论中国古代官僚政治的高度分权与极端低能火耗归公与集权低能关于清代官僚制度的一个实证分析

论中国古代官僚政治的高度分权与极端低能火耗归公与集权低能关于清代官僚制度的一个实证分析

一、清代国家能力与传统中国政治近代以来，对权力的丧失和对国家的伤害导致了无数圣人仔细调查被欺骗的清帝国的尸体，其中有致命的先天缺陷，导致他们在与西方病原体的对抗中多次不打仗。然而,这些观察却似乎总是基于一个矛盾的视角。一方面,严复等具有自由主义倾向的学者强调传统中国家天下的专制主义特征,认为传统政治中专制权力过度压制民众自由。而自由,尤其是经济自由正是西方世界在近代兴起的重要原因。换言之,过度强大的国家权力窒息了中国的发展,并最终导致了中国在近代的积贫。另一方面,孙中山等人却看到了传统的政治制度下的人民过于散漫,国家权力缺乏对社会的整合与组织能力。换言之,正是传统政治的国家权力过弱导致了近代中国的积弱。无疑,传统中国政治的实践中足以支持两种论点的论据俯拾皆是。于是,我们面前便出现了一幅矛盾的图景:古老帝国的权力既过于强大又过分软弱。其实,这种矛盾仅是一个佯谬。我们可通过国家权力的划分理论来解释它。国家权力通常可分为两个层面。其一是国家专制权力(despoticpower),即国家统治精英不必与社会各集团进行例行化,制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。其二是国家的基础性权力(infrastructuralpower),即国家能力,它指的是国家事实上渗透市民社会,在其领域有效贯彻其政治决策的能力。专制权力的强大在帝国体制下具体表现为帝国内所有的专制性权力都向其组织顶端——皇帝高度集中。在成文的制度安排中,皇帝对所有事务拥有排他性的乾纲独断的权力。也就是说,皇帝的专制集权正是帝制中国强大专制权的特殊表现形式。这样,高度集权与极端低能的并行不悖便成为帝制中国政治的重要特征了。对于传统中国政治的这一特点,中外许多学者都曾予以关注。在马克斯·韦伯看来,传统中国政治属于典型的“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”的“家产制支配型”(Patrimonialism)。在这种制度下,皇帝的专制权力是至高无上,无比强大的。就正式制度而言,皇帝有权随意处置任何人和事。然而,正如韦伯所指出的那样,古代中国的国家能力是十分低下的。古代中国从未有过高效的公共财政制度,由于缺乏必要的财政支持,官僚体制也一直十分混乱与低效;中央权力只能有效地控制到县一级政权。无独有偶,黄仁宇先生通过对古代中国,尤其是明清赋税制度的研究也指出了古代政治权力体制中强大专制集权与软弱的国家能力的强烈反差。由于国家能力低下(用黄仁宇先生的话说,便是缺乏有效率的“数目字管理”),传统中国政治的上层(皇帝和文官集团)与下层(农民为主体)之间缺乏紧凑的联系,国家权力缺乏对整个社会的整合能力。而这正是中国近代在与西方竞争中失败的重要原因。但集权与低能之间是否存在着内在的关联呢?过去的研究多从“国家——社会”的宏观理论框架出发,以一种外部的视角打探二者的联系。这种方法有着明显的缺点。一来,国家与社会理论建基于西方历史经验之上。它对理解中国问题固然有许多启发意义,可一旦过分相信它的普适意义而忽视了中西政治组织的巨大差异,则难免有“以西度中”之嫌。二来,这种方法不太注意对国家组织内部的微观考察,所以容易失之宽泛,缺乏对具体问题的解释力。基于此,本文将从一种微观和内部的视角出发,通过对清“火耗归公”改革的个案研究力图说明清帝国的过度集权与国家能力下降间有着内在的逻辑联系。