欧盟共同安全与警务政策研究

欧盟共同安全与警务政策研究

在冷战时期，欧洲大陆的美国和苏联经历了两次战略对抗，并一直使安全问题面临困难。它们无法通过单边或内部多边渠道获得有效的安全保障。他们一直生活在美国及其领导人的北约军事保护区之下。冷战结束后,欧洲联盟开始将安全与防务合作提上了议事日程。随着欧盟共同外交与安全政策的出台,特别是2000年12月欧盟尼斯首脑会议为建立一个有效的欧洲安全与防务政策奠定了基础,欧盟在安全与防务领域正在发生重大的转型。作为“欧盟共同外交与安全政策”制度框架的具体机制和相对独立的组成部分,“欧盟共同安全与防务政策”成为实现欧洲和平与稳定的前提条件。虽然它的提出突破了长期以来欧洲一体化发展的桎梏,对深化欧洲政治合作、实现欧洲政治一体化具有非同寻常的意义,但由于欧盟共同安全与防务还处于探索和发展的进程中,不同学派之间在认知和阐释上依然存在着较大的争论和分歧。本文尝试在综合借鉴相关理论的基础上构建一个具有较强解释力和针对性的欧盟共同安全与防务的理论分析框架——制度化安全合作。一、制度化合作以及安全领域的必要性安全问题是关系各国生死存亡的重大利益所在。虽然安全领域的不确定因素较多,容易导致猜疑和不信任,但在安全领域限制竞争,减少安全困境,对相关各方都有好处,因而在安全领域存在着进行国际合作、建立国际制度的动机和需求,通过制度化的国际合作可以实现国家安全。从欧盟共同安全与防务合作的历史与现实出发,构建制度化安全合作的理论分析框架要求首先把握和厘清国际制度、合作安全、安全共同体等几个重要的相关概念。(一)第三,“三不”能力和国家之间关系新自由制度主义代表人物基欧汉认为,“为了更好地理解合作与倾轧现象,我们需要探讨国际制度的来源与性质,以及制度是怎样改变的。”这里的制度是指“规定行为的职责、限制行动以及影响行为者期望的持久的互为联系的一组正式的或非正式的规则”(p.22)。不论是通过协商制定还是自发形成,人们建立并应用制度总是希望寻求某种确定性,从而不必每逢共同行动时都要重新商定规则。由于制度居于个体行为体之上,框定出规范和规则,个体行为体都要依此行事,因此,制度始终是“能够解释政治行为体的政治行为和自身权利,并定义和维护其利益的标准运作程序和结构的集合”(p.738)。扩展到国际维度,国际制度则是指“在国际关系中各国政府一致达成的与特定相关问题联系的带有明确规则的制度”(p.4)。也就是说,国际制度是一种规范性安排,通过为可能冲突的国际关系制定规则、制度,可以增加国家之间的信任。就安全领域的国际制度而言,新自由制度主义认为,安全合作是否成功的关键在于能否建立起具有约束力的防止冲突与和平解决争端的安全机制,进而从根本上解决“安全困境”。而这种安全机制要真正发挥应有的维持和平的作用,就必须是非联盟对抗性的、开放的。凡是以联盟对抗为特征的安全体系,不管各联盟之间的实力对比是否达到均衡,都不能真正确保所有国家的安全。安全机制不能以假想的对手为其存在基础,它应该是非扩张的,同时致力于降低内部成员的军备水平,增加成员国间的军事透明度,培育相互信任的关系,力求决策的公平和公开。安全机制也应该是开放的,如果一个多边性质的安全机制不吸纳甚至排斥关键性成员的参与,就绝不能成为健全、成功的机制。与其他制度一样,欧盟各种制度本质上都是对欧盟及其成员国的各种行动进行规范与协调,这将促进成员国之间稳定的合作并实现其共同目标。合作本身并不是目的,而是出于安全需求与经济利益的考虑,欧洲合作的初衷就是西欧国家希望在两极世界的对抗中寻求自己的生存与发展之路。随着合作的不断发展,参与制度的各个国家同样可以通过减少交易成本而获得福利好处。而在“不断增加的共同利益”的驱使下,制度化的欧洲合作不仅成为欧洲国家和人民长期追求的目标,而且也越来越呈现为欧洲历史发展进程中一种令人瞩目的客观现实。(二)合作安全理论所蕴含的欧盟环合作安全是一种不同于集体安全的新的多边安全概念和机制,指某个地区或全球有关国家在安全事务上实行合作,从而保障各国安全,维护地区与世界和平。