环境公益诉讼适格问题研究

环境公益诉讼适格问题研究

一、原告资格的确定近年来，随着经济的发展，一些地区环境纠纷和集体冲突继续发生，影响了安定团结，威胁了社会稳定。政府环境管理行政部门及其工作人员往往由于某种私利、诱惑、偏见、地方保护主义等,不能或不愿实施保护环境的行政行为,或是受人员和经费的限制,无法应对社会活动的日益复杂化。政府公共执法的不足逐步显现,出现了所谓的“政府失灵”现象。尽管各种诉讼外解决环境纠纷的方式纷纷涌现,协商、调解、行政处理、仲裁及其混合机制在现代社会中所占的比例越来越大,但是就环境纠纷的特殊性而言,诉讼作为最后的、最权威的救济途径,在环境纠纷解决中仍占据着不可动摇的优势。因此,环境公益诉讼作为环境保护的一个突破口,引发法学界的热烈讨论。法谚云“无原告即无法官”,环境公益诉讼原告资格问题无疑是环境公益诉讼制度的前提性问题,也是最关键的问题。环境公益诉讼存在于民事诉讼和行政诉讼两大领域,对当事人适格的衡量标准,我国采用的是传统的“直接利害关系原则”,即社会公众不得对与自己无关的利益主张权利,只有自己的合法权益受到违法侵害,才具备起诉的资格。该原则在我国立法中有明确的体现,《民事诉讼法》第108条规定,“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”;《行政诉讼法》第2条规定,“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼”。虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》都作出规定,公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告;但是,这些规定并未在诉讼法中得到体现,而且司法实务中对于“控告”趋向于狭义的理解,即仅限于在行政措施层面上向环境行政主管部门告发,并不包括公众通过诉讼手段来制止、纠正破坏环境的行为。“直接利害关系原则”源于德国,19世纪末以前,德国诉讼法理论就一直将符合具有直接利害关系的当事人冠之以“权利请求人”的名称,实际上是完全按照实体法的标准来评价、认定当事人的。也就是说,只有作为民事权利义务关系的主体才能作为当事人。有学者认为,“直接利害关系原则”对适格主体的严格限制,是基于解决传统的民事合同、侵权等争议的诉讼机制自维系统本身的要求,其诉讼的原告必然是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,应当说,这种诉讼法律制度中对主体资格的界定和安排与私有制国家的经济和政治基本制度是同构的,各类资源的所有者为维护自己的权益而抗争,反映了自然资源及环境所有者对所属物的价值判断和选择。①在我们这个权利不断生成的时代,原有的实体意义上的当事人理念已为以公益诉讼和群体诉讼为代表的现代新型诉讼的形成和发展所冲击,这种理念的最大弊端便在于它关闭了对公共利益和弱势群体利益的救济之门;而私人为了维护公共利益以及分散性的个人利益不断提起诉讼正是法治社会或正在形成中的法治社会之必然趋势,因此公益诉讼和群体诉讼也就必然对这种先天不足的当事人理念形成最大的冲击波。②传统原告资格理论已经无法适应社会发展的需求,而环境公益诉讼原告资格的完善是一个系统性的工程。二、原告资格:权利义务的考量因素由于既有规则对“直接利害关系”阐述的笼统性、模糊性,实际上意味着适用规则的法官会在疑难案件中进行自由裁量,而这些裁量的做出往往隐含着决定者的价值选择,如保障个人或组织合法权益、控制行政机关的违法行为、维护公共利益以及防止滥诉和司法成本过高等诸多价值的判断。这些价值之间,或有一致之时,更有冲突和竞争之时。在做出选择判断时,法官持谨慎的态度无可厚非;但过分的谨慎则意味着保守和消极,尽力挖掘规则的可能意义,在新的社会背景下赋予规则更广泛的含义,可能是迈出制度创新的一大步。韦德在其《行政法》一书中具体描述了英国行政诉讼原告资格的变化,“法官们过去一直不愿放宽原告资格,他们害怕那样会‘打开水闸’,法院会被诉讼所淹没……而最近,法官的上述思想已经让位于以下的思考,为了防止因无人起诉而纵容政府的非法行为,法律必须在某种程度上为没有利益的公民留下一席之地”。③在既有规则之下,一方面则需要提防诉讼过多涌向法院、司法因成本过高而陷入困顿;另一方面,也应看到对规则的保守解释使法律无法适应社会发展的需要。