之所以选择清代财政改革作为研究的切入点,主要原因在于:一方面,国家能力是一个高度概括的抽象概念,其具体表现则十分复杂。任何研究若想面面俱到实属不易。所以只能择其要点作为突破口,以求事半功倍之效。而国家能力通常表现为以下几方面:(1)汲取能力,即国家从社会中获得财政支持和人力服务的能力;(2)调控能力,即国家调节、控制社会经济的能力;(3)强制能力,即国家凭借暴力机器维持统治的能力;(4)其他能力,如合法化能力、制度创新能力等。其中,社会汲取能力无疑是更为根本性的。因为任何国家如不具备基本的财力,不仅不能有效地实现其他功能,甚至连自保也难以做到。另一方面,财政作为国家汲取能力的主要内容还有易于指标化或量化的优点。历代史书中都有大量关涉财政的记载,有些甚至还有较为翔实的统计数据。在这方面,明清史显得特别突出。除了明史、清史中的财政记录外,根据明、清原始资料撰集的各朝实录更是充满了丰富的数据资料。这对衡量、比较国家能力是有很大裨益的。最后,清朝作为帝制中国的最后一个朝代,其专制集权已达到了登峰造极的程度。清朝政治制度多沿袭明朝,即史家所谓“清沿明制”。偶有创新发展也都围绕着集权进行,在财政管理领域亦不例外。而火耗正是其过度集权的财政体制中始终无法根除的低能问题。所以火耗问题是一个兼具重要性、典型性和可操作性的制度现象。正是基于此种考虑,本文将以清初重要的财政改革——火耗归公为切入点,探讨皇帝官僚政治中集权与低能之间的联系及其制度后果。二、中央权力对地方、各级官员的控制作用不高,是火耗出现的根源之一清朝是极端专制政体强化和完备的重要阶段。而这种强化与完备是在明朝的基础上进行的。众所周知,明洪武废相是中国专制集权政治发展史上的重大事件。朱元璋废弃分寄大权于丞相的汉唐旧制,而由皇帝集昔日君相二位于一身,独掌国家一切权力,亲理天下军政事务。由于“乾纲独揽”毕竟在事实上很难实现,加之乃子乃孙的无能与庸懒,朱元璋的雄心在有明一代并未得到实现。随着内阁日渐形成票拟等实际权力,有明一代不乏张璁、高拱、张居正等无相名有相权的首辅大臣。出人意料的是,朱元璋的制度设计并未因其不肖子孙而被历史遗忘。两个世纪后的清朝统治者成为其极端专制集权思想的忠实追随者。清朝开国的顺治、康熙、雍政诸帝不仅对明太祖本人之雄才大略推崇有加,更将朱元璋“乾纲独揽”的设计作为保证满清统治万世长存的灵丹妙药。不仅宰相之制未被复立,清朝皇帝甚至觉得秉旨办事的内阁的权力也过大了。于是他们又设立了南书房、军机处一类更加容易控制的机构来帮助自己独掌重要决策权。加之清朝各位皇帝多能勤谨治国,中国古代集权政治便在清朝发展到了极致。用中国传统政治的衡量标准看,清朝初期的政治制度改革的确取得了良好的效果。清初不仅人口大量增殖,国力也大增强。到乾隆四十二年甚至创造了整个古代中国的最高户部储银记录,达8182万余两。然而这一片盛世景象并不能掩盖国家能力低下带来的严重问题。由于中央权力对地方和各级官员的控制能力不足,清朝政治陋弊百出。尤以财政领域的诸多陋规为甚。“火耗”无疑是其中最具代表性又恰好能说明集权低能政体诸多特点一个表征。清代财政管理从17世纪定鼎燕京之初便开始实行高度的中央集权。清制,各省财政由布政使司(即藩司)在督抚统辖下主管。但从实质上说,藩司只不过是中央财政主管部门户部在各省的分支和具体办事机构,而各地藩库也只是户部银库的分库。藩司仅在户部严格的支配和监督之下催征、起运、留储田赋杂税,实际上对地方财政并无支配权。