埃文斯将合作安全描述为:“一种广泛的安全取向,它在范围上是多向度的,在性情上是渐进的;强调确保而非威慑;是包容性的而非排斥性的;在成员上没有限制;喜好多边主义胜于双边主义;在军事解决办法和非军事解决办法之间并不偏爱前者;认为国家是安全体系中的主要行为者,但也接受非国家行为者扮演重要的角色;不要求创立正式的机制,但也不拒绝;此外,强调在多边基础上形成‘对话的习惯’。”合作安全设想了一种更为渐进地发展多边机制的途径。合作安全理论首先由亚太地区学者和政治家提出,并在这一地区获得了富有意义的实践。譬如东盟地区论坛的出现和发展,推进了亚太地区的多边安全对话,使建立信任措施、预防性外交、建设性干预等思想在这一地区得到重视和发展。这种创立多边地区安全论坛的方式,通过各国保证不采取激烈措施动摇稳定的地区局面来增加相互间的信任,对于阻止安全困境逻辑的自然运作具有一定意义。但是合作安全理论在观念、学术研究和政治运作中往往与这一地区相联系。合作安全的“亚太模式”、“东盟模式”以及合作安全理念指导下的“东亚地区安全机制”一度是国际关系学界的热门概念。亚太地区的合作安全偏好运用“对话习惯”和不具有约束力的承诺等非正式、磋商性的进程,而不喜欢采用制度化的条条框框和成文约规。在这个意义上,单纯的合作安全概念无法解释欧盟的共同安全防务追求及其已经取得的比较深入的制度性进展。而且,欧盟的安全合作在承认对外相互依存、平等协商的基础上,依然部分地“保持了集体安全和集体防务,并把个人安全和推进稳定的概念纳入其中”,这也是带有浓厚亚太色彩的合作安全理论无法完全概括的。当然,合作安全理论也被用来解释欧洲地区的安全组织和安全结构,特别是用来解释欧安会模式和跨大西洋伙伴关系。欧安会议组织和北约的“和平伙伴关系计划”以及之后的欧洲—大西洋伙伴关系委员会都被认为是新形势下合作安全理论的尝试。欧洲学者对合作安全的界定,倾向于合作安全的制度化和强制约束力方面,强调的是一种条约规范下的法制秩序,侧重于对武器系统的控制和防止大规模杀伤性武器的扩散;在实现安全合作的途径上,强调通过建立互信预防冲突,但不排除使用武力干涉不合法行为。但是,欧安会在欧洲安全结构中只是处于补充地位,并且存在着被日益边缘化的危险。尤其重要的是,“欧安组织的成员国对欧安组织有各种各样的利益,但在其中没有至关重要的国家利益”,而且,“他们对欧安组织的利益和兴趣某种程度上是与北约联系在一起的”(p.209)。这种情形的存在使合作安全理论缺乏对欧盟共同安全与防务努力的全面包容性,后者显然是比欧安会组织更紧密、更制度化的安全追求模式,更重要的是后者从属于一体化进程,其框架显然比欧安会模式更复杂和周密。这样,在理解欧盟共同安全与防务时,有必要对合作安全理论进行使其更符合、更接近欧盟共同安全与防务政策的修正。(三)同体的证据:欧盟安全共同体理论既与国际合作、国际制度相关,也对欧洲一体化具有一定的解释意义。这一理论的代表人物卡尔·多伊奇将安全共同体界定为“一个在其中存在着真正信任,其成员之间确确实实相互不打仗,而是通过某些其他方式解决他们之间争端的共同体”(p.41)。安全共同体可以分为混合安全共同体和多元安全共同体两种类型。混合安全共同体指各个单位通过某种形式的制度性融合正式合并成一个更大的单位,在合并之后形成某种共同的政府。这种共同的政府可以是联邦制的,也可以是单一制的。多元安全共同体指各个政府仍然保持他们各自的法律身份,不存在制度的合并或者创立超国家的权威。多伊奇认为,这两种安全共同体的建立就是实现一体化的两条道路,多元共同体的证据就在北大西洋地区的国家中间。显然,多元共同体对欧盟安全与防务一体化的现实状况具有较强的解释力。应当说,不管各成员的政治制度是否已经合并,安全共同体都意味着参与单位或集团之间稳定的和平预期,其重要意义就在于统一习惯和制度的建立过程。多伊奇指出,安全共同体的实现与否可以在实践中得到验证,即看它的成员是否在组织战争或大规模暴力,当一个地区内的国家不再进行战争准备来对付他国,就可以认为已经实现了一体化。