因此,司法活动过程中,面对世界范围的放宽起诉条件、降低法院门槛的趋势,最高法院理应充分发挥司法能动性,关注社会的发展需求,积极回应社会。对“直接利害关系”做出更宽泛的阐释,在明晰原告资格边界的同时为公益诉讼制度的发展留出空间。美国联邦最高法院的两个著名判例曾将“美学上的、环境舒适度上的非经济上的损害亦包括在内”。在“塞拉俱乐部诉莫顿案”(SierraClubv.Morton)中,美国最高法院指出,滑冰场的建立会对山脉俱乐部成员在该地区进行徒步山野旅行的环境造成破坏,使他们无法享受到在具有自然风光的荒野中进行徒步旅行的乐趣,这种损害足以构成事实损害,这种损害的主体可以归于塞拉俱乐部本身,因此塞拉俱乐部可以作为原告提起诉讼。而在“合众国诉反对制定规章机构程序的学生案”(UnitedStatesv.StudentsChallengingRegulatoryAgencyProcedures)中,最高法院认为,原告对环境的精神权利构成了法律需要保护的权利,从而确认了原告的资格。④当然,对原告资格的扩张解释必须有一定的限度。如果完全抛弃直接利害关系原则,一概承认起诉者具有原告资格,当事人适格理论所起到的隔离排除功能将荡然无存,程序也必将过度膨胀,法院不仅难以负荷,其自身的功能也会发生异化。纵观美国联邦最高法院的司法实践,尽管在不同时期,对原告资格的解释上存在巨大争议,但不论是从严还是从宽,都秉持一个最基本的原则,即起诉者必须展示其受到一定程度的事实损害。其他国家和地区的司法实践也证明了这一点。三、多元立法模式(一)诉讼主体的多元化总结各国已有制度经验以及理论界的探讨,环境公益诉讼的原告大体有如下几类:个人、社会团体、国家机关⑤、自然物、后代人等,前三种主体广泛存在于各国的环境公益诉讼中,自然物和后代人的原告资格则因与现有诉讼法理论体系存在巨大冲突,仅在国外少数几个案例中出现。就我国司法实践而言,目前也只出现了前三种主体提起的环境公益诉讼,因此本文将不对自然物与后代人进行讨论。此外,关于个人、社会团体和国家机关是否有权利提起环境公益诉讼的问题,学界对此有诸多讨论,笔者认为这三类主体从理论上具备原告资格,此处不做详细论述,仅对这几类主体进行优劣势的比较研究,为立法提供参考。我国学者对于环境公益诉讼主体制度的构建,提出一元制和多元制两种模式,多元制又可细分为二元制、三元制、四元制等。一元制认为只有特定的国家机关才可以提起公益诉讼;多元制则增加了社会团体和自然人作为起诉主体。笔者认为我国不宜建立一元制的环境公益诉讼模式,因为无论是自然人、社会团体、检察机关还是行政机关作为原告参与环境公益诉讼,都存在明显的优势和劣势。建立一种互补的多元制主体模式显然更符合现实之需要。对各主体优劣势之判断,可以采取四个标准:敏感性、积极性、公正性、诉讼能力。1.社会团体和个人需要维护公共利益就个人而言,其个体利益与公共利益是同时存在的,公共利益作为一种扩散利益包含了个人利益在内。个人作为社会的一分子,与社会相互依存,当公共利益受到损害时,必然会影响个人利益,只有维护公共利益,才能保障个人的利益。所以,个人在三者中是对公共利益最敏感的一类主体,而且因其数量庞大、分布广泛,更利于全面的监督。社会团体是自然人的集合⑥,其行为必然体现组成团体的自然人的集体意志,但因社会团体数量的限制,而且在其信息传递过程中不可避免存在信息的损耗和失真,因此团体的敏感性较自然人略逊一筹。在民主制度下,国家机关不论是行政机关还是检察机关都是民意的产物,但机关成立后,与民意自然存在一定的脱节,脱节程度取决于制度的合理性与机关工作人员自身素质,因此国家机关的敏感性也不如自然人。2.公众参与,容易被弱化如前所述,个人的个体利益与公共利益紧密相连,环境侵害发生时个人之利益首当其冲;因此,在条件许可的情况下,个人的积极性一定是三类主体中最高的。法谚云:“每一个人都是自己利益的最佳保护者”,当公共利益受到侵害时,相对于行政机关可能存在的懈怠、徇私甚至无能,公众广泛参与环境诉讼一方面可以起到填补漏洞的作用,另一方面可以“行使公民对政治的参与权,防卫国家公权力的恣意”。⑦社会团体虽然是自然人的集合,但作为一个整体参与行动时,只能遵从大多数人的意见。因此,如果受害人只占团体成员一小部分时,其积极性很可能被其他人削弱。此外,社会团体的领导层对团体的意志可能存在较大影响,也会削弱团体的积极性。与自然人不同的是,行政机关在环境污染中的利益损失往往是间接的,或是没有任何损失;少数地方政府在极端情况下还可能获取收益;因此,行政机关的积极性往往是最弱的。