基本养老保险关系地区转移难的成因及对策

基本养老保险关系地区转移难的成因及对策

2009年初，人力资源和社会保障部发布了《关于该市企业职工健康保险关系转移的初步法案》（以下简称“转移协议”）。“转移接续草案”的出台力图解决一个近年来我国养老保险体系的制度刚性与劳动力市场的动态发展间的矛盾——在劳动力流动不断加大的今天,我国城镇职工养老保险基本关系跨省转移难问题日渐突出并由此带来了诸如职工跨省流动就业权益流失、劳动力自由流动受限等一系列社会问题。那么,这个“转移接续草案”是否真的从制度层面彻底解决了劳动者在跨地区流动过程中的养老权益保障问题呢?本文就此问题进行初步探讨。一、养老保险关系转移难根据社会保险的理论,社会保险关系产生于劳动关系,社会保险权益则源于劳动和缴费。因此,社会保险关系应当跟着劳动关系走。体现在社会保险制度上,就是被保险人跨统筹范围变换工作单位时,应向原社会保险经办机构申报办理暂停缴纳社会保险费手续,而在新的劳动就业地继续社会保险关系并缴费。原社会保险经办机构应当将有关劳动者的社会保险关系连同个人账户基金转移到迁入地的社会保险经办机构。迁入地的社会保险部门必须承认原用人单位和被保险人在迁出地已按规定缴纳的社会保险费和办理了基金转移的缴费年限。但事实上,目前各地的社会养老保险基金多数实行市县级统筹,虽然有全国统一的基本养老保险制度框架,但具体制度和待遇会因为统筹区域的不同而呈现较大差异。在这种地方基本养老保险制度各成体系的情况下,参保人员在跨统筹区域流动时常遭遇养老保险关系转移难的困境。近年来,一些地方政府及有关部门在抱怨社会保险制度不完善的同时,出台了接纳基本养老保险关系转入的具体政策,实际上设置了接受转入的门槛,形成了基本养老保险关系转移的新阻力。一旦基本养老保险关系无法接续,多数流动就业者必须面对养老保险关系被打回户籍所在地的无奈甚至是退保的困境。这说明,伴随着我国劳动力市场进一步发展,基本养老保险制度的刚性设计不但没有跟上劳动力市场发展的步伐,反而成了阻碍劳动力市场健康发展和方便地方保护主义抬头的消极因素。这种制度性缺陷的存在是本次“转移接续草案”出台最大的背景。二、第一阶段:退保时被转成了“中人”的基础养老金权益,在现代社会目前,地方上的异地养老保险关系在转移机制设置上的种种安排,带给劳动者更多的是在进入异地就业却无法在养老保障方面享受“同城待遇”的无奈。由于人为制度的限制,许多劳动者在转移养老保险关系时,不可避免地受到权益上的损失,这主要表现在以下几种情况。第一种情况是基本养老保险关系无法接续,导致退休养老无法落实。出于保护地方利益和保障当地养老基金给付的目的,几乎每一个统筹区域在办理基本养老保险关系转出时都非常积极,而在面对劳动者要将养老保险关系转入时都有着近乎苛刻的条件——转入养老保险关系的被保险人要有被转入地户籍,或者属于当地正式调入的体制内人员,同时被保险人此前在转入地的实际缴费年限要达到一定要求。这样,大量流入当地的劳动力自然就被排斥在该地的养老保障体系之外,他们面临的选择只有两种,要么选择退保,把个人账户退还本人,要么把个人账户转到其户籍所在地。一旦退保,就意味着劳动者终结了养老保险关系,同时也无奈地放弃了养老保障的权利。第二种情况是伴随着退保而出现的统筹账户资金的落实问题。按照制度设计,投保人的养老金账户分个人账户和统筹账户两个部分,个人缴费全部记入个人账户,单位缴费进入统筹账户。目前按照全国实行的养老保险制度,个人账户基金实行积累制,按照省级人民政府公布的记账利率增值,在社会保险关系转移时可随之转移;统筹账户基金实行现收现付制,用于当年当地(指统一统筹地区)退休人员的养老金支付。