一体化就是“已经创立了的、事实上导致安全共同体建立的惯例和机制,也就是习惯和制度”(p.268)。安全共同体的形成必须具备几个重要条件:一是各单位中主要价值的相容性,包括在身份、价值观念和思想意识方面的共识;二是参与的政治单位或政府对相互间的需要、信息和行为作出反应的能力,这种反应要求参与国之间存在有利于共同沟通和咨询的共有政治习惯和功能性政治制度;三是行为的相互可预测性;四是共同体通常在某种程度上表现出一种反映长远利益的互惠,甚至被理解为一种义务和责任的利他主义(pp.336～337)。理论家们非常重视安全共同体中的共同意识,认为要建立安全共同体就必须建立超国家的或国际的机构来执行成员国的公共意志,而这种公共意志的形成有赖于各成员国之间不断进行沟通和交流,培养共同意识。在这种共同意识基础上制定出来的政策,才能得到各成员国由内到外的服从。因此,一体化进程中最重要的环节就是这种共同体意识的培养,没有这种意识作为基层支持,所有的制度建设都将是徒劳的,制度与制度的输出也都是可以违反的,即使因为力量分布的不均衡,弱势方不得不遵守,但这种遵守也是暂时的、难以奏效的。那么安全共同体理论是否适合于解释欧盟共同安全与防务?持肯定与否定两种观点的学者同时存在。本文认为,欧盟只是处于迈向安全共同体的进程中。安全共同体倾向于对一体化的广泛性解释和对共同政治、安全的一般理论性说明,实际上是一种区域一体化理论,而对共同安全与防务具体制度和机制的形成缺乏针对性。而且,正如一体化本身是一个不断演进的进程一样,安全共同体的形成也是一个动态过程。这样,如何运用安全共同体理论来阐释正在发展的欧盟共同安全与防务政策仍是一个棘手的问题。(四)制度建设框架合作安全理论与安全共同体理论都只能在一定程度上解释欧盟共同安全与防务,欧洲安全的特殊性以及欧盟共同安全与防务的复杂性很难为某一理论所包容。因此,有必要在综合借鉴合作安全理论与安全共同体理论的基础上构建一个具有较强解释力和针对性的欧盟共同安全与防务理论框架——制度化安全合作。所谓制度化安全合作,其实就是对国际制度、国际合作的一般理论特别是新现实主义和新自由制度主义的融合,是介于合作安全和安全共同体之间的动态概念。“制度化是一种将具体秩序稳固化、持久化的手段”(p.202)。“制度化安全合作”在本质上是为了相互利益以互相认可的方式承诺对所有军事力量的规模、技术成分、投资格局以及多种行动进行的管理,是一种建立在由条约确立的强有力规范和机制基础之上的关于安全与防务结构的限制网络,它能为军队的集结、规模、技术配置和演练行动制定并强化适当的标准,既与纯粹的集体安全不同,也有别于威慑和遏制。这种制度化安全合作致力于建立一整套国际安全与防务领域里的制度和机构,从机制上对相关各国的政治、安全行为进行有效地管理。此模式具有较强的规范基础、包容性、非歧视性及相当透明的制度管理建设。这种制度管理包括自我总结、评估、反应和解决争端的能力,并兼具解释性、适应性和一定的弹性。在这种模式中,制度建设的合法性有赖于参加制度的所有成员国的普遍接受。通过有效的规范和制度建设,可消除成员国之间的疑虑,建立互信,限制军事行动和武器扩散,防止冲突发生。同时,这种模式具有一定的积极外向性,即对于框架区域之外的安全、防务事务有自主参与的能力或有发展自主参与能力的欲望。可以说,这种框架总体上有与合作安全理论重合的地方,合作安全理念对它有重要影响和作用;这种框架也有与安全共同体理论一致之处,走向共同防务、实现真正的安全共同体是其既定目标和努力方向。它可以反映欧洲特别是欧盟的政治安全环境。制度化安全合作框架坚持安全领域的多边主义政府间合作解释。基欧汉认为,多边主义就是“由三个或多个国家组成的集团中通过特定安排或机制协调国家政策的做法”(p.731)。制度化安全合作的核心要素是安全利益。无论是合作的条件、动因,还是合作的制度框架、运作手段,都围绕这些安全利益的冲突和一致展开,通过相互的政策调整与共同机制的形成来实现各自和共同的安全利益需求。