公共事业管理-长沙人口老龄化背景下的互助养老问题研究

PAGEPAGEIII长沙人口老龄化背景下的互助养老问题研究摘要21世纪初我国已步入老龄化社会，老年人口的迅速增长加大了我国养老负担，如今老年人的养老需求已成为当今现阶段国内的主要需求。与此同时，由于经济的发展需求，产生大量人口流动，其中农村人口流向城市占人口流动中的比重最大，这一现象造成农村家庭青壮年常年在外，无法履行养老义务，对家庭养老冲击巨大且我国现行的养老措施多数针对城市，农村老年人口所能享受到的养老优惠政策相对较少，我国养老问题中农村养老问题日益突出。在此研究前提下，人口老龄化背景下的互助养应运而生，互助养老是一种全新的养老模式，作为社区养老的补充，互助养老更强调普通居民间相互的帮扶与慰藉。对此，本文以长沙为例，通过对该市农村互助养老发展现状问题的分析，探讨其解决对策，旨在促进我国农村互助养老制度的完善。关键词：长沙；农村；互助养老

AbstractAtthebeginningofthe21stcentury,Chinahasenteredanagingsociety.Therapidgrowthoftheelderlypopulationhasincreasedtheburdenofprovidingfortheagedinourcountry.Nowadays,thedemandfortheagedhasbecomethemaindemandinourcountryatthisstage.Atthesametime,duetothedemandofeconomicdevelopment,alargenumberofpopulationflowsaregenerated,amongwhichruralpopulationflowstocitiesaccountforthelargestproportionofpopulationflows.Thisphenomenoncausestheruralfamiliestobeoutalltheyearround,unabletofulfilltheirold-ageobligations,andhasahugeimpactonthefamilyold-agesupport.Mostoftheexistingold-agemeasuresinourcountryareaimedatcities.Theruralelderlypopulationcanenjoyrelativelyfewpreferentialpoliciesfortheold-agesupport.Theproblemoftheruralold-agesupportinourcountryisbecomingincreasinglyprominent.Onthepremiseofthisstudy,mutualsupportemergesasthetimesrequireunderthebackgroundofpopulationaging.Mutualsupportfortheagedisanewmodeofold-agesupport.Asasupplementtocommunitysupportfortheaged,mutualsupportfortheagedemphasizesmutualsupportandcomfortamongordinaryresidents.Inthisregard,thispapertakesHebeiProvinceasanexample,throughtheanalysisofthecurrentsituationofthedevelopmentofmutualaidpensioninruralareasofHebeiProvince,toexploreitssolutions,inordertopromotetheimprovementoftheruralpensionsysteminChina.Keywords:HebeiProvince;Ruralareas;Mutualassistancefortheaged