在基本养老保险制度设计时,被保险人统筹账户中的缴费额不做实账积累而被模糊化处理成劳动者日后获得基础养老金的一种期权,并且这种权益在确定基本养老金数额时并没有严格的一一对应关系。这样,根据目前各地普遍的养老保险转移政策,如果劳动者选择退保,他就只能拿到个人账户的所有积累,计入统筹基金的部分也就留在了当地。这就意味着他或她的基础养老金权益全部丧失。第三种情况就是针对“中人”群体的视同缴费年限与过渡性养老金权益的维护问题。许多地方政府在接受“中人”的养老关系转移时,常常不承认他们在外地的“视同缴费年限”,即不愿意支付过渡性养老金。“中人”是我国养老保险制度从现收现付向统账结合的部分积累制过渡中出现的特殊群体。为了保障他们的养老权益,在现行制度中为他们设立了过渡性养老金这一块,它与“老人”和“中人”在旧制度下的工作年限(工龄)直接相关。目前在实务操作中,迁入地的养老保险关系接续政策都默认养老金统一为基础养老金和个人账户两部分,也就是说地方上的政策普遍不承认外地的“视同缴费年限”,这样一来,跨统筹区域的流动对“中人”而言,往往意味着过渡性养老金权益的丧失。近年来,我国由于劳动者跨省劳动关系转移过程中的养老权益无法得到有力保障而带来的社会问题日渐增多,影响最大的自然就是近几年在部分省份出现的农民工大规模退保现象,这一现象可以说是现有制度下劳动者的无奈之举,但由此带来了百姓对政府制度的信任危机、农民工权益保障等社会问题也日益突出和尖锐,这自然也成了政府加快推进“转移接续草案”出台的一个重要外力。可以说,解决基本养老保险关系转移难问题已经不再是一个单纯的制度修正的问题,而是关系百姓民生,树立政府形象的问题。三、养老保险关系跨统筹地区转移的责任问题—基本养老保险关系地区割据背后的利益博弈从根本上说,我国现行的基本养老保险制度设计、养老保险基金统筹层次以及现行财政体制等多方面因素,使得劳动者在跨统筹区域转移基本养老保险关系时已不再是一次简单的政策性转移,原先不同统筹区域间既得利益格局,会因为转移而带来的养老责任的转嫁而被打破,围绕着利益分配展开的博弈也随之产生。首先,从制度设计上看,我国现有养老保险在统筹账户设计中,缴费贡献与享受权益对应关系的模糊处理,给跨统筹区域的养老保险关系转移难埋下了制度性隐患。根据目前的政策,基本养老保险跨统筹区域转移只转个人账户,而统筹账户方面对个人、地方政府对养老保险统筹基金的权利、义务未作明确划分,对统筹账户缴费以及相对应的基础养老金领取,现行的基本养老保险制度也没有采取一一对应的实帐化处理,这种模糊处理使职工一旦涉及养老保险关系的跨统筹地区转移时就会出现不同统筹区域间责任与权益不对等的情况,谁接受了外地户籍人员进入当地养老系统,谁就承担起了那部分责任不清的数额较大的养老金。其次,从养老保险基金统筹层次的安排上看,各统筹区域内的养老保险基金采用的是一种相对独立、封闭的运作模式——统筹基金负责该地基础养老金和过渡型养老金的支付,并承担按照计发办法所计算养老金低于最低养老金的那部分差额的补差任务。如果统筹基金入不敷出,则由统筹地区同级政府财政兜底。这就意味着,统筹地区同级政府对基本养老保险基金负最后的责任。一旦涉及养老保险关系的跨统筹地区转移,养老责任的转嫁与承担问题就会随之出现:劳动者虽然迁出了一个地区,但他们在该地区缴纳的统筹账户基金却留在了当地,缓解了该地养老的负担;而养老地的政府却会因为接纳了一个未曾对当地统筹基金做过太多贡献的就业者而承担沉重的养老责任——并且这种区域间的不对等会在现有统筹层次以及“分灶吃饭”的财政体制的背景下被不断放大,并从最先的地区间养老保险统筹基金利益扩大到地方政府间的财政利益,进而成为地区利益博弈的“筹码“。