围绕这些安全利益,制度化安全合作的形成、发展过程存在几个重要变量:(1)观念。在国际关系中,一定意义上,观念决定权力的行使方式并塑造国家的行为模式。同时,国家是国际关系体系中能动的行为体,具有能动性和反思性思考的能力。这会改变国家行事的方式,进而影响国际制度形式,因为“国际机制的创设是权力配置状况以及盛行的期望和实践等因素综合作用的结果”(p.15)。观念的内涵之一就是不同人群对秩序所持有的概念。具体到安全合作,从正向的角度来看,这一因素主要是指相互依存观念和促使国家形成安全合作偏好的共同意识。这其实借鉴了安全共同体理论和建构主义理论。安全共同体理论特别注重共同意识和共同观念对政治安全一体化的作用,而建构主义理论也把由观念作用的同质性作为影响安全共同体集体身份的变量之一(pp.370～381)。近年来,许多国际关系学者在解释国际地区合作时越来越重视“观念因素”和“认同问题”,强调新政策的出台源于观念和利益之间的互动。所以,是否具有相互依存观念和共同意识是制度化安全合作形成的重要前提,与观念因素正负相关的变化也是影响制度化安全合作安排和运作的重要变量。(2)制度结构。“制度是特定观念和物质权力的混合产物,它反过来又影响着观念与物质权力的发展”(p.202)。具体而言,既有的制度结构会对行为体的战略抉择产生重要影响,一旦制度结构融合为有机的政治体系,它就会具有突出的重要性,或者说最基本的制度安排和构建的机制及其运作所产生的有效性会稳定和强化进一步的一体化。从这个意义上看,制度会成为行为体战略抉择的重要塑造者。这种情形的表现之一就是,当国家面临选择的时候,往往会遵循长时间积累形成的机制框架和行为模式,这就是所谓的“路径依赖”。就安全防务而言,“制度化的规范塑造着安全政策,它们使确定行为体认同和行为标准的内容具体化。进而,制度化的规范塑造着政治行为体在这个充满不确定性选择的世界上所追求的利益”(p.20)。因此,已经存在的其他领域的合作制度会作用并影响安全领域的制度化合作,使国家在既有制度框架的基础上寻求深入的对安全防务问题的解决方式,并将制约合作中的议程确定、政策形成和政策实施进程。这种情形也被一些学者称作“制度陷阱”,他们认为,合作性的地区安排是一种制度形式,国家不断加强的合作愿望可能导致它们走向对各自权力的制度约束而非各自权力的强化(p.163)。(3)核心大国。这是强调权力因素对制度内容的决定性。国家,尤其是核心大国及其国家利益是理解合作进程的关键。特别是涉及安全政策,各个国家首先考虑的是自己国家的利益,安全防务政策服务于国家利益,因而最可能在国家利益吻合的地方产生共同的政策、行动和制度。合作框架内具有显著实力优势的核心大国将是安全合作制度化得以生发的主要推动力量,而且它们的立场以及对立场的表达方式将影响制度化的程度和路径。(4)外部环境。这是强调进行合作的区域国际体系外的危机、压力、机会等刺激因素。压力催生协调合作的需要,并与这些需要一起构成地区主义发展的驱动力。具体来说,突发性危机因素会充分展示安全防务领域合作的必要性和迫切性,而一贯存在的压力因素的强弱变化,特别是与体系有密切利益关系的外部霸权行为体的立场变化,将制约(或者推动)体系内安全合作的制度化形成及其机制运作。二、在制度化安全合作框架下，欧盟在共同安全和事务安全方面的合作(一)两国政策的协调与统一首先,欧盟发展本身并不倾向于支持某一种理论和任何一种已有的政治行为体模式,而是根据具体形势,采取各成员国都能接受的办法,从而形成一种全新的、甚至难以预想的新型组织形式。因此,各种理论流派的区别其实是一种侧重点或涉及领域的不同。在现实主义视域中,欧洲的政治、安全政策和行动合作更多地被看成是对世界强权分布的反应。现实主义的政府间主义认为,国家政府是国家权力、利益、偏好、主权等要素的捍卫者,在欧盟决策中处于中心地位。新现实主义的政府间主义承认,包括欧盟共同安全与防务政策在内的欧盟共同外交与安全是一种国际制度,但这只是一种政府间的定期聚会,是商谈加强它们利益和权力的新的联系方式的论坛。