“三藩之乱”后,由于军费浩繁,中央更是将各省一切存留款项尽数解部,以至“州县有司,无纤毫余剩可以动支”。不仅如此,地方官府的费用也一再裁减,直至少到荒唐境地。经过多次削减,到康熙7年(1688年),总督、巡抚每年公费只有100两,知府25两,州县15两。按月折算,总督、巡抚每月办公费用仅有8两,州县仅1两。想用这样的官用维持地方行政机构正常运转,岂不荒唐!而清朝官方规定的官俸数额之低也是历代绝无仅有的。一品官月俸仅15两银子,九品官月俸更是只在有区区3两。于是各级地方官便在征收赋税时利用制度的漏洞对百姓大肆私征加派以补不足。而火耗正是其中最主要的额外加征项目。火耗又称耗羡,原指当时作为货币的贵金属在熔铸时不可避免的损耗,后来便引申为官府征收田赋时附加的费用。我国古代赋税制度中,赋税本额由国家规定,而征收所需开支费用(包括征收人员的开销、米粮和款项的包装运输费用、银两熔铸损耗等)由各地自定。中央并不统一规定。这种规定是火耗得以滋生的制度根源。火耗最早出现在明朝,清朝初建时曾宣布禁止征收火耗。康熙年间,朝庭曾多次派以清廉著称的大臣到各地禁革重耗,但结果是“革火耗而火耗愈盛”。最后皇帝也只得默许。火耗也因此成为地方官员的重要收入来源。一些州县甚至出现“税轻耗重,数税于正额者”,“用一派十,用十派千”的情况。康熙中期岁入地丁银约2500至2900万两之间,若以二成约数估算,对应的耗羡不会少于五、六百万两。这样一笔巨大款项完全由州县自行征收、分配且无章可循的状况,不仅腐败了吏治风气,而且危及正规赋税的征收。正因如此,雍正一登基,便马上着手解决火耗问题。针对火耗盛行的原因,雍正实施了“火耗归公”的制度。即由各省督抚将全省各州县的耗羡提解集中,由督抚统一支配。其中一部分用于对官员本俸不足的津贴,因其有助于养成廉耻,故名“养廉银”。其余部分用作各级地方政府日常开支和弥补地方财政亏空。“火耗归公”的改革在雍正取得了明显的效果。在百姓负担明显减轻的同时,不仅吏治大为改观,国家财政状况也得到改善。可惜雍正在位不过十三年,乾隆即位后,各种陋弊又死灰复燃。火耗没有象雍正设想的那样逐渐减少,反而出现了“耗外之羡,多取累民”的新情况。对于这种现象,论者多认为是“人治”的必然结果。从“火耗归公”改革的过程看,雍正是改革的支持者和推动者。火耗归公之所以能迅速取得成效,与雍正本人清峻严厉、雷厉风行的强悍作风紧密相关。但雍正并未将其改革成果制度化。所以只落得个“人亡政息”的下场。这种观点看似有理,却与历史事实不符。其实,雍正皇帝不仅及时地将其改革成果制度化,而且还欲强化中央对火耗的监管力度。乾隆即位后更是在坚定推行乃父政策的基础上,将地方火耗收入全盘置于中央的严密监督之下。然而,出人意料的是:中央权力的全面界入不仅未能巩固火耗归公的成果,反而使火耗之弊愈发难以控制。最后,皇帝也只能再次接受无序与混乱的现实。这一事件充分反映出清朝政治有一种制度之疾使皇帝无法彻底改变中央政府对地方财政无力控制的局面。这痼疾其实正是过度集权与极端低能的并发症。其主要症候如下。(一)火耗盛行的原因通过加强集权,满清皇帝有效地防止了权柄旁落。但过分集权也使皇帝愈发处于一种相对不利的地位:皇帝作为一个人,无论多么纬武经文,英敏神灵,但与成千上万负责具体事务的官僚相比,却总是处于一种有效信息不足的状态。这不仅缘于人的理性的有限性,更与集权程度密切相关。这一现象可用经济学的“委托——代理模型”来解释。在“委托——代理”框架中。“代理人”以“委托人”的名义来承担和完成一些事情。代理人通过他的努力可以获得一定的好处。更关键的是,代理人不必对他的行为的全部结果负责任。