目录摘要 I前言 1一、相关理论概述 1（一）“互助养老”的缘起 1（二）农村“互助养老”模式的新特点 21、提供了农村养老供给的新来源 22、开创了组织和管理的新方式 33、开辟了闲置资源再利用的新路径 34、激发了传统民间文化的新因子 35、丰富了农村老人的新生活 46、增加了和谐社会建设的新亮点 4二、长沙农村互助养老发展现状 4（一）长沙农村养老现状 4（二）互助养老模式发展 5三、长沙人口老龄化背景下农村互助养老发展困境 6（一）政策的缺失不利于互助养老的长远发展 6（二）部分基层为完成任务存在敷衍现象 6（三）注资主体单一，资金保障不足 7（四）缺乏对老人自助能力的专业指导 7四、长沙人口老龄化背景下完善农村互助养老的对策建议 8（一）争取国家支持，推动农村互助养老的法制化 8（二）政府及相关部门充分发挥管理职能 8（三）政府补贴分类实施，推动各地均衡发展 9（四）村级组织积极为老人搭建休闲娱乐平台 10结语 10参考文献 11致谢 12PAGE11前言近年来，我国老龄化发展迅猛，老龄人口众多。作为一个农业大国，与发达国家人口老龄化水平城镇高于农村的发展历程不同，我国农村老龄化水平超过城镇，长沙也不例外。2013年全市老年人口已达到1074万人，占全市总人口的14.65%，其中农村老年人口达617万。人口老龄化带来的养老、医疗、服务等一系列需求，已成为全市面临的一个十分严峻和棘手的社会问题。21世纪是世界人口老龄化的时代。中国已于1999年进入老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。其中，和城镇相比，农村社会事业发展严重滞后，农村居民的养老、医疗保障制度尚不健全，保障水平比较低。为此，我国农村地区积极进行养老服务的实践探索，在实践中创新发展出具有中国特色的新型农村互助养老模式。目前，在多元化的社会养老模式中，互助养老无疑是最简单、最简单的运作方式，解决了农村老年人最基本、最迫切的生活困难。既体现传统居家养老的习俗，又适合目前中国农村的实际，对于解决农村养老问题、促进农村经济发展具有重要意义。一、相关理论概述（一）“互助养老”的缘起近年来，随着我国城市化进程的加快，农村青年大量进城，农村地区有大量的留守老人和留守儿童。农村老年人正面临着“失地”和“失子”的双重危机。在我国大部分地区，农村养老仍然沿用传统的农业社会养老模式，即以土地保障为基础的家庭养老。虽然有其他养老形式作为补充，但农村家庭养老仍然占主导地位，农村养老是家庭养老为主、多种养老模式并存的模式。随着社会转型，传统农业社会的变迁和大量青壮年人口的流动，传统的家庭养老所依赖的根基正在动摇，农村养老形势极为严峻。除了经济保障之外，老人的日常生活照料和必要的精神慰藉、医疗护理等方面的需求成为直接的现实需求。于是，一种新兴的农村养老模式——“互助养老”应运而生，成为提高农村养老水平、解决农村养老特别是农村空巢老人、困难老人养老问题的一个有效方法。农村人口老龄化的加剧和青壮年流入城市的数量的激增的结果，是传统的农村家庭养方式的养老主体出现了空缺。2008年，河北省邯郸市肥乡县前屯村开始探索农村互助养老的新途径。这种养老方式的基本方法是村委会利用集体资金，将农村集体闲置财产、校舍、厂房或家庭闲置财产改造成幸福家园。村集体将按照能力原则行事，承担水、电、暖日常运行所需的全部或部分费用，入住老人则由子女申请、老人自愿入住。简单地说就是主办主体、管理主体、责任主体都是村集体，老人自愿入住、集中居住，即所谓的“集体建院、集中居住”；除了公共设施外，由集体统一使用水电供暖、油盐、酱油、醋等，服装、食品、医疗等方面的一般费用都由自己和孩子保证。医院照顾老人的原则是低龄照顾老人，照顾弱者，互相帮助，互相服务，一起生活。（二）农村“互助养老”模式的新特点互助养老模式让留守、空巢、独居、困难老年人抱团养老，就地享福，实现了老人“离家不离村，离亲不离情。养老在乡村，享乐家门口”的美好愿望，顺应了社会化养老趋势，促进了社会和谐，深受农村老年人的欢迎。民政部部长李立国称赞了养老互助模式，这是一个老人住得起、老人住得起、政府负担得起的农家门口的幸福庭院。