稳定低生育水平的政策选择

稳定低生育水平的政策选择

2000年3月，中共中央、国务院发布了关于加强人口和计划生育稳定水平的决定（以下简称“决定”），明确了稳定下降阶段的任务十分繁重。这里提出与此相关的一连串理论与实际问题:何谓低生育水平?何谓稳定的低生育水平?稳定低生育水平的结果是什么?我们究竟要将生育率稳定在怎样的水平上?中国生育率的城乡差异与地区差异悬殊,稳定低生育水平是全国性目标还是各地区都必须努力实现的目标?是长期目标还是阶段性目标?稳定低生育水平是否必然要求生育政策的稳定不变?最为重要的是世界上有无实现稳定低生育水平的先例?我们究竟能否实现稳定的低生育水平?所有这些问题都是我们必须努力搞清楚的。本文只是在这方面进行的一个初步尝试,希望能有更多的人加入到对以上问题的讨论中。一、相应的理论标准在讨论低生育水平相关问题之前,必须先搞清楚何谓低生育水平。实际上,低生育水平是一个相对的概念,它是相对于高生育水平而言的。与总和生育率6.0相比,当总和生育率达到3.0甚至4.0时,都应看做是低生育水平。低生育水平又是一个变化的概念,在不同的历史时期,人们对低生育水平的理解是不完全一样的。在世界人口转变开始之前,绝大多数国家的总和生育率在6.0左右,而今天绝大多数发达国家的总和生育率已降至1.8以下,发展中国家的总和生育率降至3.0左右。联合国根据半个世纪以来世界各国生育率的变动情况,不断地对高低生育率的划分标准进行必要的调整。例如,1965年联合国将高低生育率的划分标准定为粗再生产率为2.0,总和生育率则近似为4.1,1990年将总和生育率为2.5作为划分标准,而1992年则取总和生育率为2.1(更替水平)。就中国生育率现已达到的水平与人口发展的具体情况来看,多数中国学者认为,只有低于更替水平,才能称之为低生育水平(李建新,2000a;翟振武等,2000)。笔者也认为用更替水平来区分生育率的高低是比较合适的。曾有学者将生育率降低到更替水平称作是一种质变,因为这时人口再生产类型将发生根本性变化。中国在20世纪80年代,生育率在接近更替水平上波动;进入90年代后迅速降至更替水平以下,中国也因此而进入“低生育率”时代(陈卫,2000)。所谓更替生育水平就是人口的净再生产率等于1。如果用人口净再生产率指标来衡量,更替生育水平是不变的。但是,如果用妇女(总和)生育率来衡量,则更替水平不仅受生育水平与生育模式、死亡水平和死亡模式的影响,而且还受出生性别比的影响,因而更替水平不是一成不变的,它会随着人类预期寿命的提高而下降,也会随着出生性别比的提高而上升。在人类开始现代人口转变之前,更替水平所对应的总和生育率在6.0左右,而今天西方发达国家更替水平所对应的总和生育率已降至2.1左右。由于出现了出生性别比的严重失调,因而中国目前更替水平所对应的总和生育率在2.3左右(翟振武等,2000),明显高于西方发达国家的水平。从总体上来说,随着社会的文明与进步,一方面更替水平所对应的生育率是不断下降的,另一方面更替水平所对应的生育率是有下限的,这一下限大约为2.05左右。二、根据实际情况,可作说明一个稳定性的低生育何为稳定的低生育水平?在实际工作中我们又如何准确地理解与把握稳定的低生育水平?是否可以在某些指标的基础上建立某些标准来帮助我们判断一个人口的生育水平是否真正实现了稳定的低生育水平?笔者认为稳定的低生育水平至少必须同时具备5个条件:(1)稳定低生育水平必须是低生育水平,也就是以更替水平为上限。(2)稳定低生育水平中的“稳定”两字决不意味着一成不变,稳定的本意应是围绕某一(中心)数值窄幅波动,稳定低生育水平则是生育率围绕某一低于更替水平的生育率(中心值)上下波动。(3)生育率的波动不应超过一定的幅度,否则不能称之为稳定。笔者在此武断地认为这一波动幅度不应超过中心值的5%(不同学者可能对此有不同看法)。