他的决策在关乎自身利益的同时还会影响委托人的利益。委托人之所以需要代理人是因为其时间、精力有限不能对必须要处理的事务——亲自过问。在帝国体制下,以一己之身治理庞大帝国的皇帝是十分需要“代理人”的。因此就有许多以维护皇帝家天下万世长存为目的的官僚为皇帝打点具体事务。官僚通过向皇帝提供服务获得地位与金钱,但他们并不对自己的行为后果负全部责任,而是由其委托人——皇帝承担最终的政治后果。完美而有效率的“委托——代理”关系应当是代理人尽心尽力地为委托人的利益工作,委托人则视代理人的工作成绩给予其应得的报酬。但这只是一种理想境界。在现实生活里,有许多原因导致委托——代理关系并不处于最佳效率状态。信息不对称便是其中最重要的原因之一。这样就出现了所谓“道德风险”(moralhazard)问题。道德风险是指由于信息和风险分担的不对称使代理人有可能损害委托人利益以使自身的利益最大化。火耗正是一个典型“道德风险”问题。作为皇帝代理人的地方官员对自己所辖之地的人口、资源和经济状况具有绝对的信息优势。皇帝无法观察到每一个官僚日常的决策和管理行为。因此地方官员有利用制度漏洞在征收赋税时多征多派各种费用的可能性。而低微的官俸官用又使这种“不道德行为”变得十分必要。火耗盛行本因官俸、官用过低而起。如通过将火耗纳入赋税正项,再通过正规途径在中央监察下由各省督抚统一调配,问题不就迎刃而解了吗?这种明显合理的解决办法在集权低能的皇帝官僚政治下却是断不可行的。这种说法看似极不合理,但却是历史的事实。其制度原因正是源自皇帝对道德风险的畏惧与规避。雍正火耗归公改革的一个重要原则便是火耗不能归入正项,而应保持“临时性”和“地方性”。对此,雍正曾专门进行说明。雍正五年(1727年),他在对一奏折朱批时明确指出火耗归公改革的“公”指的是“地方之公用”,而“地方之公用,乃私用之公用,非国家之公用也。”为了使耗羡不致转成正项,雍正帝还作了真诚的努力。雍正三年(1725年)二月山西布政使高成龄奏陈按年报销省耗羡一折,雍正在朱批中说:“知道了。若遇上不肖上司,岂此一折奏报所能绳也。只要实行,不在此奏也”。在雍正看来,督抚年终对本省耗羡的报告只具形式意义而已。他有意将耗羡的提解、分配作为地方性事务,完全交给藩司与督抚全权处理。雍正四年(1726),河南巡抚田文镜经雍正认可动用本省的耗羡银两制造河北镇各营盔甲。由于所涉款项巨大,为谨慎见,田文镜向工部作了报告。工部后来将田的报告驳回,令其说明各项开支的详细情况。为此,雍正帝特宣谕“夫耗羡银两……乃通权达变之法,其来久矣,并非正项钱粮之可比也。迩来督提镇中小心拘谨,恐目前经手,将来无以自明,有折奏请咨部,以记出纳,原系见小之举。该部应存案,此并非开销正项钱粮。”雍正帝以工部堂官不分正项与火耗性质,将其交部察议。对田文镜也进行了处分。可见,雍正在“火耗归公”之初对火耗不列入正项是十分坚定的。对这一看似荒唐的政策,雍正却自有道理:“此时若将耗羡银两比照正项具题报销,相沿日久,或有不肖官员指耗羡为正项,而于耗羡之外又事苛求,必至贻累人民,此风断不可长!”雍正对耗羡归(国家之)公可能出现更高的道德风险的担忧其实并不新鲜。康熙六十年也曾对扈从的大臣说:“火耗一项,特以州县官用度不敷,故于正项之外量加些微,原是私事。朕曾谕陈云,加一火耗,似尚可宽容。陈奏云,此乃圣思宽大,但不可明谕,许其加添。朕思其言,深为有理。”这里,康熙“不可明谕,许其加添”的态度其实也间接表达了对道德风险的畏惧之情。身为人君的康、雍二帝对明显存在弊端的“火耗”问题举棋不定,进退维谷的态度其实正是对“道德风险”的理智反应。