那么这种新的农村养老模式新在哪里呢？笔者认为，主要表现在以下几点：1、提供了农村养老供给的新来源目前，传统的家庭养老已经出现了子女无暇照料的困境。在农村，“娶媳妇忘母”、“只关心小家庭，不顾老家”、“宠爱老少”的现象也很普遍。越来越多的老人只能照顾自己，有些老人不仅需要照顾自己，还需要帮助。留守儿童的出现，也使得传统的家庭养老失去了原有的意义；也有的子女想把自己的老人送到养老机构里去，但苦于经济条件不够、好的养老机构床位供不应求等原因无法实现；而保险养老、储蓄养老、退休养老对多数农村老年人来说只是一厢情愿，农村老年人面临辛劳一生却老无所养的困境。新出现的互助养老模式与其他养老方式相比较，有着成效高和成本低的独特优势。互助养老可以有效弥补农村家庭养老的不足和机构养老的无力。它为农村老年人提供了新的养老方式和新的供养来源，使农村老年人能够实现生活、帮助、依靠和赡养老年人的愿望。2、开创了组织和管理的新方式互助养老是介于社会养老和传统家庭养老之间的一种新型养老模式。如前所述，这种模式可以概括为“集体建院、集中居住、自我保护、相互服务”。互助养老是村民自治的自我管理、自我服务功能发挥的重要形式，也是政府支持的农村社区服务的重要内容。互助养老管理采取的是院民自治的办法，强调院民自我管理。互助养老组织模式强调村委会的组织功能，村委会是基层自治组织。在集中居住区集体建设和老年人自愿入户安置过程中，村集体主要发挥引导和协调作用。没有统一的服务人员配置，也没有利益驱动，它不同于事业单位养老保险的主体责任制和一般单位的金字塔型管理模式，节约人力资本，开辟了农村养老组织管理的新途径。3、开辟了闲置资源再利用的新路径本着从本村的实际、从老百姓的实际需要出发量力而行的原则，有什么条件就利用什么条件，有什么资源就利用什么资源。这样，一方面，把农村大量闲置的房屋充分利用起来，发挥了资源再利用的作用，避免浪费；另一方面，在改建互助幸福院的同时，又美化了家园、延续了闲置房屋的生命力，有利于改变村容陈旧落后的状况，对新农村建设也是一种贡献，也为农村闲置资源、特别是闲置房产、土地的开发和再利用开辟了新的路径。4、激发了传统民间文化的新因子“中国民间蕴藏着丰富的民间传统文化，这些民间文化都是中华民族文化的重要组成部分，是中华民族宝贵的精神财富。这些文化在民间千百年流传，农村尤其是农村老年人是这些文化的重要传承人。”农村互助养老的开展把掌握、了解民间文化的老年人聚集在一起，开展了如剪纸、纺织、手工制作等创作活动，开展了民间歌舞、故事的挖掘和整理工作，让老年人在文化产业创业活动中自得其乐、获得了集体生活的快乐。5、丰富了农村老人的新生活一般来说，农村老年人的生活与城市对比是单调的，吃睡之外主要是看门守院、照顾菜园和田间。“农村互助为生活习惯相似、生活经历相似、相互认同的老年人提供了一个平台。有利于丰富老年人的精神生活，对提高老年人的生活质量具有重要价值。为农村老年人提供互助，为打破农村老年人的自我封闭，实现他们的共同幸福提供了条件。6、增加了和谐社会建设的新亮点农村互助养老不仅解决了家庭在外务工子女们的后顾之忧，而且解放了农村剩余生产力。一方面，在老人获得满足感的同时，子女也不担心照顾不好老人或被讨论送老人去养老院，减少因琐事引起的家庭摩擦和老人与子女之间的纠纷，减少不孝子、婆媳不和等不和谐因素，直接促进了民俗风情的改善，促进了农村精神文明建设和和谐社会建设。住在互助幸福之家的老年人可以减少老年人与子女之间发生摩擦和纠纷的机会。另一方面，由于距离感的存在，也会使孩子们产生一种亲密感和定期探望老人的愿望，它甚至可以跨越以往的一些障碍，使代际和谐更加和谐，促进和谐社会的构建，老年人的独立性也促进了和谐社会的构建。凡参与互助的老年人，在互助中都体现了对老年人的共同关心。互助养老的实践不仅有助于解决当前农村养老的现实问题，而且为新农村建设、和谐社会建设增加了新亮点。总之，互助养老是农村基层群众根据自身需要所创造的一种新型养老方式。二、长沙农村互助养老发展现状（一）长沙农村养老现状长沙是1999年在全国第九个进入老龄化社会的城市，此后，全市60岁以上老年人口呈现出快速增长的态势。