行政违法行为的统计与分析

行政违法行为的统计与分析

行政违法行为可以从两个方面来理解：一是行政违法行为，即违反行政法律法规的各种、具体和单方面行为（以下简称单一行政违法行为）；另一方面，它是一种抽象、普遍的行政违法行为，是指一个国家或地区的不同行政违法行为的全部总结和共同组成。行政违法行为的总和,是一种普遍的违法行为数量、质量、结构、状态等的统计现象,是与单个行政违法行为不同的一种抽象概念。它反映着一国(或地区或部门)的行政法制(违法)状况。因此,我们有必要对这一抽象概念进行全面分析,这种分析不仅要分析行政违法行为本身,探讨其概念、特征、构成要件与判断等基本问题,而且还要分析行政违法的整体现象及其产生的原因和条件等。可以说,对行政违法行为及其原因的总量分析,比研究单个行政违法行为具有更雄厚的基础、更多的现实意义和理论意义。一、行政违法的数量构成行政违法(行为)的状况(水平),是指行政违法行为的数量(绝对数量或相对指数)以及变化状态,它可以用统计方式来确定或者根据其变化发展的情况来判断。有资料统计,从1990年10月至1995年上半年,全国各级人民法院共受理各类一审行政案件141949件,审结136133件,其中判决维持行政机关原具体行政行为的56240件,占39.62%,判决撤销和变更行政机关原具体行政行为的占28389件,占20%左右;自1990年国务院颁布《行政复议条例》至1995年,5年来行政机关共受理各类复议案件15万件,其中维持原具体行政行为的占44%,撤销或者变更原具体行政行为的占23%,公民、法人和其他组织对行政复议决定不服又提起行政诉讼的占38%,经人民法院审理改变行政复议决定的占12%。从这些不完全统计的数字来看,行政违法行为(仅指可复议或可诉的具体行政行为而言)大概占争议案件(结案总数)的21%强。可见,我国行政违法的总量所占比例是极大的。但是,行政违法数量的总和是不能仅凭有关机关撤销或变更的行政违法案件数量来确定的。被撤销或变更的行政行为,基本上可确定是违法的,但复议机关和人民法院在执法的主、客观环境影响下,面对许多应受理的行政违法案件不敢或不愿受理。在我国,除可复议和可诉的具体行政行为外,还有大量不可诉行政行为是否违法却无据可查。包括行政机关的大量的内部行政违法行为、违宪或违反上位阶法律规范的行政规范性文件等,这些违法行为都是客观存在的且绝不是个别现象。二、行政侵权原因分析(一)大量行政法规、规章与法律冲突冲突我国行政法律体系存在若干冲突和欠缺,以致行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为都存在诸多违法之情形。我国立法体制上,立法主体多元,但相互间的立法权限范围不清,以致法出多门,立法呈现无序、混乱之态。其中突出地表现在行政立法上,大量的行政法规、行政规章及规范性文件与法律相冲突,且行政法规、规章和行政规范性文件相互间有更多抵触之情形。这种现象又导致行政机关具体实施的行政执法行为和行政司法行为违法。从法律效力层次而言,法律高于行政法规,行政法规和地方性法规又高于规章,但作为下级行政机关,既要依据上位阶的法律规范,同时它又必须遵从和执行上级行政机关和所属机关及行政首长的命令和决定,加之法律权威性未受特别强调的影响,以致在执法的实际过程中出现“黑头(法律)不如红头(文件),红头不如白头(一定范围内传阅的文件),白头不如口头”之不良状况。从法治要求而言,如此“依法”实施的行政行为自然是违法的。