秦统一六国的同时也用官僚政治取代了封建政治。但君臣关系却在很长时间内保持着一定的封建遗风。在中国的封建时代,各地大小诸侯皆以封地事务作为私人产业。君王则视各级诸侯为共治天下的家人。所以汉唐皇帝都有与“二千石”(指高级地方官)共治天下的胸襟。直至宋朝,皇帝对官僚也总能以礼相待、优厚有加。但这种状况并未延续到明清。为了加强集权,清朝的皇帝彻底撕破了往日君臣之间那层温情的面纱,甚至不惜将其治下的官员由良变贱、由臣变奴。清制,虽一品大臣也要跪着奏事,满族大臣也得自称奴才。皇帝在视大臣为家奴的同时,更将他们象家贼一般堤防,生怕臣下得到太多的权力和好处。朝中大臣不说,即便是名为一方父母官的各地官员其实充其量也不过是皇帝派往地方衙门的代表而已,毫无独立性。这样一来,由于过度集权,皇帝与官僚间的关系便越发接近于委托——代理模型所描述的情形。而官僚组织中道德风险发生的机率也比以往大大增加了。为了防止“道德风险”给委托——代理关系带来的不效率(也即代理成本过大),委托人可以设计各种机制来完善与代理人之间的关系(或契约)。如加强对代理人的临督,以改善信息不对称状况,减少代理人机会主义行为的机率;也可以强化激励机制,使代理人追求自身利益行为与促进委托人利益增长的目标能够协调一致。然而,过度集权带来的组织效能低下和利益冲突却使皇帝无法实行有效的监督与激励机制。这注定了集权带来的低能问题具有很强的顽固性。(二)从层级效率的理论看火耗基层地方政府的统治地位皇帝官僚政治的组织是一种典型的分层金字塔组织(或简称分层组织(hierarchy);又称扩展型组织(spanning))。这种组织结构由不同层级的多个元素组成,各层之间形成串联耦合,除顶层只有一个元素外,其他各层都有多个元素并联耦合,每层的元素个数与层次数成反比,即越高层的元素越少,越底层的元素越多。按权力的集中程度来分,分层组织可以分为集权型分层组织与分权型分层组织。若按控制流向来划分,分层组织又可分为单向分层组织与双向分层组织。从皇帝与官僚集团的关系看,他们之间的组织结构可概括为一个单向集权分层结构。经济学的研究表明分层组织可提高人类活动的效率。典型的例子有图书馆目录系统、城市系统、批发零售网络、邮政系统及大公司的分层管理系统等等。这种理论的合理性从常识上看是显而易见的,经济学家们则从逻辑上给予了说明。威廉姆森(1967)、克伦和莱维哈里(1979)及杨小凯(1984)等人通过对单向集权分层结构的研究得出以下命题:“层系的最优层次数是该系统基本元素数目的增函数。若此系统中的基本数目并非微不足道,则层系更有效率。最优层系的相对效率随基本元素数目的增加而提高。”简而言之,就是一个大型组织的活动效率与其内部的分层状况之间有着紧密的关联。当然,要想确定皇帝官僚组织的最优层级数几乎是不可能的。而这也不是层级理论本来追求的目的。这一理论的主要价值在于提醒人们关注层级带来的效率问题。由于清代缺乏有效的财政分级管理,毫无些许财政自主权的地方政府只能另谋财路以弥补各级官府日常用度和官员薪俸之不足。而火耗正是地方开辟的最重要的一条“财路。”由于地方官员只是秉旨办事,对具体征收费用也就没有进行全面监控的激励。这样一来,高度的中央财政集权,虽然(因无更多层级与其分权)保证了中央财政收入的稳定,但也(因缺乏有效的层级控制)导致了耗羡征收的无序状态。由各省布政使统一提解分配。无疑是在火耗监控体制中增加了省级这一层级。成为“中央——省——州县”的层级结构。从层级效率的理论看,这肯定会提高对火耗监控的效率。所以雍正在位期间火耗归公的效果十分显著。