而检察机关从传统上习惯于将工作重心置于刑事诉讼领域,在民事和行政领域积极性不高,配备的工作人员也较少。3.社会团体、地方保护主义对其行为的影响个人发动环境公益诉讼的动机对其公正性存在巨大影响。热心公益的人士在诉讼过程中比较容易保持公正的态度,而某些人提起公益诉讼实质是打着公益的幌子为个人谋取私利,在出现公益与私益冲突的情况下,他们对私益的偏护必将影响其行为的公正性。社会团体的行动取决于多数成员的意志,比单个自然人更可能符合公益的要求,但团体的运作需要经费支持,团体的领导人可能存在私益诉求;因此,团体被收买、被利用,成为经济竞争或政治斗争工具的案例并不少见。国家机关作为公益的代表,本应具有较高的公正性,但国家机关作为法人,也有其私益存在,比如财政拨款的多少、工作人员福利的发放等都取决于地方政府,因此地方保护主义在我国成为环境保护的毒瘤。无论是松花江污染案、紫金矿业污染案等轰动全国的大案,还是没什么影响的小企业造成的污染,其中若隐若现看得到地方政府的纵容甚至鼓励。因此,从公正性上说,三类主体都存在较大缺陷,需要法院在诉讼过程中加强对程序的控制。4.赋予检察机关诉讼主体资格诉讼能力包括经费的充足程度和法律专业素质的高低两方面。与其他类型诉讼相比较,环境诉讼对于个人而言有三大困难:一是环境问题的高度复杂性和技术性让普通百姓望而却步。二是环境诉讼的被告往往是高度组织化的企业和政府;相比之下,公民个人显得势单力薄。三是环境诉讼的较高成本使个人难以负担。在三类主体中,个人由于个人的精力、财力和学识有限,难以承担环境公益诉讼的高成本,且缺乏相应诉讼技巧,诉讼能力最低。就社会团体而言,因其整合大量个体的优势,甚至得到政府的拨款资助,在财力上强于个人,有些团体聘用了专门的法律工作者,诉讼能力较强;但团体的经费来源决定了大多数团体不可能财力雄厚,而很大一部分环境公益诉讼案件诉讼费用惊人,诉讼时间漫长,规模较小的团体难以承受这样的压力,只有少数吸纳了大量拨款或民间捐助的团体才可以支撑诉讼成本。相对于前两类主体,国家机关的诉讼能力是最强的,首先是行政拨款的方式决定了其财力较为雄厚;其次,检察机关具备专业的法律素养和丰富的诉讼经验;而环保类行政机关则具备环保领域的专业人士。环境公益诉讼往往涉及复杂的因素,需要专业判断。因此,有学者认为,“环境保护机关享有环境公益诉讼原告资格,符合环境公共利益保护的及时性和预防性的客观要求”。⑧1999年修订后的我国《海洋环境保护法》明确规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由国家环保主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、沿海县级地方政府有关部门等代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在2004年的“塔斯曼海”案中,天津市海洋局代表国家起诉被告英费尼特航运有限公司和伦敦汽船船东互保协会,要求两被告对原告海洋环境容量损失、调查、监测评估费用及生物修复研究经费承担连带责任;天津市渔政渔港监督管理处经农业部授权代表国家起诉上述两被告,要求连带赔偿国家渔业资源的损失。两个行政机关在诉讼过程中充分展示了自己的专业性,出色地履行了职责。检察机关在环境公益诉讼中较高的胜诉比例也体现了其诉讼能力的突出。在优势和劣势并存的情况下,三类主体中的任何一类都无法独立面对所有类型的公益诉讼。因此,应当建立一种互补的有机结构,赋予这三类主体提起环境公益诉讼的主体资格,而且在这些主体中应以个人起诉为主、社团组织起诉为辅、国家机关的起诉为补充的环境公益诉讼主体模式。就是说当一个人发现公共利益受到损害时,他可以直接提起公益诉讼,也可以向某一类公共利益的代表组织提出诉讼建议,请求该组织起诉,也可以请求国家机关起诉。法人或者公益性社团组织如果发现公共利益受到损害的,涉及本机构职责的自己起诉,无关的请求检察机关起诉。检察机关只是对那些没有人愿意起诉的侵犯公共利益的行为提起诉讼,这样就可以防止因个人或团体不敢起诉时公共利益得不到保护。设计这样的环境公益诉讼模式,是因为目前在我国提起公益诉讼,大都是以公民个人进行的。环境公益诉讼可以使公民参加国家事务管理与监督的法律权利得到实现。而我国的公益组织还不健全,难以承受太多的社会责任。检察机关负责民事、行政案件抗诉的机构应对常规工作都很困难了,赋予他们太多提起公益诉讼的职责,有点勉为其难。