如果说中国未来一段时间内稳定低生育水平的目标是总和生育率1.8,那么,当生育率的波动范围在1.71～1.89之间时,我们说中国可能实现了1.8的稳定的低生育水平的目标(注意这里的“可能”两字,只有当生育率的变动同时满足下面两个条件时,我们这时才能说实现了1.8的稳定的低生育水平的目标)。(4)稳定是要有一定的时间长度作为保证的,也就是说观察的时间不能太短,否则稳定就无从谈起。例如,某一地区1990、1991与1992年的总和生育率分别为2.3、1.8与1.8(假设更替生育水平为2.1①),显然,据此认为该地区已实现了稳定的低生育水平还为时尚早。至于该地区是否真正实现了稳定的低生育水平,至少还要看1993、1994与1995年的生育率的实际走势,是否都在1.8附近。笔者认为,观察期至少应在5年以上。(5)生育率不能随时间推移而表现出某种倾向性的变化,如生育率随时间的推移而表现出上升或下降的趋势。如果出现此种情况,我们则不能称之为已实现了稳定的低生育水平。例如,某地区1990～2000年的生育率分别为2.3、1.9、1.8、1.79、1.77、1.78、1.76、1.75、1.74、1.72、1.72。虽然该地区从1991年起就进入了低生育水平阶段,但由于生育率明显地表现出逐年下降的趋势,我们还不能认为该地区实现了“稳定的低生育水平”。从上述的阐述中笔者注意到:稳定低生育水平的要求非常高、甚至近乎苛刻,而要实现真正意义上的稳定低生育水平不能说是完全不可能,但至少是极其困难的。如果用上述的5条标准来衡量,中国绝大多数自称已实现了稳定低生育水平的地区实际上是经不起检验的。三、人口数量和提高生育率的情况在不考虑迁移因素作用的前提下,当一个人口的生育率长期地维持在更替水平以上时,则意味着该人口迟早将趋于增长;相反,当一个人口的生育率长期地维持在更替水平以下时,则意味着该人口迟早将趋于缩减。特别是当一个人口的生育率长期稳定在某一水平上时,该人口的年龄结构将趋于稳定,而长期稳定低生育水平的必然结果是向缩减型的稳定人口转变。极端的情形是当生育率长期维持在更替水平时,该人口将逐渐演变成为一个(现代)静止人口。中国人口数量庞大,即使从1992年起中国妇女生育率首次下降至更替水平以下,在未来30年左右的时间内由于人口的惯性增长,中国人口对资源环境的压力还将进一步增大。因此,控制人口数量仍是当前及未来几十年内人口与计划生育工作的主要任务之一。这就意味着中国在未来一段时间内生育率不应超过更替水平,只有这样,才能使中国的人口数量最终停止增长甚至减少。然而生育率又不能长期低于更替水平太多,否则一方面人口结构问题(如人口老龄化加速、出生性别比失调等)将日益凸现,另一方面在人口惯性增长一旦结束以后,紧随其后的将是人口的加速减少,并因此而陷入逆马尔萨斯陷阱①。可见生育率长期过度偏离于更替水平显然会带来诸多问题(陈友华,2004)。稳定低生育水平作为中国今后较长时期的战略选择,必然牵涉到稳定在什么样的低生育水平上的问题(陈卫,2000)。就中国的情况来看,笔者认为生育率维持在1.8～1.9的水平上可能是较为合适的。需要强调指出的是,稳定低生育水平只能是中国未来一段时间内的目标,而不应成为中国人口发展的终极目标,中国人口发展的终极目标应该是生育率长期稳定在更替水平上,中国人口随之也将趋于现代静止(陈友华,2004)。四、政策外生育率将年实际生育率与政策生育率中有很大一部分是重叠的,这重叠部分是既符合政策要求,又将孩子生下来的那部分。但实际生育率与政策生育率并不完全相互包含。用公式表示为:实际生育率一政策生育率=政策外生育率一放弃生育率。以往违反政策规定的生育较多,特别是在农村较为普遍。然而,一方面现行政策条件下符合生育两个及以上孩子的人数与比例将逐年增多,政策生育率也会随之上升,这意味着“生育的政策环境实际上变得越来越宽松”。受此影响,以往的政策外生育如今有可能演变成政策内生育。另一方面,急剧的社会变迁对人们生育观念将产生深刻而长远的影响,随着生育观念的逐步转变,主观上想违反政策规定生育的人数与比例将逐渐减少,因而政策外生育人数与比例将逐步减少。