(二)行政命令的行政行为是否必须依法行为建国以来,行政机关的行政活动一向采取一种简单的命令服从方式,这在客观上促成了行政首长和行政人员习惯于以政策、行政命令(或接受行政命令)进行行政管理而忽视了行政行为的依法性,从而在人治行政、随意行政的惯性和习惯行为模式的作用下,行政机关极易自发地实施习惯性的行政违法行为。行政习性导致的习惯性行政违法行为,在主观上是一种有意识的行为,这种意识不仅有行政人员的个人意识,也含有行政机关的组织整体意识。习惯性行政违法行为,不是行为者不知其行政行为的违法性和法律的要求,而是其主观上不注意和不考虑行为的社会影响而导致的。(三)影响行政违法行为的因素主体的无法律意识或法律意识变异,是行政违法行为的主要根源和基本原因之一。行政行为的作出有赖于行政行为主体对法律的认知和态度等主观心理因素,这些主观心理因素,都可能会引起行政违法行为的发生。行政机关和行政人员对法律知识的掌握程度,直接影响其对法律的理解和适用,没有对法律的正确理解和对法律精神的准确把握,行政行为的主体就不可能做到正确适用法律,也就必然要导致行政违法行为的发生。行为主体的行政法律思想将制约着行政法治程度。行政行为主体的法律思想是一种对行政法律规范系统的认识,如果在法律思想上有偏差,必然引发行政违法行为。(四)我国行政权力的行使特点任何主体总有各层次需要和利益,行为正是由主体的需要和利益决定的。行为主体的需要和利益方面出现的偏差,是违法行为的起因。正是人的贪欲和私利及小集团利益的驱动,引发了大量的行政违法行为。在新旧体制转轨时期,追求效益的目标,也从反面刺激了人们的物欲、权力欲、金钱欲,行政权力的执掌者则利用国家权力与金钱联姻,非法行使行政权从而表现出以权谋私、贪赃枉法、权钱交易等政治腐败和经济腐败。金钱案、关系案、人情案是目前执法中极为突出的现象,其实这些现象不仅仅在人事行政中存在,在行政机关中也较为广泛地存在着。作为代表国家行使行政权的人民政府及其工作部门不应有自己的小集团利益,行使行政权时不应把行政人员的个人私利渗入其中,但金钱、财富的诱惑和行政机关自身利益的狭隘圈子,膨胀了一些行政机关的利益观念,从而在利益驱使下,有利的争着管,无利的则弃之不管或相互推诿,为求私利滥用行政权力,严重干扰了行政机关公正、合法地行使行政权,这样人民政府就会发生异化,行政行为则更多地表现为违法行为。三、预防和处理行政纠纷(一)法律教育和培训,培养行政人员的敬法守法习惯法律教育是为了促使和保证行政机关和行政人员依法行政,但是,如果没有敬法守法的精神,无论所受法律教育程度有多高,对法律有多么透彻的理解和把握,都并不能防止行政违法之发生。法律教育不能简单地仅就教育了事,不能仅限于传授法律知识,而必须实行法律教育、培训与培养行政机关和行政人员敬法守法精神相结合,否则,一切法律教育都将是徒劳的,甚至会有副作用。法律教育和培训必须与培养敬法守法精神相结合,通过教育,培养行政人员正确的法制观念和对法律的态度以及自觉守法的习惯。首先,通过教育,使行政人员养成一种依法行政的“法律感觉”,有人亦称之为“前守法境界”。事实上,法律感觉的作用是非常大的,它可以形成一种依法行政的习性。对于从事行政行为的行政人员来说必须是拥有高水平的、统一的、敏锐的法律感觉的人。当然仅凭法律感觉来实施行政行为是不够的。其次,必须培养行政人员的自觉守法精神,使之养成一种自觉、自愿地服从法律和适用法律的正确观念。再次,必须培养行政机关和行政人员的敬法精神。行政机关和行政人员必须信仰法律、尊重法律、视法律为至上的权威。(二)法律的权威性原则重视制定各种防腐反腐和有效控制行政权的法律,而且要特别重视将法律订立得周详、严密,不给以权谋私者留下法律漏洞。