(二)扩大我国的环境民事法律多元制主体模式决定了制定一部独立且具有普适性的《环境公益诉讼法》的思路只是对“法律万能主义”的一种迷信,既不适合中国的背景条件,也不合乎理论的逻辑。实际上,公益诉讼是一个涵义极其宽泛的学理概念,并非严格意义上的法律概念。仅就环境公益诉讼而言,它既可能包括公害案件中的损害赔偿诉讼,也可能包括公害案件中的排除危害诉讼;既可能包括针对污染者或生态破坏者的公民诉讼,也可能包括对行政机关非自由裁量行为或义务的公民诉讼,还可能包括针对行政机关抽象行政行为的宪法诉讼或司法审查;既可能包括民间组织提起的执法诉讼,也可能包括检察院提起的监督诉讼。一部法律试图调整这些包罗万象的、既涉及实体法又涉及程序法的社会关系,是不可想象的。此外,把本来应分别规定在《宪法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《人民检察院组织法》、《环境保护法》和各部环境单行法律的不同类型条款统统纳入一部独立的《环境公益诉讼法》可能导致我国立法体系的混乱。发展较为成熟的美国公民诉讼制度,其条款也是散见于《联邦行政程序法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《濒危物种法案》、《防治船舶污染法》、《综合环境反应、责任和清除法》、《深水港法》、《深海海床硬矿资源法》、《紧急计划和社区知情权法》、《危险物种法》、《消费产品能源节约计划法》、《海洋保护、研究和避难法》、《天然气管道安全法》、《噪声控制法》、《海洋热能保存法》、《外部大陆架土地法》、《电厂和工业燃料使用法》、《资源保育和恢复法》、《安全饮用水法》、《表面开采控制和开垦法》和《有毒物质控制法》等数十部单行法律中。⑨笔者认为,较为理想的做法是借鉴美国公民诉讼的经验,在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中对原告资格进行原则性规定,在其他实体法,如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法律中设置补充性规定。这些规定可以采取肯定式阐述、否定式阐述、一般列举和概括列举相结合的方式来界定原告资格。四、环保法庭的原告资格2009年7月6日,中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案在无锡市人民法院环保法庭立案,历时74天后通过调解审结。2009年7月28日,中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局行政不作为一案,后因被告主动履行行政职责,原告撤诉。这两个案件是我国环保社团组织首次以原告资格提起的民事、行政公益诉讼,堪称破冰之诉,且两案件均达到较理想的结果,对环境诉讼的发展起到巨大的推动作用。值得关注的是,两个案件中社会团体之所以能被法院接纳为适格原告,与环保法庭的建立息息相关,可以说没有环保法庭就没有这两个案件的成功。根据学者的不完全统计,我国目前环保法庭总计四十多个。⑩但以文件形式明确扩张原告资格的法院集中在少数几个省份。贵阳市中级法院2007年12月向全市发出《指定管辖决定书》,明确规定:“各级检察机关、两湖一库管理局、各级环保局、林业局等相关职能部门,可作为环境公益诉讼的原告,向人民法院提起环境公益诉讼。”2008年9月8日,无锡市中级法院和市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,该规定指出,在提起环境民事公益诉讼程序中,检察院享有不同于普通民事诉讼原告的诉讼地位,有权支持起诉、督促起诉,乃至提起环境公益诉讼。2008年11月5日,昆明市环境保护局、市公安局、市检察院、市中级人民法院联合发布的《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》规定,环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。环保部门在环境污染事故鉴定、损害后果评估方面,对环境公益诉讼提供技术支持。2009年5月13日召开的“云南省法院环境保护审判庭建设及环保案件审理座谈会”上,云南省高院正式通报,要在全省范围内建立更多的环保法庭,同时通过《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》。《纪