此外人口与计划生育工作水平将不断提高。上述3个因素共同作用的结果必然是政策外生育率将逐年下降。在计划生育推行之初,符合政策规定可以照顾再生育一个孩子的人数与比例较低;另一方面,虽然政策允许,但主动放弃生育的人数与比例极少,尤其是在农村地区更是如此。但随着政策生育率的上升,生育观念的转变与计划生育工作水平的提高,完全可以预期的是符合政策规定而主动放弃生育的人数与比例将逐渐增多,并呈蔓延之势(如上海等大城市与苏南等部分农村地区已出现这种情况),其结果是放弃生育率将逐年上升。政策外生育率与放弃生育率此消彼长,就决定了在中国实际生育率与政策生育率两者间将遵循如下的数量演变过程:实际生育率>>政策生育率==>实际生育率>政策生育率==>实际生育率≈政策生育率==>实际生育率<政策生育率==>实际生育率<<政策生育率。五、世界生育率差异的历史由一个角度所决定城乡与地区之间生育水平差异悬殊是中国人口发展的最大特点,以至于世界上任何一种生育模式在中国都能找到与此相对应的省份,中国也因此演变成为世界生育率格局的一个缩影。在现行政策条件下,由于不同水平地区生育率的变动趋势是很不相同的。因此,有必要首先研究不同生育水平地区生育率的可能变动趋势,从而探讨不同生育水平地区实现稳定低生育水平的可能性。(一)继续提效指标:持续超低生育率这里要讨论两个问题:一是稳定目前的超低生育水平的可能性;二是稳定超低生育水平是否应成为这类地区所追求的目标。一方面,这类地区不符合政策规定的生育人数与比例均较低,进一步下降的潜力已十分有限,因而政策外生育率的下降对整个生育率的影响已十分有限。另一方面,这类地区开展计划生育普遍较早,且卓有成效,因而这类地区政策生育率上升速度较快。与此同时,主动放弃生育的人数与比例虽然也将随之上升,但在未来一段时间内放弃生育率的上升速度将赶不上政策生育率的上升速度,因而这类地区未来一段时间内实际生育率的上升是完全可以预期的。持续超低生育水平对可持续发展所带来的危害是不言自明的。因此,已实现持续超低生育水平的地区(如上海等大城市与苏南等少部分农村地区)不应再把持续超低生育率作为未来人口与计划生育工作的目标。相反,应努力使生育率逐渐回升到略低于更替水平(如TFR达到1.8～2.0)。因此,持续超低生育水平地区保持稳定的超低生育水平既无必要,同时也缺少现行政策的支撑。(二)政策外生育率下降的地区这类地区计划生育开展较早,成绩也较为突出,然而与超低生育水平地区相比,仍有一定的差距,这类地区政策生育率虽然也将持续上升,但上升速度不及超低生育水平地区快。这类地区政策外生育人数仍占有一定比例,随着社会经济的发展与计划生育水平的提高,政策外生育率仍有一定的下降空间。随着计划生育工作水平的提高,政策外生育率将会有所下降。这类地区主动放弃生育的人数与比例虽然也将随之上升,然而在未来一段时间内放弃生育率的上升应该是较为缓慢的。因此,这类地区在未来一段时间内的实际生育率变化可能不会太大,稳定低生育水平是有可能实现的。同时由于实际生育率距离理想低生育水平目标不远,因而可能也是值得追求的。(三)城市低生育水平的目标设定这类地区政策外生育人数与比例仍较高,政策外生育率下降的潜力仍较大。虽然政策生育率也将逐年上升,但其上升的速度不及前两类地区快。同时主动放弃生育的人数与比例虽然也将随之上升,然而在未来一段时间内放弃生育率的上升应该是非常缓慢的。对这类地区来说,低生育水平还未实现,根本谈不上稳定低生育水平的问题。对这类地区来说,首要任务不是稳定目前的高生育水平,而是如何逐步将生育率下降至更替水平以下,并逐步在一个合适的水平上(如1.8～1.9)稳定下来的问题。稳定低生育水平是全国的目标,至于是否应该成为各地区努力实现的目标,则应视各地区的具体情况而定。从上述的分析中可以看到,稳定低生育水平只能是其中一部分地区的奋斗目标。