而在雍正十三年六月,即雍正去世的前两个月,他却改变了初衷,降旨命户部查核各省历年耗羡收支状况。这一谕旨具有灾难性的影响。它将执行了10年的督抚分配、监管耗羡的格局打破,而欲将耗羡置于中央的严密控制下。然而这种严密却仅能在理想上实现。以一个中央户部监控数目众多的州县又何尝容易。由于省级失去了监控火耗的自主性和动力,火耗监控的力度大大打了折扣。更令人遗憾的是,耗羡报部核销弊病的暴露无遗并未阻止乾隆登基后继续在错误的方向上滑得更深。经过乾隆七年的大讨论,朝廷最终确定了各省耗羡年终报部核销的制度。这样,火耗之弊的重新泛滥也就不令人感到意外了。从更普遍的角度看,清朝的许多集权制度设计都或多或少存在着削弱官僚组织层级效率的作用。其中最典型的莫过于在辅政体制上的安排。清代延续明废相置内阁的思路,入关后再未设宰相一职。后又恐出现明朝内阁大学士坐大的情况,便对内阁职权进行削夺。相继设立南书房、军需房、军机处等机要秘书班子协助皇帝处理机要重大事务。而内阁只能办理一般性的公开庶务。最后,军机处成为辅佐皇帝工作的主要办事部门,一直到清未改设内阁总理大臣为止,共存在了约180年。为了抑制军机处的权势,清朝规定军机处无固定职位、人员进出全由皇帝决定、不用书吏办事,以防生弊。皇帝还严禁军机大臣与外官交接。嘉庆皇帝亲政后,更是特别强调所有奏疏一律直达御前,不得有副本先行送至军机处。这样,清朝皇帝漂亮地完成了对辅政权的最后分割和抑压工作,君主独裁专制也达到了顶峰。而宰相职权本来就是为“掌丞天子,助理万机”而设。它处于皇帝与百官之间,是提高皇帝对官员监控效率的重要一环。所以虽历朝君主都深知相权对集权专制的羁绊作用,处处对其加以堤防。但却又都不愿冒险将其彻底铲除。满清皇帝在朱元璋未竞事业的基础上,不仅彻底剪除相权还建立了完全由皇帝牢牢掌握的中枢机构。这无疑加重了皇帝的监控负担,降低了皇权行使的效率。另外,在办事程序上,清朝皇帝十分重视臣下密奏的作用。经康熙、雍正二帝的试行、完善逐步形成一套独特的奏折制度。其要旨在于扩大允许上密奏大臣的范围,加强保密机制,并充分发挥收阅密奏及亲笔批示的作用,以集中权力,推动工作。到雍正朝时,除康熙帝允许上密奏的文武大臣外,各省布政使、按察使、甚至经特许的道员、知府、个别知县以及通判等中下级官吏都可给皇帝上奏折。而且,同一部门、同一省区的官员彼此之间不许告知上奏及所得批示的情况。各级官员所得“朱批”必须及时缴回。这实际是皇帝希望通过密奏以产生广泛收集情报,并驱使官吏之间互相防范戒备,以收钳制平衡之效。这一举措无疑有效地减少了各级官员利用职权欺上瞒下的危险。但也破坏了官僚组织各层级间的正常关系,降低了层级效率。如六部尚书与侍郎本属上下级关系,但依清制侍郎却可越过尚书单独向皇帝上奏,以纠奏尚书不法之举。这虽然加强了皇帝对六部的控制。但也使得尚书对整个部院的控制力下降。而且尚书、侍郎之间互相掣肘的关系也大大降低各部的日常工作效率。(三)以逆向选择理论解释是否为前提的“市场失灵”专制皇权与官僚系统间本来就有一种内在的利益冲突。过度集权让这种冲突更加难以调和。利益冲突条件下的博弈关系常常在低效状态下达到均衡,整个官僚政治的能力因此也只能处于较低水平。火耗归公改革的效果不佳,固然有来自前述管理、组织方面的原因。但从根本上说,却源自皇帝与官僚间利益的冲突。明清两朝财政与其他各朝相比显得“缺乏眼光,无想象力”。明清财政都以自给自足的小自耕农生产为基础。税收收入的六、七成都来自向亿万小自耕农直接收取的“地丁银”,其中实物收入所占比重很大。由于主要财政收入既难于度量又难于征收,所以皇帝必须维持庞大的官僚组织。