人身安全保护令制度实现的困境与完善建议

人身安全保护令制度实现的困境与完善建议摘要：人身安全保护令是我国《反家庭暴力法》中的重要内容,是反家庭暴力的具体措施,应当得到广泛应用,但在实践中却存在发出量少、执行力低、宣传力度低、违法成本低而不能达到禁止家庭暴力等问题。要解决这些问题,既需要明确人身安全保护令的作出流程,规范程序,也需要对人身安全保护令的执行方法及法律责任进行明确,提高家庭暴力的违法成本。关键词：《反家庭暴力法》;人身安全保护令;执行方法;《中华人民共和国反家庭暴力法》(以下简称《反家庭暴力法》)于2016年3月1日起施行,至今已有两年多时间。家庭暴力是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由,以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。在颁布《反家庭暴力法》之前,学界众多学者已经论证了家庭暴力立法的必要性和迫切性,对于家庭暴力予以法律规制是顺应时代发展主题、保障基本人权的表现。《反家庭暴力法》的实际应用主要集中于第四章“人身安全保护令”及第五章“家庭暴力的法律责任”上。对于保护在家庭暴力中受害的一方,人身安全保护令不应作为一纸空文而无实际法律效果。如何落实人身安全保护令相关内容和法律责任,是清除人身安全保护令现实阻碍,保障人身安全保护令实现的重要切入点。一、人身安全保护令制度的意义人身安全保护令是借鉴国外民事保护令制度,总结我国部分地区人民法院人身安全保护试点经验而建立的制度,是《反家庭暴力法》的核心内容和手段。制定《反家庭暴力法》,目的是保障家庭成员的合法权益,而重点在于对妇女和儿童权益的保护。客观上看,妇女、儿童在生理条件上的弱势使其往往是家庭暴力的受害方而非施行方,故《反家庭暴力法》第四条规定:“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作。”实施《反家庭暴力法》,要在司法实践中保护家庭暴力受害方,按照相关规定,受害人除了在受到暴力侵害时向公安机关报案外,还可以向人民法院申请人身安全保护令,依照不同的情形可以对家庭暴力实施方进行处罚。但家庭暴力行为并不是一个终局行为,如果在处罚之后家庭暴力持续存在并实施,对受害方而言,《反家庭暴力法》就成为了事后的保护,不能够及时有效的预防家庭暴力的产生,所以该法第四章规定了人身安全保护令制度来确保一定期间内的家庭暴力不再发生。人身安全保护令作为《反家庭暴力法》中的具体制度措施,有利于为遭受家庭暴力的人们提供保障,在制度层面为家庭暴力受害方提供帮助,具有很强的针对性。推行人身安全保护令不仅可以将《反家庭暴力法》的应用推广开来,达到对家庭暴力行为的规制和惩戒目的,还能够通过这种形式起到广泛的教育、预防作用,为建立和谐、友爱的家庭关系奠定基础。最重要的是,对家庭暴力受害者来说,人身安全保护令成为了最直接的“保护伞”。作为保障家庭暴力中受害方权益的工具,人身安全保护令的实施需要受害方书面或者口头向人民法院提出,人民法院受理申请后,应当在七十二小时内作出人身安全保护令或者驳回申请;情况紧急的,应当在二十四小时内作出。可以看出,人身安全保护令具有即时性的特征,从申请到作出决定的时限短,能够及时得到结果。从内容上看,人身安全保护令包括四项措施:(1)禁止被申请人实施家庭暴力;(2)禁止被申请人骚扰、跟踪、接触申请人及其相关近亲属;(3)责令被申请人迁出申请人住所;(4)保护申请人人身安全的其他措施。可以看出,人身安全保护令的内容可以依据不同案件的不同情况进行规定,具有较高的可变通性,可以较好的保护受害方的人身安全。