关于建立我国社会保障基金筹资机制的思考

关于建立我国社会保障基金筹资机制的思考

在中国，随着老龄化社会的逐步发展，社会保障已经成为中国社会各界最受关注的社会问题之一。构建有效性的与可持续性的国家社会保障体系,成为政府保民生促和谐的重要途径。然而各方在普遍认同社会保障制度的民生意义的同时,对其资金征缴方式一直存在分歧,即如今社会保障费该不该改成社会保障税。本文通过分析费与税征缴主体的不同所形成的不同优势、费税改革莫衷一是的部门利益之争、税收征缴的优点与时机选择、未来进一步研究的方向,在理论上支持社会保障税代替现行的社会保障费作为我国社会保障的筹资方式。一、开征社会保障税,“主费者”?“主税者”较针对税费改革这一争议的相关学术研究自上世纪九十年代提出之后相继涌现,20世纪90年代初期,国内理论界对社会保障税以及中国开征社会保障税的可行性进行了热烈的讨论,到20世纪90年代后期,社会统筹和个人账户相结合的部分积累制基本养老保险制度陷入财务收支困难,于是社会保障的费税之争在2000年前后又达到白热化的程度,但争论持续到现在,征收制度却难以达成共识,从而导致对于解决手段的争议始终无法进行恰当的评判,最终可能因此而影响政府对社会保障政策的制定和完善。对于费税改革的政策,各方争论的问题主要涉及是否应该开征社会保障税、现阶段开征社会保障税的条件是否已经成熟、如果开征社会保障税其制度应该如何设计、开征后相关制度以及政府部门应如何配套完善等。社会保障的实质是一种对国民收入的再分配,社会保障基金的征收方式要与一国国情、经济发展水平和所处的时代有关,我国当前的研究主要集中在是否有必要改变现有的社会保障筹资方式。根据相关文献的研究,“主税者”居多,“主费者”较少。早在1996年,《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》就提出“逐步开征社会保障税”。2010年两会期间政协委员刘江龙指出自1995至2004年10年期间,中国累计流失养老保险基金45000亿,强烈建议将社会保障费改为社会保障税。根据统计数据,截止2010年全世界170多个国家里至少132个国家开征社会保障税,而我国仍以收费的形式筹集社保基金。目前征收社保费的方式不可避免地导致征收缺乏刚性,从而陷入“社保困境”,即:人口老龄化高峰期到来引起的巨大社会保障资金缺口及压力,企业欠缴社保费、社保基金被挪用、挤占浪费甚至贪污的现象时有发生。二、部门利益之争为什么在讨论是否进行社会保障费改税时要对征缴主体进行分析呢?其实社会保障税与社会保障费在一定程度上仅仅是名字的不同,只要确定了征缴主体,不管是叫“费”还是叫“税”都无太大影响。如果地方税务作为征缴主体进行征收,显然会与其他税种的收取采用相同的模式,虽然征缴范围有待扩大,但实质上已将社会保障的筹资方式改为税收。若依旧由社保机构进行征缴,因其不能行使税务部门的权力,作为独立的社保行政机关,其征收的永远都只是“费”,两种征缴模式孰优孰劣学术界一直争论不休。目前的二元征缴体制存在很多弊端,极大地提高了交易成本。通过研究双方的争论可以发现,社会保障部门是费改税的坚定反对者,而财政税务部门则是费改税的强烈支持者。部门利益之争是影响我国是否能够进行社会保障费改税的一个重要因素。对于拖而不决的征缴主体之争,税务部门与社保部门究竟各自有何优势是研究的重点。支持社保机构负责征收的学者及官员认为其优势在于有责任心、对参保者熟悉以及程序简化等。学者郑秉文认为社保机构直接接触参保人群便于开展工作,如果将社会保险费的征收、管理交由社保机构统一执行,可以减少多部门协作造成的“交易成本”问题。相对于税务部门关注企业经营状况,社保机构更具有人本精神,关注的是劳动者一生的生活状况。因社保费的征收国家不允许提留,因此社保机构对地方税务部门是否具有充分的积极性持有疑虑。支持地方税务部门负责征收的学者及官员认为地方税务的经验较丰富,对企业的信息掌握全面,可以增强征收的力度,保障社保基金的收入。进一步延伸,支持税务征收的学者建议将社会保障费改为社会保障税,从而在立法上将其变为强制征收项目。近年发生的社保基金大案,地方税务部门认为与社保机构独自负责征收与发放有关,如果实行收支两条线的规范化管理,可以避免社保基金的贪污浪费让基金更加安全。部门利益之争是社会保障费改税一直在讨论阶段无法进行实践的原因。征缴业务的转移表明本部门的权限缩小,资源的转移。官僚机构固有的膨胀内在动力,让双方争执不下。学者刘军强通过构建一个纵贯10年的面板数据库(1999~2008),动态地跟踪社会保险费的征缴机构的演变过程及其猜对社会保险发展的影响。通过数据分析,地方税务作为社会保险费征缴主体,对社会保险发展的影响基本上是正面的。三、有利于发挥税收优势,推进全国统一及公平竞争的劳动力市场的形成1.我国当前社会保障费的收缴率维持在低位,资金筹集力度低,开征社会保障税可以确保社保基金的稳定收入。由于现行的社会保障费征收方式缺乏刚性约束,社保基金的征收缺乏稳定性,已经不适应经济体制改革的要求。随着我国老龄化高峰期的到来,现收现付制的社保模式出现资金缺口,社会保障收支平衡困难,极易影响整个社会保障制度的运转。