在完善立法的同时必须确立法律的权威性。依法行政的形成,首先需要法律具有权威性,否则,法律会受到蔑视而成为不能贯彻实施的“纸面上的法”。法律应具有普遍性、稳定性、持久性而不能朝令夕改,或由适用者任意决定部分适用或部分不适用,也不能只是作为一种象征而不真正实施。法律必须得到完全遵从和实施,在权威和效力上它应是至上的。法律的权威性主要表现在:法律高于一切、重于一切,行政机关的一切权力都来源于法律,它必须依法行使而不得违反。(三)对行政权行使的监控。在协调和监督行政行为,在一定在实行政治体制及行政体制改革的同时,必须强化监督,建立有力、有效的监控机制。正是由于现行体制中缺乏有效的监督制约机制,在对行政权行使方面的监控存在很多漏洞,而使得行政违法行为不能得到及时和有效地纠正、制止与预防。行政权的本质特征、公民合法权益保障的要求、行政违法的预防和控制等因素,决定了不仅要对行政权实行监控,而且这种监控还必须有力、有效。对行政权行使的监控机制从监控的权力或权利来看,具体可包括国家权力对行政权实行制约与监督(立法机关对行政权的监督与控制、司法权力对行政的监督以及行政机关系统内部的上下级自我制约)、政党组织、社团和舆论的监督、“权利制约权力”(公民通过建议、批评、申诉、控告、检举、申请复议、提起行政诉讼、要求行政赔偿等权利的行使,限制行政机关违法、不当地行使行政权)。从监控的范围来看,一切行政行为都应受到监控而不能仅限于部分行政行为,它既包括对具体行政行为的监控也包括对抽象行政行为的监督,无论外部行政行为还是内部行政行为都应受到监控。现在的问题是需要完善监控机制,协调各种监督体制、方式等之间的冲突和不一致,发挥各种监督形式的作用,方能有效抑制行政违法。(四)作为要求的奖励,有利于形成“依法行政”的法制环境对违法者应实行有效惩戒,但也不能一味地强调惩处。我们以为可采取一种“胡萝卜加大棒”之策略,对严格依法行政、积极守法者(行政守法)给予适当奖励也是十分必要的。奖励守法者,是对守法行为积极、肯定的评价。一方面通过物质、精神奖励,将利益与守法相联系,可以加强守法者的守法行为;另一方面奖励具有榜样和激励的作用,有利于形成“依法行政”的法制环境。我们以为,奖励是防止行政机关(或组织)和行政人员执法违法的有效办法之一,它将比一味强调对行政违法者的惩处更具意义和有效。“研究结果表明,控制政府官员越轨的最有效手段,并不是制定越来越多的准则和加强对违反准则者的惩处,而是提高政府官员的认识,使其守法观念与个人利益保持统一。”可见,奖赏,通过使守法者获益有利于防止违法,将守法与行政人员自身利益密切相联,使其能够在职位、名利上获得有利的肯定结果,行政人员就必然会趋向于严格依法办事。当然,奖励是对守法者的奖励,是对其行为在法律上的正面肯定和鼓励;而惩戒则是对违法者追究法律责任,是对其违法行为作出法律上的否定。正面的肯定和鼓励与反面(对违法)的否定和惩戒,正好相辅相成,从而起到一种有效控制行政违法之作用。(五)法律环境的改变,引导民法的发展强调法律教育和培训以及监督、惩戒等,如不与环境改变相结合,则无论多么好的教育和制度,其影响都会大打折扣,或会无足轻重或者是没有效果的。预防和减少行政违法的根本办法应是改善法律实施环境,从行政机关系统内部和外部形成一种有利于依法行政的环境。这种环境的改变应是全面的,凡与行政行为相联系的政治、经济、社会、文化环境,都应将其改变为与“依法行政”要求相符合的环境。这种环境的改变,既要注重政风之改良,又要加强民风之善化,从而培育出一种有利于法律实施的环境和整个社会大环境。“政府管理是由人们