立法学教程（北大版）课件第19章 法案起草

1第十九章法案起草第一节法案和法案起草第二节法案起草人第三节法案起草的过程和步骤第四节委托起草和合作起草2第一节法案和法案起草一、法案、议案、立法议案、法的草案二、法案起草的含义和意义三、中国法案起草中存在的问题3一、法案、议案、立法议案、法的草案〔一〕法案界说〔二〕法案和议案、立法议案〔三〕法案和法的草案4二、法案起草的含义和意义〔一〕法案起草的含义法案起草，指有立法提案权的机关、组织和人员或受其委托的主体，将应当以书面形式提〔动〕议的法案形诸于文字的活动。〔二〕法案起草的意义5第二节法案起草人一、法案起草主体和法案起草人二、法案起草人的任务和难题三、法案起草人的条件6一、法案起草主体和法案起草人法案起草主体，是将应当以书面形式提交审议的标准性法文件的议事原型形诸于文字的机关、组织和人员的总称。法案起草主体，主要由法案起草机关、起草班子、起草人组成。7一、法案起草主体和法案起草人法案起草人只是法案起草主体的一个方面，但却不是一般的方面，而是特别重要的方面。因为：其一，构成法案起草主体的另两个方面的法案起草机关和起草班子，也都主要由起草人构成。其二，具体完成法案起草工作的，是承担起草任务的具体起草人。其三，法案起草工作状况如何，法案的质量以至于法的质量，在相当大的程度上系于法案起草人的素质、状况。8二、法案起草人的任务和难题〔一〕法案起草人的任务〔二〕作为难题解决者的法案起草人9三、法案起草人的条件法案起草既然有很大难度，作为称职的法案起草人，就需要具备必要条件。法案起草人可以分为三类：一类是职业起草人。一类是半职业起草人。一类是非职业起草人。10三、法案起草人的条件无论是职业法案起草人还是半职业法案起草人，除了要各自具备上述条件外，都还应当具备以下条件：第一，他们能确保法案可以正确地反映决策者、提案者〔立法者〕的立法意图。第二，他们能正确处理各种可能出现的难题和情况，或是能就所出现的难题和情况提出行之有效的处理对策供决策者参考。11三、法案起草人的条件第三，他们懂得立法的一般方法，立法的根本条件，立法的合法性、科学性、可行性，懂得立法要有严肃、慎重的态度以及立法要遵循的其他根本要求，并善于把握、运用和坚持。第四，他们对法治、法制、立法和法案起草有正确的理解和必要的兴趣，善于运用法案起草的方式来实现对一定社会关系的调整。12三、法案起草人的条件第五，他们精通宪法，熟悉相关的法律、法规、规章和政策，熟悉各有关立法主体的立法权限范围和立法职责所在，了解所起草的法案涉及和哪些主体、方面的关系并善于协调处理。第六，他们有较高的文化水平和很高的文字修养，能理解和把握法的语言的性质和特征，能熟练地运用法的语言来清楚地、确切地表述各种标准和立法原那么、立法精神；能科学地构造法案框架、科学地安排这个框架中的各种要素或部件。13三、法案起草人的条件

第七，他们善于学习，有较高的悟性，能对事物作精微细密的分析和洞察，能全面、系统地考虑问题并能抓住要领或矛盾的焦点采取恰当的对策。第八，他们有较好的工作方法和工作作风，工作效率高，能和同事较好地共事，能倾听他们的建议乃至批评，并汲取其中有益的东西，能吃苦耐劳，在立法任务繁重时能不辞辛劳甚至昼夜兼程地完成法案起草任务。14第三节法案起草的过程和步骤一、中国法案起草过程和步骤的特色二、作出法案起草决策三、确定法案起草机关四、组织法案起草班子五、明确立法意图15第三节法案起草的过程和步骤六、进行调查研究七、搭架子和拟出法案提纲八、正式起草法案九、征求有关方面的意见和协调论证十、反复审查和修改法案草稿十一、形成法案正式稿16一、中国法案起草过程和步骤的特色西方许多国家法案起草分为五个步骤：〔1〕起草者努力理解起草指令和有关背景情况。〔2〕起草者分析起草指令的要求并作相关调查研究。〔3〕起草者设计起草方案，拟出草案纲要。〔4〕起草者进行起草和反复修改。〔5〕请有关方面检查、修正、润色，形成一个可以获得指令者认可的草案。17一、中国法案起草过程和步骤的特色在中国，法案起草过程那么可以分十个步骤：〔1〕作出法案起草的决策。〔2〕确定起草机关。〔3〕组织起草班子。〔4〕明确立法意图。〔5〕进行调查研究。〔6〕搭架子和拟出法案提纲。〔7〕正式起草法案。18一、中国法案起草过程和步骤的特色〔8〕征求有关方面意见和协调论证。〔9〕反复审查和修改。〔10〕形成法案正式稿。这十个步骤是个整体。