可见,国家层面上的目标在许多情况下与区域层面上的目标是不完全一致、也应该是不完全一致的。六、政策因素对生育率的影响作用将继续下降中央在《决定》中指出,为实现稳定低生育水平的目标,必须稳定现行的生育政策。言下之意是稳定现行生育政策是实现稳定低生育水平的前提条件。实际上,生育率的影响因素较多,政策只是其中的一个(重要)影响因素而已。中国生育率的迅速下降,是政策因素与社会经济发展因素共同作用的结果。中国现行的生育政策形成于20世纪80年代中期,此后一直未发生大的变化。但自20世纪70年代开展计划生育以来,中国的生育率却经历了70年代的急剧下降,80年代在略高于更替水平上的徘徊波动与90年代进一步下降至更替水平以下这样一个过程。虽然很难准确地估算出政策因素与社会经济因素两者相对作用的大小,但前者在中国生育率下降过程中所起的作用还是主要的,约占60%～70%。然而,人们的生育行为具有自身的发展规律,并不完全取决于政策的规定。随着低生育水平的实现,伴随着经济的持续快速增长与社会的急剧变迁,政策因素对生育率的影响作用将不断减弱。现行政策条件下的政策生育率在未来一段时间内稳步上升是完全可以预期的。中国从1992年起就实现了低生育水平的目标,这表明现行政策条件下要实现低生育水平是完全可能的,然而目前的低生育水平能否稳定下来则是有疑问的,至少在部分地区是难以做到的。如超低生育水平地区实际生育率的回升是完全可以预期的,然而要回升至略低于更替水平的合理水平是难以想象的,除非对现行生育政策做出必要的调整。因此,从全国层面上看,要实现稳定的低生育水平,稳定现行的生育政策可能是必要的,然而这并不意味着所有的地区都有保持现行生育政策不变的必要,相反,部分地区的区域生育政策调整是完全必要的(陈友华,2004)。七、生育率的下降:至安定期后的“道德生育”生育率转变与现代人口转变起源于欧洲,并最早完成现代意义上的人口转变。那么,回顾与考察一下以欧洲为主体的发达国家和地区在过去半个世纪里生育率的演变历程,特别是完成现代人口转变后生育率的变化轨迹,从中会得到许多有益的启示。在20世纪下半叶,发达地区的生育率呈现出稳步下降的趋势,到70年代初已降至更替水平。值得注意的是发达地区的生育率在降至更替水平后并没有像大多数人所期盼的那样稳定下来,而是持续进一步下降,现在大部分西方国家的生育率已不足1.5。从国家和地区情况看,美国等少数国家在生育率降至更替水平以下后,在某一水平上稳定下来,而意大利、日本和中国香港特别行政区等多数发达国家和地区却在生育率降至更替水平以下后仍在持续下降(见表)。生育率的下降会不断持续吗?从理论上讲,生育率的最低值应为0,但对于任何一个规模足够大的人口来说,生育率不可能降到0。人口学家对人类的自然生育率和生育率的最高限有大量的研究,而对生育率的最低限几乎没有研究。意大利人口学家AntonioGolini在1998年进行了一项生育率最低值的实证研究(PopulationandDevelopmentReview,1998)。根据欧洲生育率最低国家的一些省份的数据计算,总和生育率为0.7～0.8可能是最低极限值。而将世界各国中分年龄生育率的最低值相加得到的总和生育率为0.72。如此低的生育率如果长期持续下去,所带来的后果可能将是灾难性的,极可能使这个人口失去对不良人口后果进行自我调整的能力(陈卫,2000)。无论是法国等较长期推行鼓励生育的国家,还是由控制生育转向鼓励生育的韩国等国家,在生育率下降至更替水平后,生育率并未如人们所期待的那样有所回升,而是仍在继续下降。完全可以设想,如果不推行鼓励生育的政策,这些国家的生育率可能下降得更快。发达国家人口发展的历史表明,一旦完成了生育率的实质性转变,生育水平的逆转变(即从低水平转向高水平)是极其困难的。人们对高生育率的研究较多,对高生育率的负面效果的体会也较深。由于低生育率、特别是超低生育率出现的时间还不长,低生育率的各种可能后果还没有充分地显露出来,对低生育率后果的研究较少,认识也很肤浅。