农村信用社改革的三种模式治理结构、运作方式与绩效

农村信用社改革的三种模式治理结构、运作方式与绩效

一、农村市场运行模式分类自20世纪80年代初以来，金融理论和实务部门继续研究中国农村信用合作社的改革路线。21世纪开始,在中国人民银行的推动下,农村信用社改革进行了三种模式的试点:①在原有农村信用社框架内的重组模式,即2000~2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式;②股份制模式,即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式;③农村合作银行模式,即2003年4月在农村信用社基础上改组成立的浙江鄞州农村合作银行模式。但是,如何有效地深化我国农村信用社体制改革,特别是怎样促进农村信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换,使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体;以及怎样明确信用社的监督管理体制,落实对信用社的风险防范和处置责任等问题,依然是当前理论和实践中面临的重大问题。关于农村信用社治理结构和经营机制完善的方式,理论上有三种典型的思路:一是坚持合作制;二是实行股份制改造;三是办成股份合作制农村金融企业。此外,理论界还曾一度流行“再国有化说”,即将农村信用社与中国农业银行再合并。本文将以结构视角为基础,从结构—行为—绩效范式出发,比较农村信用社现存的三种创新模式,分析其治理结构、运作方式以及其绩效特点。同时,还将从功能视角出发,探讨有利于满足农村金融需求的农村信用社改革创新路径。二、三种创新模式的比较：结构视角对于现有模式的比较,本文采用结构—行为—绩效范式加以分析,从结构视角推断这些新模式的绩效。(一)向县一级法人过渡,建立一个次优选择该模式是在对县(市)联社和乡镇农村信用社及其分支机构进行清产核资的基础上,按照“一县一社、统一标准”的原则,合并法人,把原来县、乡两级农村信用社的两级独立法人体制改制成县为统一法人的体制,原有乡镇信用社以分支机构的形式存在。评价联社一级法人体制,应做制度比较分析。即既要与原有的农村信用社县、乡两级独立法人体制相比,又要与规范的真正意义上的合作金融组织的治理结构相比。这种改革采取的是自上而下方式推进,由中国人民银行原合作金融监管司直接督导。这种改革是政府主导的强制性制度变迁的产物,而不是信用社从自身需要出发而从下至上产生的诱致性制度变迁。实行县一级法人体制后的农村信用社,仍然沿袭了农村信用社原有产权结构的特征。江苏的改革,实际上是一种行政和科层的安排契约:中央银行采取的是行政督导的办法,而县级联社采取的是内部科层结构调整的做法。众所周知,农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存的,政府通过中央银行实施的监管,现实地演变成为一种行政干预,农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下,中央银行主导下的对作为准国有组织的农村信用社的改组,实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补,不是一种有利于产权明晰的重组过程,也不是一种把现存农村信用社进一步推向规范化的合作制的过程。这个过程的实现,没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此,向县一级法人的过渡,只能算是一种次优选择。因为准国有金融机构与国有金融机构一样,无法克服所有权主体现实缺位、政府干预严重、激励不兼容等困境。改革和制度创新的目的就在于避免陷入这样的困境,而农村信用社向县一级法人的过渡的实现,却再次陷入了国有金融机构一直在寻求解脱的困境。在现有的二级法人体制架构下,基层信用社虽然是独立的法人,也实行财务上的独立核算,但它在人、财、物等方面的权力很有限,这些权力实际上均现实地被县联社所掌握,所以,大有创新之必要。但是,如果实施县一级法人体制,农村信用社制度创新所致力于追求的某些目标,例如强化民主管理等,仍然难以实现。一是统一法人后,农村信用社规模的扩大以及信贷业务本身的高度专业化,使信用社社员在其中的作用更加微小,往往会导致采取“理性无知”现象,即社员对农村信用社的管理采取不闻不问的理性态度。而政府的干预和控制更排除了社员行使民主权利的机会。二是乡镇网点信贷员的贷款权限会受到大幅限制,而决策将出现集中化趋势,离农民的距离比过去县、乡两级法人体制下要远得多,大量分散的小农信贷服务需求将更加难以得到满足。(二)以营利为经营目标的“三不”2001年11月28日至12月6日,江苏省常熟、张家港、江阴三市农村商业银行先后成立。这是农村信用社体制改革另一种模式的探索。农村信用社改制为农村商业银行,基本操作要点是:①清产核资,对原农村信用社进行资产清理及净资产确认。②清理社员股金。