以小自耕农为税收主要来源,财政收入的增长空间本来就很小。而清朝皇帝更是提出了“盛世滋丁,永不加赋”的原则。这样一来,清朝的财政规模便被人为地限定下来了。而皇帝与官僚组织谁能从这块大小相对固定的“馅饼”中分得更多的份额便成了一个尖锐的问题。从表面上看,适当提高地方的官俸和办公费用按理说应当能降低各级官员由物质条件逼迫在“火耗”问题上作奸犯科的机率。但这样似乎顺理成章的理在过分集权的体制下也是行不通的。这一点可以用契约经济学中的“逆向选择”(adverseselection)理论解释。逆向选择原先是保险学文献的一个常见概念,主要是指由于信息的差异性或非对称性而导致的“市场失灵”。在保险业务中,投保人与承保人对保险业务相关的信息总是处于非对称的状态。投保人都知道自己的类型与特征(高风险型或低风险型)。保险公司却不能区分每一个人到底属于哪种类型,并据此针对不同风险的人给出不同保险费率。在这种情况下,保险公司只能依风险的平均概率确定保险价格。这样的价格无疑对高风险的投保人更有吸引力,他们将购买更多的保险。风险概率也会随之提升。相应地,保险公司只能依据新的风险概率给出更高的价格。低风险的人将更不愿意购买保险。最终,由于缺乏投保人风险程度的信息,导致了风险承担分配的无效率——坏顾客赶走了好顾客。后来阿克洛夫和威尔逊等人通过对二手市场类似问题的研究,将逆向选择发展为契约经济学和信息经济学里的一个重要分析工具。在火耗问题上,皇帝面临着类似于保险公司的困境。在现实决策环境下,皇帝无法了解每个官员到底是君子还是小人。此时,理性的选择便是将每个官员的道德水准都假定为“小人”或接近于小人。而小人为官,无论皇帝给他们再多的官俸、官用都不能防止其贪赃枉法。与其给其高薪还不如仅仅给他少的荒唐的薪俸——反正他们会给自己超额补足差额。以务实见长的清朝皇帝将这种逻辑发挥到了极致。明清两朝的官俸是中国古代史上最低的。而清朝官俸又较明为低,据研究,明官俸为清的1.3至3.87倍。这样的官俸具有一种相当高效的淘汰清官的机能。即便有人想作清官,也会苦于生计,难保清廉。所以明朝还出了一个靠种菜维生,老母作寿割二斤猪肉也会惊动总督的海瑞,到了清朝便连林则徐这样有名的清官按今天的标准看也只能是个有严重经济问题的干部了。由此产生的严重后果在于:即便财政收入不足以同时满足战略储备和官僚体制的需要,清朝皇帝也不敢通过增加赋税的方法来解决问题。因为那样做的话,将引起更多额外的征收费用,最终只会逼的民不聊生从而危及自己的统治。在信息不对称的现实和对风险的厌恶的综合作用下,清朝皇帝将“永不加赋”作为一条基本国策加以强调。非怜惜小民不忍加,而是畏惧加赋的政治后果不敢加也。清朝皇帝在这一博弈中借着集权的力量获得了绝对的优势。但地方官僚们也有自己的优势:他们直接参预征收赋税的各个环节,有机会利用各种空隙为自己获取应得的报酬。于是双方在集权与低能之间找到了一个微妙的均衡点:一方面,低能之所以能维持,在于它仅是皇帝管理的低能,对官僚则意味着获取应得的收益;另一方面,皇帝也必须容忍低能,惟其如此,才能保证集权。于是这里出现了一个类似于博弈论中著名的“囚徒困境”理论所描述的不效率的均衡状态。而且作为博弈双方的皇帝与官僚都并没有打破这一平衡的持久激励。所以任何改革都只能收一时之效,却无法从根本上解决问题。对中国古代官僚政治这一特点,黄仁宇先生曾有过精辟的论述:“历史上强有力的君主以臣僚为他们的工具,多数的君主,则为群僚的工具。官僚制度最好处则是两者都不坚持本身利害,只维持体制的完美”。三、清帝集中的“路径依赖”新古典国家