政府采购制度的历史沿革

政府采购制度的历史沿革

公共资金的基本宗旨是公共支出的交易和融资，即公共资金用于公共和公共财政的交易活动。是以政府为主体而进行的,和其它消费主体显著不同:公共性是政府采购的核心和精髓。我国确立了社会主义市场经济的宏伟目标,必须建立起与之相适应又与国际贯例衔接的政府采购制度,管理好公共支出,提高其使用效益,做到取之于民,用之于民。在建立健全政府采购过程中,必须把握好公共性这一政府采购的核心和精髓。一、政府采购制度的形成政府采购起源于英国,有200多年的历史,如今为市场经济国家管理公共支出的重要手段。政府采购(GovernmentProcurement),也称公共采购,是指各级政府及其事业单位和社会团体,为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序使用公共资金采购货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程,而且是采购法规、采购政策、采购过程及采购管理的总称,是一种对公共采购管理规范的制度。政府采购是随着国家的出现而产生的。但在近代以前,那时的采购是分散的、零星的,没有法律化和制度化。完整意义上的政府采购是近代市场经济发展的产物。1782年,英国设立文具公用局(StationaryOffice),作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构,以后发展为物资供应部。这标志着政府采购制度的建立。继英国之后,许多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律,以确立政府采购的重要地位。现代意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在现代市场经济阶段,政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动,调节国民经济运行,重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业。这样,政府采购制度就大范围地迅速发展起来。如今,已成为市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段。同时,随着世界经济一体化的发展,政府采购逐渐渗透到国际贸易领域和区域经济合作之中,并成为各国对外贸易的重要组成部分。1966年,欧共体在其《条约》中对政府采购作了专门规定,后来相继颁布公共领域中的委员会指令,形成了独具特色的公共采购法律体系。在国际贸易领域影响巨大的关税及贸易总协定,在成立的初期是将政府采购的问题排除在外的。但由于国际贸易的发展,采购的规模越来越大,每年的政府采购金额达数千亿美元,占国际贸易总量的10%以上。与此同时,政府采购领域中的歧视性做法也越来越显著,最终导致了东京回合多边贸易谈判通过了《政府采购协议》,标志着国际政府采购制度的初步形成。1985年,国际复兴开发银行和国际开发协会发布了《贷款采购指南》,并采取一系列严密的监管措施,从而在世贸成员国范围内大大促进了政府采购的规范运行。联合国国际贸易法委员会自成立以来,一直致力于通过制定国际协定或示范法来促进国际贸易法律的规范化和统一化。为了促进各国政府采购立法统一,帮助正在进行政府采购立法的国家建立一个经济有效的政府采购法律体系和运行机制。1994年,在其第27届年会上通过了关于货物、工程及服务采购《示范法》,从而把政府采购制度的发展推上一个新台阶。然而,贸易的自由化和保护化是当今世界贸易的两种相反相成的趋势。实际上,政府利用纳税人的钱购买外国产品冲击本国企业,是不符合纳税人利益的。在我国加入WTO、开放政府采购市场的同时,如何有效地保护本国的政府采购市场是一个值得慎重对待和认真研究的重要课题。二、公共资金的公共管理政府采购是公共政府运用公共财政而进行的采购活动,显著不同于其它消费主体。公共管理性是政府采购的核心。1.扩大采购的适用范围政府采购的主体是特定的。不仅仅是“政府采购”的字面所表明的政府,还包括其他的国家机关、事业单位和社会团体。基于西方主要国家的政府采购制度将政府采购的适用主体逐步扩大到公共采购领域,1996年生效的《政府采购协议》也扩大了范围。不仅适用于中央政府机构进行的采购,还适用于地方政府和公共部门的采购;不仅限于货物采购,还包括商业性服务,如工程建设招标等。据估计,新协定比旧协定的适用范围扩大了约10倍,属于新协定适用范围的各参加国政府每年采购的商品价值约数千亿美元。在我国,是否把国有企业也纳入采购实体,曾引发了激烈的争论。但《政府采购管理暂行办法》第二条明确规定:“各级国家机关,实行预算管理的事业单位和社会团体使用财政性资金办理的政府采购,适用本法。”正在制定的《政府采购法》也作了类似的规定。也就是说,只有纳入财政预算管理的单位、不管是政府,还是法院、检察院,也不管是国家机关,还是事业单位或者其他的社会团体,才能够成为政府采购的采购主体。2.政府采购与私人采购政府采购资金来源于政府财政拨款,即由纳税人的税收所形成的公共资金(Publicfund),而私人采购的资金来源于采购主体的私有资金(privatefund)。资金来源不同决定了政府采购与私人采购管理、采购人员责任等方面有很大区别。实际上,正是采购资金来源的不同才将政府采购与私人采购区别开来。3.公司雇员需要营利的动机政府采购的目的不是为了赢利,而是为了实现政府职能和公共利益。从事和管理采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动机。而私人采购则是为了生产、转售和销售等,以达到赢利的目的。4.