2000年全市老年人口为685万，占全市总人口的10.3%；2005年为781万，占全市总人口的11.4%；2009年为989万，占全市总人口的14%，；高于全国平均水平约1.5个百分点，9年间全市净增老年人口314万。到2013年，全市老年人口已经达到1074万人，占全市总人口的14.65%。全市老年人口总数列全国第5位，老年人口比例列全国第9位。据预测，今后一个时期，全市老年人口将以年均3%以上的速度持续增长。到2015年，将达到1100多万，占全市总人口的15.5%；2020年将达1300万，占17%左右；到2030年将达到1676万，约占总人口的21%，接近中度老龄化社会。与城市相比，农村老龄化形势更加严峻，主要表现如下：一是未富先老，因病致贫或者因病返贫仍是全市农村普遍存在的问题。根据对全市农村特困老人的抽样调查分析显不，因病和残疾致贫的人口占近46.7%，几乎占到被调查特困老人的一半。二是子女难以依赖。伴随着农村青壮年劳动力外流，全市农村出现了高达300万的留守、独居老人。这些“留守老人”年事已高，不但得不到儿女的照顾，还得承担起繁重的农山劳作。据调查发现，长沙市农村60一65岁的老人中，从事农业生产劳动的比例达60%以上，65岁以上还在从事农业生产的比例占21%。部分农村独居老人在解决自身养老问题的同时，还负责照顾留守儿童。三是全市农村社会养老事业起步较晚，底子较薄，发展合力不足。我国农村养老保险水平又偏低（当前中国城乡居民养老金月人均只有81元），难以有效发挥养老保障功能。专业的养老机构和照料人员，对农村大部分人来说仍是可望而不可及。（二）互助养老模式发展为解决农村老年人在“未富先老”背景下的“老有所养”问题，全市根据农村实际进行了许多有益的探索。其中肥乡县创新的互助养老幸福院就是一个比较成功的模式。这种模式遵照“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的原则，在全国率先探索“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的农村养老模式。由村集体出资或利用集体闲置房屋建设互助养老幸福院，并承担水、电、暖等日常开支。年满60周岁、生活能够自理的独居老人可自愿申请入住，老人之间互相照顾、共同生活，由子女承担衣、食和医疗等费用。这种模式的特点是：一是地方政府的财政支持和社会力量的经济支持，保证了村级互助养老院的正常运行，老年人可以吃自己的米粉油，这类似于家庭养老，所以他们很受农村老年人的欢迎。二是入住老人互助服务，自我管理，不需要另雇服务人员。三是这种模式给老年人提供了集中居住、互相照顾、快乐生活的自由空间，丰富了老人的精神生活，排解了独居老人的孤独和寂寞。四是使农村空巢老人和漂泊老人实现了“住有所居、老有所乐”。五是有效解决了政府财力不足、养老服务人员匮乏等农村社会养老的实际问题，分担了政府在农村社会养老方面的负担。三、长沙人口老龄化背景下农村互助养老发展困境目前，长沙市农村互助养老模式得到了广泛认可，到2013年年底覆盖率达50%以上。2015年，全市农村互助养老幸福院将要基本实现全覆盖，农村集中供养能力达到70%。但同时也要看到，作为新兴事物，农村互助养老幸福院的养老模式也面临着一些瓶颈制约和不成熟因素亟待解决。（一）政策的缺失不利于互助养老的长远发展互助养老是农村自下而上自行探索和创设的新型养老模式，到目前为止，国家层面尚未将其纳入正规养老制度的序列。它既不属于机构养老，也不属于家庭养老。关于其性质，相关部门一直没有予以界定，也没有相关的政策加以规范和扶持，处于法律和政策的盲区。长期如此，会不利于这一深受老百姓欢迎的农村养老模式的建设和长远发展。此外，资金短缺也是目前农村互助养老模式发展遭遇的瓶颈。各级政府的财政支持在实践中仅起到辅助作用，主要发挥作用的村集体集资渠道又具有明显的不稳定性，因此，农村互助养老的发展过程中，资金链存在断裂的风险。（二）部分基层为完成任务存在敷衍现象长沙市推动农村社会养老“幸福工程”的决心很大，专门下发了《关于大力推进农村社会养老“幸福工程”的意见》，并制定出台了奖励补贴政策，强调力争到“十三五”末普及农村互助养老幸福院。