确认后的农村信用社股本金(个人资本与法人资本),在平等、自愿的基础上按1∶1的比例转为农村商业银行股本金;对不愿加入农村商业银行的农村信用社社员的股本金,可在评估认定时做退股处理。③在对社员股金进行处理的基础上重新募集股本,由社会法人、自然人、系统内职工按一定比例分别持股。④构建农村商业银行的内部治理结构。在组织机构方面,三市农村商业银行的最高权力机构是股东大会。股东大会选举产生董事会、监事会,实行董事会领导下的行长负责制。从形式上看,可以实现所有权、经营权、监督权的“三权分离”。苏南三市农村信用社改制为股份制农村商业银行的优势是,第一,规范的股份制具有明晰产权、强化约束机制的功能,可以有效解决农村信用社所有者现实缺位的问题;第二,在对农村信用社实施农村商业银行的改制过程中,在政策制定、模式选择、具体操作的监管等方面,政府始终处于主导地位,操作的难度较低、阻力相对较小。这种政府主导型的制度变迁,借助政府的强制力,可以以最快的速度推进,在最短的时间内实现。但是,这种模式也存在以下一些缺陷:(1)由于政府持股,难以避免业务发展中的非市场化行为。虽然规范的股份制具有明晰产权的功能,可以有效解决农村信用社所有者缺位的问题,创造的利润由股东按出资比例分享,出了风险由股东根据入股数量的多少承担有限责任,但是,在苏南三市农村商业银行,地方政府参股甚至执掌最大股份,为地方政府干预金融资源分配(特别是干预信贷业务)提供了潜在的机遇。(2)由于监管上存在难度,可能出现“内部人控制”。股份制改造后,实行一股一票制,股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例,如果在法人大股东(包括地方政府)和农村商业银行之间不设置严格的监管“防火墙”,监管不严,容易造成大股东“内部人控制”的问题。(3)这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题。中央要支农,地方要发展,监管部门要防范风险,农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致。缺乏单一经营目标,造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。过去,在这种多重目标的冲突中,地方政府常常通过行政干预获得地方利益,同时向农村信用社转移成本,然后是农村信用社以不良资产的累积和经营亏损形式把问题暴露出来,再把这个风险包袱转移给中央,中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或以某种形式的补贴化解农村信用社的风险。而将信用社改制为农村商业银行,并没有从根本上解决这种三角利益关系的矛盾。为了支持苏南三个市的农村信用社改制为农村商业银行,中央银行提供了数额较大的长期无息再贷款,以缓解这些银行的不良贷款问题。中央希望改制后的农村商业银行能够更好地承担起支农义务,加大支农力度(尽管在经济发达的农村地区,经济结构中农业所占的比重在不断下降,但各种制度和条件造成的农业弱势特征,决定了它在一定时期内仍需要政府的政策支持)。地方政府更注重改制后的农村商业银行对其局部利益和地方政绩的贡献是否增加。而农村信用社改制后作为一个企业主体,以赢利为经营目标是其最优选择。虽然股份制商业银行的机制在促进产权明晰、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性,但出于财务上可持续发展和商业经营利润的考虑,农村信用社原有“三农”方面的业务和机构均面临较大幅度的调整和转型。因为改制成商业银行,可以真正实现自主经营,成为真正的市场主体,所以,较多地区的农村信用社均有改制成农村商业银行的冲动,以尽快摆脱目前存在的管理体制不顺、经营机制不活、是法人而不能独立运作的困境,从而享受实施新的制度安排所带来的收益。重庆市就已经宣布,将把全市农村信用社统一改造成农村商业银行。然而,苏南三市原农村信用社和改制后的农村商业银行尽管都带着“农”字,却难以取得商业银行利润最大化目标与支农义务之间的均衡,对“三农”的服务功能必然屈从于对利润目标的追求。如果中央银行要对这一点严格监管,那么,农村商业银行的业务经营机制与农村信用社的经营机制相比,将没有较大的转型,就会出现改制而未转制的问题,改革的预期收益的实现程度就会降低。不同主体之间改制目标的差异,导致了在组建农村商业银行的过程中,无法做到上下完全统一,从而增加了改制的成本。(4)这种模式只适合工业化程度较高、对农业信贷要求不多而支农任务相对较轻的经济发达地区。从经济发展阶段性的角度看,苏南地区正处于后工业化阶段,农业占GDP的份额非常低。在这种情况下,就没有必要要求农村商业银行一定要服务“三农”。只要“三农”领域存在资金回报空间,对商业银行就有足够的激励。苏南存在许多规模农户,它们有条件进入商业信贷市场,农村信用社改制成农村商业银行,对规模农户的影响应该不大。但是,原有乡镇农村信用社法人地位的取消,必然影响对分散农户的服务。