再次,受经济发展不平衡影响,不同地区的养老保险负担有很大差异,无论费率、缴费基数、计发基数还是基金总量都存在差异,制度的差异性必然导致各地区在养老待遇方面的差异。这一状况使一些面临退休的人有可能会打起“到社会平均工资较高的地区办理退休”的主意。在一定程度上,正是“投机养老”行为的存在催生了各地对养老保险关系转移的限制性政策的出台。我们看到,劳动力的流动可以不分地域,但随之转移的基本养老保险关系却因为统筹范围划定等制度性因素而烙上了鲜明的地域印迹。养老保险关系的接续此时已成为政府之间的一场博弈。四、基本养老保险关系转移难的原因分析新近出台的“转移接续草案”在一定程度上对原有的造成基本养老保险关系地区割据的制度安排进行了修正,这也是中央政府首次对职工异地就业过程中产生的养老权益问题给予政策层面的明确回应。与现有制度相比,草案的突破体现在以下两个方面:首先明确了资金转移结构和转移量——通过“按以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数的12%的总和转移养老保险资金”的方式力图解决统筹基金在养老保险关系转移过程中的归属问题;其次,草案结合现有制度框架下出现的“投机养老”行为,明确了退休办理地点确定原则——“对接近退休年龄已满50周岁的男性和已满40周岁的女性转移作出限制,同时对其他养老保险关系转移人员退休地的确定也作出限制,设下了实际缴费要满10年的门槛”。尽管此次出台的“转移接续草案”相较现有制度已经有所改进,但是经过前面的分析,对照在这之前已经征求过意见的《社会保险法》草案的规定我们发现此项草案从制度设计的角度仍只是一个有限的“改良”:首先,目前造成基本养老保险关系转移难的最主要原因就是基本养老保险关系转移难的关键是养老责任在不同地区间的认定和落实问题,“随着退休职工平均寿命的延长,退休后领取养老金平均越来越长,转入的金额仍可能不够用”,仅仅是靠转移有限的个人账户和统筹基金,从彻底平衡转入地和转出地责任上看显然太过简单。其次,草案在确定办理退休地的原则方面“设下了实际缴费要满10年的门槛,仍做不到‘无障碍’转移”。虽然只是局限于劳动与社会保证领域的一个问题,但破解当前我国基本养老保险关系地区割据却不是仅仅依靠劳动部门一个简单的制度修改就可以完成的,结合当前推出的“转移接续草案”,我们就进一步解决地区间养老保险关系的割据提出了如下建议:(一)基本养老保险关系转移的困难与解决路径统筹区域的划分无疑为养老保险基金圈定了带有地域色彩的“势利范围”,只要在现行制度下,基本养老保险关系的转移涉及到跨统筹区域的利益变动,阻碍转移的动力就会一直存在。解决基本养老保险关系转移难的关键是养老责任在不同地区间的认定和落实问题。而解决养老保险基金责任不清的根本有效办法是实行全国统筹。也就是说统筹层次越高,伴随着养老保险关系转移的问题就越少。(二)建立健全预防跨地区转移问题的机制提高养老保险基金统筹层次是解决养老保险关系转移难的手段之一,但前进的道路却是困难重重。在目前条件尚不够成熟的情况下,依靠提高统筹层次来解决目前跨区域养老保险关系转移的难度较大,鉴于此,设计一套合理的制度框架,在均衡各竞争主体的利益的基础上促成地区间的合作就显得尤为重要。针对养老保险关系跨地区转移问题,要建立适时落实养老金权益与责任的机制,从而有效缓解因责任模糊化而带来的利益冲突。“老人”的养老金和“中人”的过渡性养老金都属于历史债务,应当准确估算,并明确中央和地方的责任,专门落实解决渠道;“中人”和“新人”的基础养老金权益,应当在就业、参保时期的相应地区落实。因为他们曾经为当地的统筹基金做过贡献。在此基础上,可