费改税后可以延缓资金的需求高峰,对做好政策调整有利。社会保障税以法律为依托,具有更强的强制性与统一性,可以为社保资金的筹集建立一个规范稳定的收入渠道。开征社会保障税可以通过法律将国家、企业与个人的权利义务关系划清,保证了各方的利益。并且目前我国具备征收社会保障税的硬件基础,税务机关的网点遍布全国,覆盖面广,常年的征税经验使得税务部门具有充足的人力资源。2.税改费以后将实行收支两条线的模式,税务部门负责筹集社会保障资金,社会保障部门负责审核及发放,审计部门负责监督资金的使用情况。此模式既可以充分利用税务部门的人力资源优势,降低社会保障的筹资成本,又可以减少社保基金的浪费与私自挪用。对于社保部门来说,专业化的负责资金规划管理将形成规模经济效益,降低管理成本。在严格的审计监管下,有助于杜绝社保贪腐案的发生,同时对于公众,国家可以公开社保账目,让纳税人知道资金的收缴使用方向,监管将更加透明,规范化与法制化让公众对于社保的信心也会更强。3.在全社会范围内改成税收方式征收,将有利于削弱地区差异,对于在全国范围内实现社会保障的公平与效率目标有重要作用。目前社会保障只是地方层面的统筹,并没有实现全国的统筹。因为各地在缴费方面的差异导致社保的待遇标准存在很大差异。如果全国统一制定税率进行征收,在国家层面就可以对不同地区间、不同行业间的资金余缺进行调剂。税收的方式同时解决了劳动力的流转问题,跨地区的人才流动不再受社会保障制度的约束,从而推进全国统一且公平竞争的劳动力市场形成,对于解决结构性失业问题也有重要的帮助。虽然现在社会保障费改税依旧在理论探讨阶段,但是来自官方的声音可以表明相关趋势的发展。财政部长谢旭人在2010年4月撰文表示,在“十二五”期间研究开征社会保障税。全国社保基金理事会理事长戴相龙曾在博鳌亚洲论坛上指出,社会保障税的征收势在必行,只是时间早晚问题。四、适时推行社保费改税社会保障制度的筹资方式若一直停留在缴费制的形式上,势必会因为资金不足导致社会保险收支平衡非常困难。在各方赞同用社会保障税代替社会保障费的基础上,何时进行费改税的实施依旧是有所争论的。有些专家认为,经过20多年来的社会保障制度改革和实践经验已经为社会保障费改税奠定了坚实的基础,而且在现有制度的收入应付现有社保支出已经捉襟见肘的情况下,应该尽快的征收社会保障税。也有人认为,在今后相当长的一个时期,我国还不具备费改税的客观条件。财政部长谢旭人曾提出,研究开征社保税应该是着眼于“十二五”期间实现的,仓促出台政策强行征收社保税是几乎不可能的。从我国目前的国情看,虽然费改税的理由充足,但立即实行费改税确实不现实。首先,开征社保税的前提是通过人大立法,需要国务院授权财政部税政司或预算司,以及国家税务总局设计社保费改税的具体方案,再将方案返回全国人大法工委、国务院秘书局等部门,研究讨论方案是否合适,而后才能交由国务院具体执行。而且在一般情况下,一次很难通过,还需要经历第二次、第三次等一个漫长的过程。其次,社保费改税到底如何进行,也需要较长时间的调研和方案设计过程,尤其是社保税制要素的设计需要充分研究。再次,每一次政策变动都需要未雨绸缪,社保费改税也要考虑到其后续的影响,并制定相应的配套措施。最后,民众接受社保税仍然需要一段时间,不顾民众的感受贸然强行社保费改税会造成误解或不良的社会影响。五、未来研究的方向综合以上研究,充分表明不同时期的研究具有明显的时代性特点。针对我国目前面临老龄化高峰的到来、社保基金缺口逐渐扩大以及征缴率维持在低位的现状,研究改变现有的征缴制度,建立合理的社保基金征缴网络和相关配套法律法规的建立是非常重要的。社会保障费与社会保障税并没有本质的优劣,只在于是否适合当前的社会经济状况。因西方发达国家大多采用社会保障税的方式征缴社保基金,相关理论发展迅速。借助于计算机编程技术与统计学的演变发展,社会保障税的计量模型日趋完善,影响也越来越大。但是社会保障税的相关理论依旧存在很多问题,尤其是对现实问题社会保障理论并没有给出明确且令人满意的答案,对于如何设计最优的税收体系经济学家没有达成一致。笔者认为,将来进一步可以进行研究的领域主要有以下几方面:第一,对社会保障税进行可持续性一般均衡分析,测算征缴方式改变后是否具有财务的可持续性,同时采用一般均衡的方法分析与其他税的关系,此方面已经有学者开始研究,但是依旧有很大的研究空间。第二,交叉学科对社会保障税的研究非常重要,因现实实施中需要考虑社会因素,所以当前的政治因素对社会保障费改税的效果影响较大,同时在费改税的时机选择问题上,立法工作是重中之重。第三,应加强相关理论的实证研究,目前的规范分析说服力有限,应该考虑利用相关数据进行模型构建及分析,从而使我们对影响社会保障税的因素能够更深入准确的理解。虽然西方发达国家在社会保障理论的研究及实践方面多有建树,但是由于政治制度以及经济发展水平的不同,完全照搬是行不通的,在今后的发展中应该理论联系实际,将西方发达的理论与中国实际发展水平相结合,走中国特色的社会保障道路。对于我国的社会保障税的征收问题,未来研究的重点可能集中在以下的领域:第一,财权与事权的匹配问题,因为我国分税制的政策,若社会保障税由地税部门征收,财权与事权均集中