从性质上说,人身安全保护令有着同人民法院生效裁判相似的效力——具有强制性,被责令一方若不依照人身安全保护令的内容停止暴力侵害,就要承担法律责任:构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,人民法院应当给予训诫,可以根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留。人身安全保护令制度的确立体现出了对《反家庭暴力法》的落实和完善,符合保障人权和中国特色社会主义核心价值观的建立,有利于保障家庭暴力受害方的权益。要实现人身安全保护令,需要明确人身安全保护令的申请流程,并依照人身安全保护令的内容责令家庭暴力实施者履行,并对未履行人身安全保护令的人进行违法惩戒。二、人身安全保护令实现的现实阻碍一般看来,人身安全保护令作为人民法院作出的具有禁止性内容的法律文书,具有法律文书的共性——法律强制力及公信力。从应然的角度上讲,人身安全保护令是反家庭暴力行为的主要手段,能够有效避免《反家庭暴力法》成为事后法,综合各个部门协作进行家庭矛盾缓和进而杜绝家庭暴力的产生。但《反家庭暴力法》在实施之初便存在人身安全保护令的发出量少、宣传力度低、执行无力等问题。从成因上分析,家庭暴力涉及个人隐私,属于家庭内部矛盾,家庭成员或羞于启齿或被胁迫无法寻求救济都导致《反家庭暴力法》的实施受到阻碍。虽然规定了外部相关部门及亲属能够代为报案或申请,但收效甚微。原因在于家庭暴力的外部特征并不明显,除非有明显外伤并且受害方承认家暴的情况,否则难以判断家庭暴力行为的存在。另一方面在于对人身安全保护令的宣传并不够,除夫妻外的家庭成员之间的暴力行为也属于《反家庭暴力法》的调整范围,甚至同居关系也能够援引该法,但实务中申请人身安全保护令的多为夫妻,使得人身安全保护令并未得到充分应用。《反家庭暴力法》在第五章法律责任的规定中,对家庭暴力实施者、义务单位、责任人的法律责任予以明确,即从四个方面落实违反《反家庭暴力法》的法律后果。但《反家庭暴力法》的实效根本还是在于人身安全保护令这项制度的推行,只有人身安全保护令在家庭暴力行为中取得实效并且广泛推广开来,才能够使家暴行为的制止落到实处,从而将《反家庭暴力法》变成具有警示和指引作用的“事前法”,达到“反”家庭暴力的目的。在司法实践过程中,人身安全保护令的实现面临了诸多阻碍,阻碍的来源一方面是家庭暴力加害方的不守法、不服从,另一方面则是来自程序设置的不完善。这些阻碍按照发生的时间不同可以分为:第一,在人身安全保护令申请时,家庭暴力受害方向人民法院提出申请,人民法院依照情况是否紧急分别在72小时和24小时内作出人身安全保护令或者驳回申请,此时对情况是否紧急的判断没有具体的标准。人民法院依法作出人身安全保护令的同时是否应当告知公安机关、居委会等协调、落实人身安全保护令也尚未有规定。若家庭暴力受害方因被限制人身自由等原因无法亲自申请时,这时的阻碍更多是来自家暴的加害方,对此《反家庭暴力法》虽有规定代为申请人身安全保护令的内容,但在司法实践中,代为申请机关、人是否能够及时有效的申请并不是根本问题,而在于能否及时有效的制止家庭暴力行为。第二,在人身安全保护令作出并送达时,家庭暴力实施者拒不签收人身安全保护令,对送达人身安全保护令的人员实施人身安全威胁,造成送达不能或者瑕疵。不同于一般生效法律文书,人身安全保护令因其特有的性质需要进行妥善送达,这既是保障程序上的合法,也是告知家庭暴力实施者人身安全保护令内容的关键程序。但是送达往往受到阻碍,导致人身安全保护令的公信力及强制力受到影响。第三,在人身安全保护令送达后有效期内,家庭暴力实施者继续实施家庭暴力或者违反人身安全保护令的内容,或者拒绝履行人身安全保护令,家庭暴力行为屡禁不止。发生这种现象的原因在于对违反人身安全保护令的法律责任执行不到位,施暴者的违法成本低。依照《反家庭暴力法》第三十四条规定:被申请人违反人身安全保护令,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,人民法院应当给予训诫,可以根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留。