同时,应该注意到,在经济发达地区,农村信用社大多能够实现盈利,如果要按照合作制操作,实现合作金融组织的制度性绩效,没有操作技术上的困难,更有条件实现以利润返还(按照存款量或贷款量)为基本激励模式的现代合作金融制度。也就是说,在目前试点进行商业银行改造的经济发达地区,实际上也是发展真正的合作金融制度的理想之地。这就是说,如果在全国范围内大面积对农村信用社进行股份制改造,在传统农区和经济欠发达地区必将深化农村金融抑制,作为弱质产业的农业和农村中小型企业,在信贷的效益选择机制面前,必然受到歧视,金融支持不足的现象将更加突出。(三)股份合作制的价值与不足2003年4月8日,浙江宁波鄞州农村合作银行诞生,而它采用的是股份合作制。这是农村信用社体制改革的又一种模式尝试。在改制过程中,鄞州农村合作银行的运作要点在于:①在自愿的基础上,以定向和定量方式向辖内自然人、企业法人和其他经济组织募集股本。②以资格股为前提,增加投资股以满足不同层次参与者的需求。③以股东代表大会作为其权力机构,股东代表在行使权力时,一人一票,体现合作制的基本原则。股份合作制把合作制的互助与股份制的现代企业制度结合了起来,具体表现在以下几个方面:一是通过设置资格股和投资股,扩大了股本来源范围,有利于扩大资本实力;二是可以顾及农户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益,充分体现大多数入股金额少的小股东的意志,从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不偏离服务“三农”的方向,能够达到支持农村经济发展的目标;三是避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化,从而对弱势产业——农业发展带来的负面影响,进而还可以部分地满足政府的支农要求。可以说,股份合作制能够实现追求一定盈利和为社员服务并举,有利于农村信用社不断扩大规模,以适应农村的金融需求和经济发展的需要。对中国大部分农村地区而言,股份合作制是一种可行的金融制度安排。但是,作为一种制度安排,股份合作制也存在一定的不足之处:(1)不能有效解决所有者现实缺位的问题。实行股份合作制后,由于自然人股东众多,股权分散,他们对农村信用社的所有权难以体现。这表明,农村信用社所有者缺位仍不能有效避免,可能出现股份制企业发展历史上一个没有解决的难题,就是自然人股东股金有限,股本小,因为存在参与监督的成本归自己而监督产生的收益却归所有股东的问题,所以,小股东可能对参与民主管理表示“理性无知”,采取“搭便车”行为,不关心对农村合作银行的监督。(2)股份合作制的内在稳定性是有限的。它有朝着股份制或者合作制两头演化的惯性。尤其是业务量增多,要求银行增股扩股从而扩大银行规模时,合作制往往容易让位于股份制,也就是合作制的成分减少,股份制的成分增大。这一点在美国和德国较早就发生了,其中,美国走得更远。这并不是说不能搞股份合作制,而是需要客观对待股份合作制制度安排的优势和弱点。(3)难以有效解决民主管理不易落实的问题。一人一票制是合作制的精髓。但鄞州农村合作银行选择的股份合作制,其制度设计运作的逻辑结果,并不鼓励持大股,持大股者与持小股者同权。但是,在实际运作过程中,大股东说了算的现象可能现实地存在,并有强化大股东对农村合作银行的支配地位的趋势。由于农村合作银行产权制度改革不彻底,法人股东同股不同权、大股小权,股份持有与权利不对等,而自然人股东因股金有限而对监督又不关心。在这种情况下,重要决策难免仍是由行长们说了算,股东大会形同虚设,当属意料之中。另外,自然人股东多是农民,其行使民主管理权利的效果也是有待商榷的。三、对现有试点和改革的总体评价：功能视角1.以功能视角为单位,多种模式同时并存鉴于我国地区间经济发展极不平衡,不同地区的中小经济实体的市场生存竞争能力差别很大,对金融机构的服务需求也不相同。同时,由于地区间经济发展差异的存在,市场发育失衡,各地农村信用社发展也呈现不均衡的状态。因此,不论是从功能视角出发,还是从需要角度出发,中国农村信用社制度创新均需要多样化,可以是合作制、股份制或是股份合作制,也可以多种模式同时并存1。各种各样的试点是必要的,以便全面推进各地农村信用社的改革。2.试点范围过窄农村信用社县联社一级法人试点模式只局限在江苏省,农村商业银行模式试点只限于苏南发达地区,农村合作银行模式只限于浙江鄞州市这一发达地区。即使这些试点本身可以誉为中国农村信用社改革的重大突破,但是试点范围太窄,试点的治理模式类型也过于单一,这意味着我们错过了上一阶段在中等发达和欠发达地区农村信用社进行股份制改造试点的机会,实际上延误了整个渐进式农村信用社试点改革的进程。这说明,这种试点人为地限制了制度试错的范围,人为地拉长了试错的过程。而试错本来是接近真理的最好手段,广泛的试错可以引发治理结构层面的制度竞争和制度学习、模仿和创新。3.部分局部知识未得到充分利用这与采取自上而下的试点方式有关。试点直接由中央银行掌控。这种做法排除了区域和地方级中央银行机构或区域和地方级政府直接安排试点的可能性,也没有动员其他一些地方的农村信用社自行进行改制试点。