只有当低生育率、特别是超低生育率的负面后果充分显露时,人们才有可能回过头来检讨与反思人类自身的生育行为,建立在“道德责任”基础之上的“道德生育”(与马尔萨斯的“道德抑制”完全相反)将成为社会与个人应遵循的行为规范,承担起人类繁衍的重任,生育一定数量的孩子不仅是个人的权利,更是个人的义务。这时生育率才有可能逐渐回升至更替水平,并逐渐稳定下来。因此,究竟能否实现稳定的低生育水平、特别是稳定在期望的低生育水平上,到目前为此,世界上这方面的成功先例极少。这提醒我们,要在中国实现稳定的低生育水平、特别是期望的低生育水平,如果不是完全不可能,那也是极其艰难的。八、生育观念转变对人口、经济的意义生育观念实际上是一个中性概念,并不包含有价值判断的内容在内。不同的生育观念有与之相对应的生育水平,传统的生育观念与高生育率相对应,而现代生育观念则与低生育率相联系。目前绝大多数人持有这样的观点:中国很多人口问题源于生育观念本身,似乎只要生育观念转变了,其他一切人口问题也就自然而然地解决了。那么,生育观念转变是否一定对人口与可持续发展有利?在中国生育观念的转变是否有利于稳定的低生育水平的实现?人们的生育观念是长期形成的,并最终在生育行为上体现出来。生育观念属于文化的范畴,因而具有一切文化的特征,即继承性、变异性与不可逆性。生育观念一经形成,具有很强的惯性,要想在短时间内彻底改变是极其困难、甚至是不可能的。生育观念由传统向现代的转变有利于生育率的下降已经被无数的事实所验证。西方发达国家生育率演变的历史表明,在没有强外力干预的情况下,生育观念转变是实现低生育率的充分条件,然而,生育观念转变并不能保证实现稳定的低生育率,更不能保证生育率能稳定在更替水平上。这表明生育率转变与现代生育观念对人口与可持续发展并不总是有利的。九、经济因素对生育率的影响中国生育率的地区差异与城乡差异悬殊,以至于中国已经演变成世界生育率格局的一个缩影,世界上各种生育率模式在中国都能找到与此相对应的省份。但随着经济的持续快速增长和社会的变迁,低生育率地区与所覆盖的人口将越来越多,而高生育率地区与所覆盖的人口将越来越少。政策生育率与实际生育率是两个不同的概念。从中国的情况看,自开展计划生育以来到未来一段时间内政策生育率呈加速上升之势,而实际生育率的变化则要复杂得多。虽然在过去数十年时间内实际生育率主要是下降的,然而在未来一段时间内超低生育水平地区实际生育率的回升与高生育水平地区实际生育率的下降是完全可以预期的。由于实际生育率与政策生育率变化方向不一致,因而政策生育率与实际生育率在中国的变化将经历4个阶段:(1)由实际生育率显著高于政策生育率逐渐转变到实际生育率略高于政策生育率;(2)由实际生育率略高于政策生育率转变到两者基本相等;(3)由实际生育率与政策生育率基本相等转变到实际生育率低于政策生育率;(4)由实际生育率低于政策生育率转变到实际生育率显著低于政策生育率。目前大部分农村地区仍然处在实际生育率高于政策生育率阶段,但实际生育率与政策生育率之间的差距正不断趋于缩小。目前实际生育率低于政策生育率的地区还仅局限在上海等大城市与苏南等少部分农村地区,但随着经济的快速增长与急剧的社会变迁,社会经济因素对妇女生育率的影响将不断增强,并最终成为妇女生育率的最主要影响因素,实际生育率低于政策生育率将呈蔓延之势。生育观念转变对促使生育率由高到低的下降无疑是有利的,从而有利于低生育水平的实现,然而发达国家生育率的演变历史表明,生育观念的转变对人口与可持续发展并不总是有利的。在推行生育控制的国家,只有当政策生育率低于目标生育率时,目标生育率才有可能实现。相反,在推行鼓励生育的国家,只有当政策生育率高于目标生育率时,目标生育率才有实现的可能。在人口研究中存在着一种理想主义倾向,认为生育率是可以通过政策而随意调节的。例如,尽管我们进行了各种方案的人口预测,也为未来人口发展设计了各种道路,但是,世界人口却并没有