另外，如果断策机关的决策有了变化，或由于形势发生某种变化，从后一个步骤回到已经过的步骤来重新做已做过的事情的情况，也是经常发生的，甚或还时有中断法案起草或延长起草过程的情况发生。19二、作出法案起草决策法案起草的决策根据主要应当是：〔1〕法定职权和职责。〔2〕法定要求〔如宪法中关于要以某项法律调整某一事项的规定〕。〔3〕国家的总政策和根本政策。〔4〕立法规划的规定。〔5〕上级有权机关的要求。〔6〕有关方面的立法创议、立法建议。〔7〕自身认为需要起草某项法案。〔8〕当时形势的客观需要。20三、确定法案起草机关在中国立法实践中，现已大体形成这样的通例：〔1〕根本法律由全国人大专门委员会或全国人大常委会法制工作机构起草法案。〔2〕其他法律有的由全国人大常委会法制工作机构起草法案，大多那么由国务院有关部门草拟再由国务院常务会议审议通过以国务院名义形成法案。〔3〕行政法规，有的由国务院法制机构起草法案，大多那么由国务院有关部门起草法案。21三、确定法案起草机关〔4〕地方性法规有的由有权的地方人大常委会的法制工作机构起草法案，大多那么由有权的地方政府有关部门起草法案。〔5〕行政规章、自治条例、单行条例和其他标准性法律文件的法案起草，一般也都有或正在逐渐形成相对确定的主体。在特别情况下，如适逢重大法律草案的草拟，往往由立法机关自己进行，或由其他专门成立的法案起草机构进行。22四、组织法案起草班子法案起草班子的成员构成应当全面，一般应当包括：〔１〕可以起决策作用或可以代表决策者的人员，以保证法案起草工作有理想的效率。〔２〕有较高水平的立法工作者。〔３〕有较高水平的立法研究专家、学者。〔４〕通晓与该项法案相关的法律、法规、规章及其他标准性法文件者。〔５〕精通法案所要解决的专业或技术问题方面的专家。〔６〕与法案所要解决的问题有重要关联的领域、方面或单位的人员。〔７〕相关法学专家、学者。〔８〕其他必要人员。23五、明确立法意图通常包括四项内容：〔1〕立法背景。这项内容使起草人明了法案打算解决的问题和事项。〔2〕立法的根本目的。这项内容使起草人对法案的“精神〞即意图没有疑问。〔3〕立法目的得以实现的方法。这项内容为起草人提供一幅关于该项立法在实践中应当怎样进行的图案。〔4〕指令者所有的有关事宜和困难。24六、进行调查研究〔１〕弄清法案所要解决的主要问题和难点是什么，可以有几套解决方案，最正确方案是什么。〔２〕弄清与法案相关的宪法规定和政策、法律、法规、规章有哪些，法案的根本原那么和内容是否与它们相抵触或不一致；如果是，如何解决。〔３〕弄清法案起草的背景及其对法案起草的影响，以便消除或防止消极影响。25六、进行调查研究〔４〕弄清法案起草将涉及哪些关系，如何加以协调。〔５〕弄清与法案起草相关的可以借鉴的经验有哪些。〔６〕弄清法案审议、表决过程中可能会遇到什么障碍，如何在法案起草之际便未雨绸缪，以便法案得以顺利通过；弄清法案通过成为法以后在实施过程中可能会遇到什么障碍，如何在法案起草时即消除这种潜在的障碍。26七、搭架子和拟出法案提纲搭架子，就是精心构思法案从哪几方面写，写几大局部，每个大局部里又写几个小局部；整个法案和各大局部的根本原那么、精神或总的论点是什么。拟提纲，就是把经过构思搭成的法案的骨架勾画出来。提纲的粗细依法案的性质和规模而定，通常是越具体越好。搭架子和拟提纲也可以用构思和提出各局部所要解决问题的方式来进行。27八、正式起草法案正式起草法案，主要是完成以下工作：〔１〕确定法的结构的类型。〔２〕确定法的名称。〔３〕拟就法的标准和非标准性内容。〔４〕安排法的总那么、分那么、附那么和卷、编、章、节、条、款、项、目。〔5〕运用立法语言。28九、征求有关方面的意见和协调论证征求意见的对象范围因法案的性质、特点定夺。一般包括：〔１〕法案决策者。〔２〕与法案有利益关系的机关、组织和人员。〔３〕有关专家、学者和教学、研究机构。29十、反复审查和修改法案草稿审查法案草稿，主要是审查：〔１〕法案草稿是否正确反映了立法意图。〔２〕法案草稿是否与宪法、法律、法规、规章、政策相抵触。〔３〕法案草稿的内容是否可行。〔４〕法案草稿的结构和内容安排是否科学、协调，语言、语调、文字是否符合要求。〔５〕法案草稿有无明显的或内在的矛盾、漏洞。30十一、形成法案正式稿定稿的前提条件是：起草人、起草班子认为稿子已经成熟；起草机关对稿子已经满意，或是虽不甚满意，但稿子已到达目前所能到达的最正确状态；法案决策者对法案已作认可。定稿的根本程序和方法通常是：首先由起草班子提