒地看到,与2010年国务院《意见》提出的各项目标任务和工作要求相比,还存在相当的差距。在这样的形势下,尽快完善重大行政决策合法性审查机制显得更为迫切。我们认为,可以从以下几个方面作出努力。第一,强化人大及其常委会的职能。法律监督,是宪法赋予人大及其常委会的重要监督职权,也是《监督法》规定的各级人大常委会的经常性监督工作形式,对于维护国家法制统一具有重要意义。然而,回望现实,我们还是不无遗憾地看到,违法审查机制事实上至今仍在休眠当中。首先,人大监督的滞后性。从目前常委会组成人员和机关办事机构的知识、专业、精力等情况看,对规范性文件的监督,一般采取的是被动监督方式。即只有当行政相对人发现规范性文件有问题,并向人大常委会反映,或提出审查建议后,监督程序才启动。通常情况下,只是备案和抽查式的审查,要履行好法律监督与合法性审查职责难度较大。其次,无论是《宪法》、《地方组织法》,还是《监督法》,对地方人大常委会规范性文件备案审查的程序都缺乏全面系统的具体运行程序的规定,从而使人大对规范性文件的监督职能不能得到有效发挥。备案审查工作随意性很大,甚至流于形式。在实践中,乡镇人大作出的决议、决定和县政府作出的决定、命令都很少,大量的行政决策甚至是重大的行政决策都是以决定和命令名义外的“红头文件”形式,如“办法”、“规定”、“通告”、“意见”、“细则”等,与决定和命令一样具有普遍约束力,但是否属于审查范围,监督法、地方组织法都没有明确,备案审查缺乏法律依据。再次,重大行政决策实践中,有时政府感到事关重大,或者党委对全局工作进行部署,感到不少工作与行政有关,经常会联合决策发文,对于以党委、政府名义制定下发的规范性文件地方人大能否以及如何审查也让各方颇感为难。我们认为,政府行为要始终秉承权责统一的理念,权力就是责任,要多大权力就必须承担多大的责任。只要是涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系,具有普遍约束力,与规范行政管理事务有关的文件,就必须送人大常委会。人大及其常委会也必须在宪法和法律的范围内,恪尽职守。而且,在合法性审查时也不宜将规范性文件的规定和上位法的规定或人大的决议决定作简单的对照,应当进行深入分析,审查规范性文件的规定是否与上位法和人大决议、决定的立法目的和立法精神相违背。特别要对表面上不违反上位法和人大决议、决定,但具体内容却与上位法的规定相抵销的规范性文件进行认真审查,防止“上有政策下有对策”情况的发生。第二,强化政府法制机构工作的权威。政府法制机构是依法行政规划的拟定者和组织实施者,是行政法律制度的重要建设者。政府法治的要义就在“依法”。在日益纷繁复杂的法律面前,为避免执法违法,将政府法制机构设置为依法行政的“把关人”无疑是极其必要的。政府作出重大行政决策前,首先交由政府法制机构或由法制机构组织有关专家对行政决策进行合法性审查的方式无疑具有重要的积极意义。然而,仅仅依靠这样的规定是远远不够的。一方面,中国的人大虽然不是代议机构,但是它离人民的距离比行政机构要近一些。比较重大的行政决策,由人大或者它的常委会作出更能接近民意的需求。另一方面,在人大及其常委会履行合法性审查职责较为困难的情况下,作为权宜之计,由政府法制机构承担审查的任务也使政府法制工作部门感到捉襟见肘,左右为难。因为,“在地方政府的权力生态圈中,政府法制机构仅仅是一个办事机构,普遍缺乏独立意识,甚至不少法制官员本身就缺乏法律专业精神。而且,如上所述有时一些重大的行政决策事项,往往由当地党政主要领导一起拍板。敢以‘不合法’为由向顶头上司公开叫板的政府法制机构,还颇为稀缺。我们更常见到的,是政府法制机构皓首穷经、在故纸堆中寻找一些‘古董法’来为地方领导的违法决策背书。”因此,要进一步加强法制机构和队伍建设,强化政府法制机构权威,充分发挥法制机构在政府重大行政决策中的作用,确保重大行政决策的合法性和权威性。第三,明确界定合法性审查范围的事