政府采购体现了集体的功能如果说私人采购以近期或长远利润为出发点的话,政府采购则是以实现公共政策为使命。政府采购从最初开始计划的制定到合同的履行,都要体现各国政府的政策,实现政府某一阶段的工作目标,为国家经济和社会利益及公众利益服务。此外,政府采购是一种集体选择,即集体决策。私人采购中,他可以按照个人的爱好,企业的需求作出决定,买贵一点的或贱一点的,技术先进或中等水平的,等等。但政府采购作为组织的选择就不能凭个人意志行事。既然政府采购从政策出发,集体决策,因此,政府采购决策运用的是政府部门办公的决策过程,是种行政运行过程。例如采购中要遵守组织的规则、制度和程序,体现集体的作用,而不能象私人企业那样,鼓励发挥采购人的主观能动性和创造性。尽管现代政府的决策提倡运用现代化的技术手段,但是,公共采购要买什么,怎么办,需要以国家的社会的利益为实现目的,完成多重标准,符合多重标准,所以,在进行政府采购管理过程中,无论在国内还是在国外,都或多或少地具有政策和行政的色彩。5.采购信息公开政府采购的有关法律和程序都是公开的,采购过程也是在完全公开的情况下进行的,一切采购活动都要作出公共记录,所有的采购信息都是公开的,没有秘密可言。而在私营领域,管理当局则没有这个义务。6.制定采购法律体系政府采购不是简单地一手交钱,一手交货,而是要按有关的法律法规,依据不同的采购规模,采购对象及采购时间要求等,采用不同的采购方式和采购程序,使每项采购活动都规范运作,体现公开公平公正和有效竞争的原则,接受社会的监督。7.政府采购的社会影响政府采购不同于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购,它是一个整体。这个整体是一个国家内最大的单一消费者。在很多国家,政府采购资金占一个国家国内生产总值(GDP)的10%以上。因此,政府采购对社会经济有着巨大的影响力。采购规模的扩大或缩小、采购结构的变化对就业结构、产业结构以及公众的生活环境都有着十分明显的影响。正是由于政府采购对社会经济有着其它采购主体不可替代的影响,它已成为各国政府通常使用的一种宏观经济调控手段。三、公共资金的目标和原则的公共性1.公共资金的目标采购的有效性这是政府采购最基本和首要的政策目标。政府采购的经济有效性目标是指以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的货物、工程或服务。经济性是指采购资金的节约和合理使用。基于公共资金的性质,它取之于民,应该用之于民,因此,要求采购机构必须谨慎合理地使用资金,取得最大的效用。有效性是指在使采购的货物、工程、服务具有良好的质量、合理的价格的同时,还要注意采购的效率,要在合同规定的合理时间内完成招标采购任务,以适时满足请购部门的需求。为此,在许多国家的政府采购立法和有关政府采购的国际条约和惯例中,都有追求经济有效性的规定。世界银行在贷款协议中规定,“确保任何一笔贷款款项只能为提供贷款的目的之用,并在使用时充分考虑经济和效率,而不应适应政治的或其他非经济性的影响或考虑”。联合国贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法立法指南》规定,“在项目实施,包括有关的货物和工程采购中,必须注意经济和效率。”联合国国际贸易法委员会《货物、工程和服务采购示范法》规定,政府采购应促使采购尽量节省开支和提高效率。世界贸易组织《政府采购协议》也将其作为应促进的目标之一,试图通过政府采购中竞争范围的扩大,加强透明度和客观性,促进政府采购程序的经济性和效率。定的财政政策任何国家(或地区)的经济运行都追求持续、健康、稳定的发展,以求达到经济增长、低失业率、低通货膨胀率和国际收支平衡的宏观经济目标。要达到上述目标,就必须采取一定的宏观经济政策来调控经济,在这些宏观经济政策中主要有货币政策。政府是财政政策中的重要组成部分。具体包括保护本国产业、促进就业、稳定物价和保护环境等。提高公众对政府采购的信任程度在政府采购制度中规定这一目标,对建立有效的政府采购具有重要的意义。这是因为,公共采购往往会对腐败行为起到较大的诱惑作用或者说提供更多的机会,应引起高度重视,加大防范措施。另一方面,采购过程的廉洁将有助于提高公众对采购机构及有关方面的信任程度。只有建立了这种信任关系,潜在的投标商才会政府组织的采购活动,进而实现采购的经济性。通过对政府采购中腐败问题的防治,一方面能够实现政府采购的公开公平公正原则,使政府采购过程置于公众的监督之下;另一方面,要在政府采购立法中增加处罚欺诈行为和行贿受贿的条款。这些条款通常规定,一旦确定投标人在竞争合同中有行贿受贿或欺诈行为,将拒绝签订合同。国际政府采购规则都规定了质疑、审查和救济程序,以实现政府采购这一目标。2.公共资金的原则所采购物品的使用周期这是西方国家通行原则之一,它是指投入与产出之比,这里的投入不是指所采购物品的现价,而指物品的寿命周期成本,即所采购物品在有效使用期内发生的一切费用再减去残值。政府采购追求的就是寿命周期成本最小而收益最大。公正、有效竞争原则这是政府采购的核心原则。公开是指采购活动具有较高的透明度,要公开发布采购住所,公开开标,公开中标结果,使每个有兴趣的或已参与的供应商都能获得同等的信息;公平就是要求给予每一个有举的供应商平等的机会,使其享有同等的权利并履行相应的义务,不歧视任何一方;公正是指评标时按事先公布的标准对待所有的供应商;有效竞争是指要求邀请更多的供应商参与竞争。该原则的核心是要求采购方法和过程都必须透明,具有竞争性。政府采购工作的责任性政府要承担社会责任或公共责任,也就是说,政府部门的所作所为,包括采购行为,要对国家和社会负责,并且要在工作的同时,为人民树立起形象和榜样。比如,政府采购不但要满足社会在某一时期对一种服务的需要,同时还要考虑环境问题