这种时间的规定意味着政府希望能迅速完成预期任务，其初衷是好的，但也导致一些地方基层领导执行力欠缺。表现在农村互助养老幸福院建设上，执行力度不够，甚至存在敷衍现象。造成一些互助幸福院有名无实，老人得不到真正的养老服务。有的地方虽然也建设了互助养老幸福院，但基础设施严重不足，不能满足当地老人养老的基本需求。农村互助养老的建设管理基本是按传统行政层级制度进行的，这种自上而下的建设管理理念虽然有利于在短期内完成互助养老模式的推广建设，但却危害了农村互助养老的民效可持续发展。（三）注资主体单一，资金保障不足对于传统的社会养老模式研究发现，我国的社会养老服务其资金来源一般都是依靠国家政府扶持和资助，从其他方面取得资金的情况少之又少。但是，政府资金毕竟存在诸多制约因素，鉴于我国对老年人的需求不断增加，国家政府资金无法满足现状，使得养老服务资金短缺，不能有效开发，甚至不能正常运行。随着养老金需求的增加，我国还没有进入发达国家行列，经济也不发达。在这种情况下，仅仅依靠政府援助和政府资金建立养老模式，不仅会给政府带来巨大的财政压力，而且养老服务也无法有效构建。因此，这种单一的经济来源模式是不可能的。农村互助养老幸福院在运行过程中由于村集体要负担老人们基本的水电暖等费用，因此需要持续的资金支持。据调查，要维持互助幸福院的日常运营，每年需要为每位老人投入2000多元。这种资金筹措方式并不具有稳定性，对于某些经济状况较差的村庄来说，甚至出现筹措启动资金难，何况还要维持长期运转。例如，在对保定市的有关调研中发现，100%的互助养老幸福院管理者（多数为村干部）都认为“缺少资金”是今后幸福院运行的最主要困难。这同时也是基层单位对于上级强力推行疲于应付，敷衍了事的一个重要因素。（四）缺乏对老人自助能力的专业指导农村互助养老幸福院中低龄照顾高龄、健康照顾体弱的互帮互助模式，不可避免的需要技术、技巧和方法。但现实中，长沙农村老人们几乎没有任何关于养老服务的技术、技巧和方法，也得不到相关的培训指导；农村卫生服务和公共服务设施又相对比较薄弱，难以提供必要的技术支持。尽管目前全市农村互助养老幸福院已覆盖全市50%的农村。但是除了部分规模较大的幸福院能保障当地老人入住需求外，大多数村镇床位远远不能满足需要。另外，王伟进认为，需求巨大与供给有限产生的矛盾有四方面的具体表现：一是提供服务的能力有限，难以满足大多数老年人的养老需求；二是服务项目数量少、专业性差；三是缺乏专业社会工作人员介入，专业指导欠缺；四是筛选入住对象，没有实现全员参与。四、长沙人口老龄化背景下完善农村互助养老的对策建议农村互助养老幸福院作为符合当前农村养老现状的一种新型模式，需要政府进一步规范和扶持，同时也需要一系列配套措施的保障。要充分发挥和调动政府、社会、个人的积极性，形成整体合力。因此建议：（一）争取国家支持，推动农村互助养老的法制化由于农村互助养老模式得到政府和社会各界认可的时间并不长，所以相关法律尚不完善。一方面要出台农村互助养老相关法律法规，以法律的形式来确立其在国家和社会经济生活当中所处的地位。另一方面要建立健全农村互助养老的法律监督机制。农村互助养老保障资金的运营与管理是否规范，是互助养老可持续发展的源泉，也是其健康运行的重要保障。第三要加强政府在农村互助养老中的引导作用，可以将农村互助养老幸福院建设列入财政预算，加大资金支持力度。由于中国农村地域辽阔，经济发展水平和社会文化存在巨大差异，互助养老模式的实践必须要因地制宜，要不断更新政府的管理理念，建立政府主导、社会组织融入及公民参与的养老体系，充分发挥农村互助养老体系内各个机构的主体参与作用。另外，在互助养老体系中加入内外两种监督机制，共同促进互助养老体系的日臻完善、推动农村互助养老的可持续发展。（二）政府及相关部门充分发挥管理职能长沙市应科学制定农村互助养老幸福院建设规划。一方面对不具备条件的重新规范，及时整改。第二是加强对互助养老幸福院的管理，每年要定期进行房屋质量认定，并进行必要的修缮，严禁使用危房，消除安全隐患。