法律责任规定并无问题,问题在于如何执行。因为执行力度和效率都明显低于一般生效法律文书,所以在违反人身安全保护令的法律责任执行上存在争议。有观点认为,不宜由人民法院执行人身安全保护令,而应由公安机关来执行,原因在于人民法院对人身安全保护令的执行仍然只具有事后惩罚的效果,不具有预防功能,唯有公安机关能根据《反家庭暴力法》第三十三条及《治安管理处罚法》和《刑法》的相关规定予以预防。笔者认为,《反家庭暴力法》的立法目的的确在于对家庭暴力行为的预防及惩戒,但是以处罚的时间先后来评估家庭暴力行为的预防与否并不科学、合理。人民法院对人身安全保护令的执行虽然存在强制力不足、执行任务重等问题,但并非执行机关的原因所致,家庭暴力行为的违法成本低、惩戒机制不完善才是导致家庭暴力行为屡禁不止的原因。三、人身安全保护令制度的完善建议针对不同阶段实现人身安全保护令阻碍的分析,需要解决这些问题,只能从问题发生的原因上寻找对策。家庭暴力行为的产生主要原因在于施暴者的暴力倾向及家庭空间的秘密性,使得家庭暴力行为在很大程度上不受监督与控制。人身安全保护令在禁止家庭暴力的同时还要保障能够落到实处,若施暴者未履行人身安全保护令设定的义务,需要承担不利后果。故而,要完善人身安全保护令制度,需要从如下几个方面着手:(一)统一人民法院受理、下达人身安全保护令时限由于家庭暴力行为侵害的不仅是身体还包括精神,而精神上的损害往往没有明显特征据以判断。对于受害方来说,一般情况下家庭暴力行为往往都是情况紧急的,如果并未达到紧急的程度,受害方也不会向人民法院申请人身安全保护令。而人身安全保护令在作出后的六个月内,都应当对施暴者起到预防和警示作用。从这个方面来说,人民法院判断人身安全保护令作出是否属于紧急情况而在72小时或者24小时内作出并没有区别的必要性。人身安全保护令的重点应在于保护上,也符合《反家庭暴力法》的宗旨——为了预防和制止家庭暴力,所以应当在受害方申请人身安全保护令的时候,统一办理时限,免除申请人对家庭暴力行为是否紧急的证明责任,同时减少人民法院具体审查紧急情况的环节,及时、有效地下达人身安全保护令,加大人身安全保护令的应用。(二)加强多方联动,明确人身安全保护令送达规则因人身安全保护令带有人身属性及行为禁止的内容,在送达上需要有更高的要求。若按照一般生效法律文书的送达规则进行送达,尽管在程序上不存在瑕疵,但从实体上看,需要妥善送达并告知当事人权利和义务。若在送达时充分发挥公安机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位等机关的作用,不仅可以保障送达,还能加强对施暴者的外部监督。具体来说,可以确定在直接送达时,需有公安机关、人民团体、社会组织、居民委员会、村民委员会、企业事业单位等机关任意两名见证人在场。(三)落实人身安全保护令的法律责任,加大执行力度,制定执行流程人身安全保护令的法律责任包括:构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,人民法院应当给予训诫,可以根据情节轻重处以一千元以下罚款、十五日以下拘留。执行机关是人民法院,除此之外公安机关及居民委员会、村民委员会等应当协助执行。而在司法实践中,人民法院执行局主要负责的是带有给付内容的生效法律文书的执行,而人身安全保护令的内容在于对施暴者的限制,或停止家庭暴力或不得骚扰或迁出住所,这三种情况中除了迁出住所能够强制执行外,其余两项内容的执行都是一个动态的过程,执行难度大。一般民事执行会存在诸如执行申诉提出无规定、执行方式不具体等问题,要解决人身安全保护令的执行,依靠人民法院现有的执行规则很难落实法律责任。从操作的现实可能性来说,赋予人民法院执行人身安全保护令的强制力,可以增加施暴