而这些试点可能更加有效,更适合中国国情。由于试点的过程也是利用分散在不同时间、不同地点的局部知识的过程,许多局部知识没有得到充分利用。中央银行官员所能发现的可资利用的局部知识必然是有限的。应该更多地鼓励地方层面各种有关行为主体的参与,从而充分发现和利用局部知识。中国的试点应该以分散组织的方式进行。4.监管手段落后。我国农村市场现有县联社一级法人改革不是面向改制为真正合作制的试点改革,仍然是旧有准国有的农村信用社体制内部的修修补补式的改良。而且上述试点之前,对将农村信用社重新规范成真正合作制的决定,早在1996年的改革方案中就提出,后来还多次重申,但是收效甚微。这并不是说农村信用社就不能成功改制为合作社,而是中央银行自身的监管职能没有到位,监管手段落后,既没有真正建立起贷款五级分类制度,也没有真正以《巴塞尔协定》中资本充足率应达8%的要求来约束农村金融机构的资产负债行为。在农村信用社已经实现的各种改革和制度变迁中,没有能够对历史上积累下来的一些问题给予化解,比如没有对农村信用社历史沿袭下来的呆坏账提出切实可行的注销办法或者其他处理办法,也不允许农村信用社改造为农民自己的、真正意义上的农村信用合作社。这必然限制下一步农村信用社改革的制度选择空间,影响农村信用社总体的改革。5.信息不对称是资金融通的基础真正的信用合作社是自下而上建立的,扎根于乡、村,乡、村是其立足和存续之本。其业务主要集中在村庄社员之间的资金融通,而对外部非社员的资金融通则是辅助性的,是有限制性规定的。社员之间的信任和信息对称是其开展资金融通的基础。中国农村信用社村级信用站制度的良性运转,也证明了这一点。正因为如此,一些学者认为,信用合作社的最有效边界就是村落的边界。突破了村落的地缘和血缘边界,信息不对称就会产生,借贷风险也会大幅增加。而这种真正的信用合作社,无论是通过新建还是改建产生,都离不开自下而上的构建原则。只要政府真正允许现有的农村信用社根据这类原则改造为真正的基于村落的信用合作社,并配之以切实可行的、规范的监管手段,真正的农村信用社在中国的广大农村是大有发展前途的。四、为扩大农村市场提供有效的政策支持从上述结构视角和功能视角的分析可以看出,农村信用社治理结构改革的试点在模式选择上还存在局限性,还需要探索。政府新的《农村信用社改革试点方案》(2003年6月27日国发15号文件),将农村信用社新一轮改革的指导思想界定为明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责,并且明确提出:①在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大的地区,可以县(市)或大中城市为单位,组建股份制银行机构;②在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市),可以县(市)为单位,将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人;③其他地区,在继续完善合作制的基础上,继续实行县、乡两级法人体制;④要通过降格、合并等手段,加大对高风险信用社进行兼并和重组的步伐,对严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社,予以撤消。同时,让地方政府参与农村信用社的风险防范和处置。这次改革不但将试点范围由东部发达地区扩大到中部农业大省和西部贫困地区,而且正式提出解决农村信用社历史包袱的政策性途径。中央财政将对信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补息(1994~1997年期间),给予补贴。中央银行将安排专向资金,对试点地区信用社给予资金支持,并将通过发行票据置换农村信用社的不良资产。这些举措,均是具有突破性、开创性的举措。这些新举措的实施,无疑将会为我国农村信用社改革带来新局面。但是,对比本文上述从结构视角和功能视角的分析,这些改革是不彻底的。在农村信用社治理结构改革的路径选择方面,至少还需要考虑下述政策选择:(1)在扩大试点中,应该把真正合作制试点提升到与股份合作制和股份制试点同等的高度。不能以股份制、股份合作制代替合作制。这里涉及合作社的范围与规模的讨论,即信用合作社到底是立足于村、还是乡为基础而建立的问题。本文认为,农村信用社应立足村落,即农村的最基层,在以后的发展过程中,再根据需要逐步由下而上地组建高一级的信用合作社,而不是行政性地统一把整个基层组织结构简单改变,实施县联社一级法人制度。建立村级信用合作组织,似乎还存在市场容量的问题。农村非正式金融的兴盛,不仅说明正式金融机构当前的服务远远满足不了农村的金融服务需求,也说明潜在的市场容量和业务拓展边界还非常巨大。改制后的这些机构不可避免地更远离“三农”,这为小型村级信用合作社的运作提供了空间。新型信用合作社的产生,也有利于在农村金融市场上形成竞争的局面,带来农村金融市场上农民需要的储蓄和信贷服务效率的提高。(2)要鼓励