面对如今农村人口老龄化、社会养老压力过大的社会发展困境，积极有效地推进互助养老服务试点工是更好地保障与改善民生的必然要求，是更好地改变传统的养老模式、培养发展全新养老模式，如何让老年人安享晚年生活、让农村社会和谐，成为目前农村社会发展的当务之急。温馨而良好的家庭气氛，是农村养老、乃至全社会养老问题和谐发展的重要前提，也是老年人能够取得万年幸福的必要基础。在当代社会，生活节奏不断加速，年轻人越来越无暇顾及到老人的感受。正是在这种情况下，我们更应该关注老年人的养老生活，儿童应主动与农村互助养老团体合作。从小事做起，努力做到与父母同住、每周至少看望父母一次、每周至少做家务一次、努力帮助父母每月做一件事，父母必须每年做一次体格检查。他们经常带父母出去放松，和父母在一起。与父母不在同一地区生活的，经常给父母打电话，给父母寄出生活费用以减轻他们的经济压力等等。通过日常生活点滴，让父母体会到儿女孝心，体会到互助养老对于自身养老的重要性。（三）政府补贴分类实施，推动各地均衡发展由于长沙市各地发展不均衡，经济条件差异较大，所以政府的补贴应进行具体分类。对于经济条件较好的地区，给予政策支持，鼓励该地自行筹资建设，特别是鼓励外出经商办企业的“成功人士”回报乡亲，提供资金支持；对于经济条件较差的地区，则加大补贴力度，鼓励慈善资金捐赠。通过分类补贴，实现农村互助养老均衡发展。建议县级相关部门组建农村养老指导中心，建立并完善管理制度，组织培养专业化人才队伍，指导农村养老建设。规范农村养老的发展模式，监督农村养老事业发展，建立农村养老激励机制，逐步形成一个正常、有序、可持续发展的长效机制。如：农村互助养老幸福院房屋建筑的改造费用，可以通过整合扶贫、财政、住建、发改、民政、残联等部门资金解决；水、电、暖、路、通讯、电视网络等日常运转、配套基础设施费用，可以通过相关部门安排项目资金解决；通过动员和协调党政机关、宾馆、企事业单位替代的设施，支持贫困地区村级互助福利院，或者通过支持他们的同僚的村庄，积极鼓励多渠道基金参与共同养老。这一多渠道包括企业、非营利组织和个人的捐赠，积极为非营利组织参与养老事业创造条件，充分发挥非营利组织在促进共同养老方面的巨大作用。所谓非盈利组织，就是指不依靠政府，也不同于以盈利为目的而运行的企业的第三方，它是一个公益性组织。当前，农村互助养老建设过程中遇到的最大难题就是资金匾乏问题，解决这一问题关键是要积极探索构建多主体参与的资金投入机制与动态保障机制，实现资金的有效供给与高效利用，建议以农村互助养老体系为基础，将资金难题拆解，将资金筹集划分到该体系的每一个构成环节中，建立流通的、动态的、多元的资金保障机制。（四）村级组织积极为老人搭建休闲娱乐平台例如开垦一块菜园，给院内的老人提供休闲、劳动的园地，让身体好点的老人种种菜。农村老人干了一辈子农活，闲不住，都爱到地里活动活动筋骨，收获的新鲜蔬菜还可以用于老人的伙食。比如，可以让互助养老院的有声望的老人参与新农村建设，参与一些农村事务管理、民主测评、参与红白会、民间调解等，从而更好地发挥其优势和余热。此外，村级组织还可以为老年人组织各种体育活动，发挥优势，丰富精神文化生活，实现“老人有赡养，老人有生活，老人有工作，老人有乐趣”。一是把建设农村互助养老幸福院与乡村标准化卫生室建设相结合。由乡村医生提供相应的技术支持，强化医疗跟踪服务，实现医、养结合；并借助这一优势，在有条件的互助养老幸福院配备兼职医护人员，定期为老人查体。改善老人的生活质量，同时避免因患病不能及时医治而导致病情加重的情况发生，让他们享受健康快乐的晚年。二是创造条件吸引志愿者加入，建立青年志愿者队伍，开展互助幸福家园养老服务志愿活动。它不仅弘扬了敬老爱老的良好道德精神，也提升了农村互助幸福家园的幸福氛围。结语农村互助养老模式是基于我国社会经济转型过程中农村老龄化加剧的背景而提出来的。所谓农村互助养老模式，就是以村为单位，成立农村互助幸福院，以最大程度地整合资源，实现老年人幸福养老。它既不同于完全的家庭养老也不同于完全的社会养老，是对家庭养老的补充和发展，同时又丰富和创新了社会养老。当然，农村互助养老模式效果的实现还是要靠具体的运行来保证，通过调研发展，现阶段农村互助养老模式在运行过程中存在着诸多问题以及不成熟的地方，比如说对政府