在其看来,欧盟共同外交与安全并不是什么新现象,而只是老式联盟外交的新翻版。自由政府间主义则坚持透过国家偏好的棱镜来观察一体化,认为欧盟共同安全与防务只是有关国家偏好的聚合,但在一定程度上也承认共同外交与安全政策和共同安全与防务政策对政府间谈判成果的巩固作用。根据现实主义学派内的各种观点,欧盟共同外交与安全政策和共同安全与防务政策并不需要专门的理论去解释,一般的国际关系理论就能够担当此任。涉及共同外交、共同安全和防务的一体化组织与机制也并不是什么特殊的国际行为体或国际机制,它们与一般的国际组织或国际机制并没什么区别。决定欧盟在这一相关领域政策的因素,仍然是成员国的相关政策;当成员国政府的政策达成一致时,共同的外交、安全政策也就产生了。但是,现实主义无法圆满解释共同机制的独立作用。自由主义阵营内的新功能主义和国际制度理论对此进行了说明。新功能主义的“外溢”理论对政治、安全领域的合作具有一定的适用性,但是,新功能主义认为一体化是在超国家的主导下前进的,这显然不符合欧盟政治、安全领域的实际情况,因为人们公认欧盟共同外交与安全政策和欧盟共同安全与防务政策是政府间性质,决策权完全操控和掌握在成员国政府手中。国际制度理论则把焦点放到了欧盟共同外交与安全政策和欧盟共同安全与防务政策的机制框架本身,认为不管是否具有凌驾于成员国之上的权威,成员国所创立的机制至少解决了相互依赖中的不确定性问题,包括“搭便车”和“安全困境”中的欺诈现象,这样,国家之间在这一领域更容易建立合作关系。就理论本身而言,现实主义理论长于解释安全问题,是欧盟成员国考虑安全与防务政策的根本出发点。共同的安全压力产生了共同的防务利益,欧盟各国团结一心致力于共同防务建设,这是现实主义理论的体现。而自由主义理论对欧洲一体化进程的解释力较强,并能对欧盟发展前景设计出有建设意义的框架,共同安全与防务建设即是沿着自由主义理论的理想,向着共同机制的目标迈进。可见,在欧洲一体化理论中,无论是现实主义理论还是自由主义理论,对欧盟共同安全与防务政策的产生和发展过程都可以而且也只能做出某种解释,无法让人完全满意。(二)欧盟共安全政策的制度演进制度化安全合作框架是对自由主义和现实主义的一种综合,在释读欧盟共同安全与防务时具有较强的说服力和包容性。在欧盟共同安全与防务问题上,自由主义和现实主义争论的核心在于成员国的安全防务政策应该服从设想中的超国家利益还是现实的国家利益。自由主义认为,创立欧盟共同安全与防务的共同机制是为了保证欧洲整体安全,国家行为体的思想太狭窄,必须有超国家的行为体来突破成员国的约束,追求超国家的利益;现实主义却坚持欧盟的安全政策只服务于国家利益,只能在国家利益相吻合的地方产生共同的政策和行动。欧盟共同安全与防务是一种制度化安全合作。一方面,它实行的是安全合作的原则。欧盟追求共同安全与防务的过程体现了多边主义的政府间合作性质。在运行机制上,涉及这一领域的一体化制度框架是一个相对独立的系统,欧洲理事会、部长理事会、各种专门工作小组和专家小组等层次,各有侧重,相互制约,反映出一种多重合作的关系,是欧盟在最敏感的外交、安全和防务问题上进行安全合作努力的客观反映。在重整军备上,这一领域表现出内外双重安全合作的趋向:对内试图建立统一的欧洲军队,制定成员国间防务政策的趋同标准,按照合作安全原则重组欧盟军事工业;对外注意改善与非欧盟成员国的关系,尽量避免引发与其他国家的军备竞赛。总体上讲,欧盟的安全与防务政策已经不仅仅是为了防卫成员国之间的军事威胁,而是出于在维护地区乃至国际和平与安全中发挥作用的动机,安全合作的理念和原则深刻地贯穿其中。另一方面,欧盟共同安全与防务以制度化为其外在表现形式。一体化的发展路径是制度演进的内在逻辑,而规则及其制定是制度演进逻辑的核心。制度是规则的体系,制度化则是那些生活于其中的人对规则的创立、运用和解释。从政治合作意识到欧洲防务共同体的构想,从西欧联盟的建立到欧安会组织的运行,从政治合作机制到共同外交与安全机制的设立,具体展现出欧洲在政治、安全领域探索、追求各种规